差餉物業估價署署長 對 Agrila Ltd及另外58家公司
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[Chinese Translation – 中譯本] FACV 1 & 2/2000（合併） 香港特別行政區 終審法院 FACV1/2000 終院民事上訴2000年第1號 （原高等法院上訴法庭民事上訴1999年第107號） （與終院民事上訴2000年第2號合併） _________________
_________________ FACV 2/2000 終院民事上訴2000年第2號 （原高等法院上訴法庭民事上訴1999年第107號） （與終院民事上訴2000年第1號合併） _________________
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_________________ 判案書 _________________ 終審法院首席法官李國能： 1.本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。 終審法院常任法官包致金： 2.本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。 終審法院常任法官陳兆愷： 3.本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。 終審法院非常任法官烈顯倫： 4.本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。本席僅就該59幅發展用地而發表意見，並將採用非常任法官梅師賢爵士在其判詞中所使用的縮略詞。 法定機制的牽強性質 5.依本席看，困難在於確定《地租條例》及《地租規例》第2條規例所指的「應課差餉租值」本身是一種虛無飄渺的牽強過程。有關法定機制背後是一層又一層的假想。首先，《地租規例》第2條規例規定，估價署長為徵收地租的目的而評估的應課差餉租值，須猶如該土地是根據《差餉條例》須評估差餉的物業單位一樣。其次，《差餉條例》第7(2)條規定，估價署長在作出該項評估時，須假設該土地是按年租出。考慮到該兩項條例在評估應繳地租方面如何互相配合，上述第二項假設必然從第一項假設產生。 「假設按年租客」 6.《差餉條例》第7(2)條所蘊含的「假設按年租客」概念，乃仿照英國《1836年堂區評估法令》。該法令處理對可繼承產評估濟貧差餉稅的事宜，其第1條規定，濟貧稅須按「對可繼承產淨年值的估計……意即對可繼承產在按年租出下可合理預期得到的租金的估計……」予以評定。在該制度下，所有種類的「可繼承產」均被評稅，包括通常根本不會預期被租出的可繼承產，例如London County Council v. The Churchwardens of Erith [1893] AC 562案中的抽水站及「排水口工程」。一旦有關可繼承產被裁定為應課稅，負責進行評估的機關便只得在運用「假設租客」公式上盡其所能。在某些情況下，這項工作並不容易，正如英國司法大臣Herschell勳爵在London County Council v. The Churchwardens of Erith案的判詞中所承認一樣（見該案彙編第586頁）：該案一項中心爭議點是，在對倫敦郡議會評稅的過程中，倫敦郡議會作爲涉案可繼承產的擁有人可否被視爲假設租客之一。英國上議院對此給予肯定的答案。 估價署長的處理方法 7.就本案所涉的59幅發展用地而論，有關評估要求估價署長在「有關日期」運用「假設按年租客」公式，而事實上該批用地在當日正處於不同的發展階段。估價署長為統一起見，將全部59幅用地視爲未改善用地。這種處理方法對答辯人有利，亦很可能屬正確。與訟各方未有就此爭議點向本院提出任何辯據。 8.清楚的是，估價署長在評估過程中實際上採取了破天荒的做法。此說實無可避免，因爲正如與訟各方認同，根據差餉法，「不可對在建造中的房屋評估差餉」（引自Wilberforce勳爵在Dawkins (Valuation Officer) v. Ash Brothers and Heaton Ltd [1969] 2 AC 366案中的判詞（見該案彙編第385頁H））：因此，像本案般的情況便無判例可依。此項困難已蘊含於《地租規例》第2條規例本身所訂明的法定公式：「該租出的土地……的應課差餉租值，須猶如該租出的土地是根據《差餉條例》須評估差餉的物業單位一樣確定」。為得出有關用地可以哪一個租金金額按年租出，採用不同的處理方法乃屬合法，因爲《差餉條例》並無規定第7(2)條所指的「物業單位〔按年〕租出可合理預期得到的租金」須如何確定。若然此點受到爭議，基本上便要根據專家證據作出定奪。方法之一實際上是假想有關用地已於有關日期被某擁有人購買，然後探討該擁有人可合理預期該用地按年產生何種回報。這基本上便將代表第7(2)條所指的假設「租金」。按本席理解，估價署長在本案中就是循這個方法作出評估。估價署長採取了兩個階段的評估程序：(1)他在緊記有關用地的所有特徵下（引用「按當時實際狀況」原則），探討擁有人於有關日期為購買作爲空置用地的該用地而可能支付的款額：這實際上是該用地的市值。(2)完成這個步驟後，他仍要確定一個每年租值，因此他運用百分之四的資本減值比率，以得出為徵收地租的目的而言的應課差餉租值。 「初步法律問題」 9.在本案中，上訴法庭以至本院所面對的困難是土地審裁處未有充分處理眾答辯人根據《地租條例》第26(1)條提出的上訴。土地審裁處僅僅回答了十項「初步法律問題」：但在假設有關答案對估價署長有利的情況下，對於估價署長用以就該等用地得出應課差餉租值（及隨之而來的在地租登記冊内的相關記項）的方法是否不受質疑的問題，仍然懸而未決。這使上訴法庭以至本院須在資料貧乏的不利條件下，費力理清各項既艱深且不易掌握的概念。本案再一次顯示初審審裁庭尋求以回答初步法律問題了事的做法的内在危險。本席理解這是與訟各方協定的處理方法，但事後看來，這情況令人遺憾。一個理想得多的做法，是揀選若干個案作爲樣本，在土地審裁處進行聆訊至得出結論。這樣，土地審裁處若然裁定某宗上訴得直，便可根據《地租條例》第27(1)(c)條指示估價署長以特定方式修訂地租登記冊。假如案件循此方式進行，審理上訴的法庭便能看清真正爭議點所在。 結論 10.既然本院裁定恢復地租登記冊內相關記項的法律基礎，有關上訴大概將在土地審裁處恢復聆訊（但就該兩幅農業用地的上訴也許除外 — 其核心爭議點是該兩幅用地是否獲豁免地租）。 11.本席贊同本院非常任法官梅師賢爵士在其判詞中提議作出的命令。 終審法院非常任法官梅師賢爵士： 引言 12.這兩宗合併上訴乃針對上訴法庭（由上訴法庭法官梅賢玉、上訴法庭法官祁彥輝及原訟法庭法官李義組成）的裁決而提出。首宗上訴由差餉物業估價署署長（下稱「估價署長」）提出，次宗上訴則由被估價署長評估地租的59家公司（下稱「眾答辯人」）提出。上訴法庭就估價署長與眾答辯人針對土地審裁處的裁決而提出的上訴作出判決。事緣土地審裁處在眾答辯人不服估價署長所作的評估地租，向土地審裁處提出上訴，而土地審裁處陳述若干初步法律論點，並在其裁決中回答該等論點。土地審裁處在開始聽取證據之前已陳述該等論點，因此並無作出任何事實裁斷。缺乏事實裁斷，令回答有關問題方面出現困難。 13.本案純粹涉及對處於建造及發展期間的已租出土地評估地租。署方所評估的地租須由政府土地租契的承租人繳付，而有關土地處於發展或重新發展過程之中，儘管在其中一些個案中，發展過程並未超越在用地上架起圍板的階段。眾答辯人為有關59幅發展用地的承租人，於1985年5月27日（即《中英聯合聲明》獲追認之日）之後而在1997年7月1日（即中國對香港恢復行使主權之日）之前取得該等用地。為方便論述，可把該等用地分爲三類，即(i)發展用地；(ii)重新發展用地；及(iii)在農地上的用地。 14.上述59幅用地中，33幅發展用地均為空地，並透過政府新批地、交還及重批土地或為發展目的而交換土地等方式由眾答辯人取得。另外24幅重新發展用地是眾答辯人為重新發展的目的而取得的土地，土地上的舊構築物已被拆卸，以等候重新發展。其餘兩幅農地經交還及重批土地後，由眾答辯人為未來發展的目的而取得。 15.發展用地的租契於1985年5月27日至1997年6月30日期間批出。重新發展用地及農業用地的租契本來於1997年6月30日之前到期屆滿，但除了其中一幅用地的租契藉協議而獲續期外，其餘租契均根據《新界土地契約（續期）條例》（第150章）第6條獲續期至2047年6月30日。 16.估價署長根據《地租（評估及徵收）條例》（第515章）（下稱「《地租條例》」）及表明根據《地租條例》訂立的《地租（評估及徵收）規例》（下稱「《地租規例》」）作出各項地租評估。《地租條例》自1997年5月30日起實施，其明示的宗旨是「就某些年期超越1997年6月30日的政府租契的地租的評估及徵收，訂定條文」。該等租契的年期為憑藉於1985年5月27日之後依據《聯合聲明》附件三批出的批地或續期而獲延展至超越1997年6月30日。《地租規例》自1997年6月6日起生效。 17.不受爭議的是，憑藉《地租條例》第3(a)或3(b)條，《地租條例》適用於據之而持有涉案所有用地的租契。《地租條例》第3條規定：
所有有關租契均構成《地租條例》第2條所指的「適用租契」。 案中爭議 18.各名答辯人於1997年6月底或7月初收到估價署長發出的徵收通知書，根據上述的1997年法例就有關用地徵收地租。徵收通知書所申索的金額相當大，並以有關土地財產的應課差餉租值百分之三為徵收基準。在此之前，眾答辯人只須就有關用地繳交象徵式租金（款額通常為1,000元）或零租金。 19.眾答辯人對估價署長所作評估的質疑，主要（雖然絕非純粹）由《地租條例》與《差餉條例》（第116章）之間的關係引起。《地租條例》採用「應課差餉租值」概念作爲評估地租的基準。《差餉條例》在評估差餉繳納人繳納差餉的法律責任上運用同一概念。雖然地租制度與差餉制度不同，兩者的目的亦有分別，但除《地租條例》任何特定條文另有規定外，《差餉條例》適用於為徵收地租的目的而根據《地租條例》作出的應課差餉租值的確定（見《地租條例》第8(2)條）。結果，評估地租是以《差餉條例》第7A(2)條所述明的估價假設為基準。這點現不受與訟各方爭議。 20.與訟各方亦同意有關用地根據《差餉條例》並非為應課差餉。就差餉法而言，該等用地在進行建造工程期間不被視爲被佔用而應課差餉。 21.眾答辯人聲稱，當有關用地並無引起繳納差餉的法律責任時，亦不須繳納地租。估價署長不認同此說，提出爭辯。雙方的分歧實質上關乎兩項主要爭議點：(1)當土地並無被佔用而使其應課差餉，從而根據《差餉條例》無法律責任繳納差餉的時候，是否准許為根據《地租條例》評估地租的目的而確定（非為零的）應課差餉租值？；及(2)對於等候進行或正在進行建造工程、因而無法律責任繳納差餉的空置建築物用地，在為徵收地租的目的而確定該用地的應課差餉租值時，是否准許把該用地的發展潛力列爲考慮因素？估價署長辯稱該兩項問題的答案均應為肯定，眾答辯人則持相反立場。 在土地審裁處的法律程序 22.眾答辯人的上訴以合併的方式在土地審裁處進行聆訊。當時，與訟各方就擬定涵蓋涉案三類用地的十項初步法律論點達成協議。由於第10項論點透過協議得以處置，上訴法庭只須處理首九項論點，而與訟各方亦只就該九項論點在上訴法庭席前進行爭辯。該九項論點中，第1至4項關乎發展用地、第5至7項關乎重新發展用地，而第8及9項則關乎在農地上的用地。 23.第3、6及9項論點提出的問題與《基本法》有關。其他論點則與可否徵收差餉、應課差餉租值及估價有關，所提出的是關於法定條文的解釋及越權的問題。 24.土地審裁處對第1項論點（上文所述的首項爭論點）的回答是裁定估價署長可確定租出土地的應課差餉租值，即使該土地根據《差餉條例》並非須評估差餉亦然。雖然土地審裁處對關乎發展用地的估價的第4項論點（上文所述的第二項爭論點）的回答並不完全清晰，但土地審裁處在其理由書中表示，就根據《地租條例》第8條作出估價而言，發展商發展土地的意圖並非相關考慮因素。 25.關於重新發展用地，土地審裁處以無異於其回答關於發展用地的第4項論點的方式回答第7項論點（亦與上文所述的第二項爭論點有關）。 26.至於農業用地，土地審裁處裁定《地租條例》第8或18(3)條規定或賦權估價署長，對根據《差餉條例》第36條獲豁免評估差餉的土地確定其應課差餉租值（這也是土地審裁處對第8項論點的回答）。土地審裁處對各項關乎《基本法》的問題的回答中，只有對一項論點（第6項）的答案對眾答辯人有利。 上訴法庭 27.上訴法庭裁定眾答辯人針對土地審裁處的裁決而提出的交相上訴得直。除上訴法庭法官梅賢玉拒絕回答第2、3及6項論點外，上訴法庭對其他論點的回答均為一致。上訴法庭法官祁彥輝及原訟法庭法官李義回答所有論點。上訴法庭將該上訴的訟費判給眾答辯人。 28.上訴法庭確認土地審裁處對第3、4、5、7及9項論點的回答，但對第1、2、6及8項論點的回答卻與土地審裁處不同。上訴法庭裁定，《地租條例》第8條或《地租規例》第2條規例並無授權估價署長以並非按照《差餉條例》第7及7A條的方式，確定租出的土地在發展前或發展期間的應課差餉租值，不論該土地是否根據《差餉條例》須評估差餉。關於第2項論點，上訴法庭進一步裁定，假如估價署長如土地審裁處所裁定般獲如此授權，則第2條規例乃屬越權。 29.上訴法庭對各項關乎《基本法》的問題的回答對估價署長有利。對於第8項論點，上訴法庭裁定，《地租條例》第8及／或18(3)條並無規定或賦權估價署長對根據《差餉條例》第36條獲豁免評估差餉的土地確定其應課差餉租值。 30.估價署長現針對上訴法庭的判決向本院提出上訴，而眾答辯人則就關乎《基本法》的第3、6及9項論點向本院提出上訴。 爭議點 31.九項論點（按其表述的次序）所提出的爭議點涉及下列事宜：
32.為方便起見，本席會以不同的次序考慮上述爭議點，並會把涉及《基本法》的爭議點留到最後。本席首先考慮《地租規例》第2條規例的解釋。 《地租規例》第2條規例的解釋 33.第2條規例規定如下：
34.與第2條規例不同，《地租規例》第3條規例針對的情況是租出土地的一部分已藉建成建築物的方式獲得發展，而用地的其餘部分仍然空置。根據第3條規例，估價署長有權決定整幅用地的應課差餉租值，而該應課差餉租值為以下兩者的總和：(a)已發展部分依據一項臨時估價所定的應課差餉租值及(b)未發展部分根據第2條規例所決定的應課差餉租值。 35.《地租規例》第4條規例相當重要。凡有關用地在租契的年期期間已獲建造建築物，而該建築物已被拆卸但重新發展未曾完成，第4條規例便適用。有關的應課差餉租值為該幢已拆卸建築物在緊接其拆卸前包含的所有物業單位的「最後確定的」應課差餉租值的總和。該等租值從地租登記冊内得知，但如地租登記冊沒有載錄有關資料，則租值從估價冊内得知。 36.對於有關用地的部分已獲重新發展而其餘部分的重新發展尚未完成的情況，第5條規例對第4條規例的施行加以修改。 37.按第1條規例的釋義，「發展項目」指「在[租出的土地]根據租契租出後的任何時間建造全部或部分座落於該土地上的新建築物」。 38.「重新發展項目」則被界定為「該土地經先前發展後的發展項目」。 39.《地租條例》第6(1)條規定，承租人須向估價署長繳交「每年租金，款額相等於租出土地的應課差餉租值的3%」。第6(2)條施加各項契諾，包括承租人須繳交「根據並按照本條例」評估的地租，其基準是應課差餉租值是「根據並按照本條例」（即《地租條例》而非《差餉條例》）界定和確定。「應課差餉租值的更正、修改及更改」亦由《地租條例》規管。 40.就《地租條例》而言，「應課差餉租值」的釋義載於該條例第2條。「應課差餉租值」指：
上文第(a)段似乎涉及「相同物業單位」的情況，意指「其在地租登記冊内的記項與在估價冊内的記項相同的物業單位」（見第2條下「相同物業單位」的釋義）。第(b)段則關乎《地租條例》適用的其他租契。根據《地租條例》，估價署長有責任備存地租登記冊，列出《地租條例》適用的租契所包含的所有物業。根據《差餉條例》，估價署長有責任備存估價冊，記錄所有須評估差餉的物業。 41.為徵收地租的目的，租出土地的應課差餉租值或租出土地所包含的任何物業單位的應課差餉租值，須藉參照其列於地租登記冊内的應課差餉租值確定，而該應課差餉租值須視爲該租出土地或該物業單位的應課差餉租值（見《地租條例》第7(2)條）。 42.第8(1)條授權估價署長對租出土地或該土地所包含的物業單位作出估價，以確定其應課差餉租值。第8(2)條接而規定：
43.上述條文引致上訴法庭作出以下結論：在《地租條例》並無特定的相反規定下，估價署長為施行《地租條例》而須確定租出土地的應課差餉租值時，必須參照《差餉條例》。本席謹認爲此結論正確。上訴法庭繼而把《地租規例》第2條規例視爲規定應根據《差餉條例》確定相關租出土地在其任何部分獲發展前的任何時間的應課差餉租值。原訟法庭法官李義承認此項解釋令致第2條規例形同虛設和毫無效力，但認爲上訴法庭所作出的解釋乃是條文內涵義清晰的用語使然。 44.眾答辯人在本院席前陳詞指上訴法庭對第2條規例的解釋正確，所持理由大致上與李義法官所給予的相同。另一方面，估價署長陳詞指上訴法庭未有區分可徵差餉性與應課差餉租值這兩個概念，因而犯錯。按估價署長的辯據，若非因為這個錯誤，上訴法庭本會採納估價署長對第2條規例的解釋，即有關的應課差餉租值須猶如該租出土地是根據《差餉條例》須評估差餉般確定。 45.正如代表眾答辯人的御用大律師Michael FitzGerald先生在提出辯據時承認，就差餉法而言，一個基本的概念是物業的可徵差餉性（應課差餉的物業佔用）與物業的應課差餉租值之間的區別。只有當物業是可徵差餉時，才有需要確定其應課差餉租值。如果物業具有應課差餉租值，就必須就該物業評估應繳付的差餉額。 46.在香港，為徵收差餉而進行的評估，是以「物業單位」為評估單位。《差餉條例》把「物業單位」界定為指：
47.Yiu Lian Machinery Repairing Works v. Commissioner of Rating and Valuation[1982] HKDCLR 32一案的判決確立，除非在英國法中就應課差餉的佔用而言的四項規定得到符合，否則有關物業單位不屬應課差餉的佔用（見該案彙編第39頁）。該四項規定為：
參閲案例John Laing & Son Ltd v. Kingswood Assessment Area Committee [1949] 1 KB 344；London County Council v. Wilkins (Valuation Officer) [1957] AC 362。 48.正如Radcliffe勳爵所述，差餉法的另一基本主張是：
（參閲London County Council v. Wilkins案第380頁。）對本案而言，重要的是上述陳述是以財產的可徵差餉性而非以應課差餉租值來表達該主張。該主張解釋了爲何香港的發展用地不曾被評估差餉。 49.從上述確立已久的差餉法原則的角度來看，第2條規例的目的看來尚算清晰。它的目的是要解決建築用地不屬《差餉條例》所指的應課差餉的物業單位的問題。為達到此項目的，第2條規例規定租出的土地在其任何部分獲發展前的應課差餉租值，「須猶如該租出的土地是根據《差餉條例》須評估差餉的物業單位一樣確定」。第2條規例並無規定有關的應課差餉租值須如何確定。該項功能仍然如《地租條例》第8(2)條所訂明般，須按照《差餉條例》第7及7A條處理。第2條規例全無企圖取代該等條文的施行。因此，上述引文的較爲可取的涵義，就是它規定租出土地的應課差餉租值，須在假設該租出土地為應課差餉的物業單位這個基礎上予以確定。 50.上述涵義使第2條規例得以有效地施行，並能克服李義法官所承認的一點，即根據上訴法庭的解釋，第2條規例將形同虛設和毫無效力。 51.這項詮釋得到與1997年7月前批出或續期的租契有關的相關法例的歷史及第2條規例的立法歷史充分支持。相關法例的歷史從《官契條例》（第40章）（現改稱為《政府租契條例》）開始，包含於1984年的《聯合聲明》附件三、於1985年5月27日（《聯合聲明》生效日期）至1997年7月1日期間批出的新租契所載的地租條件、於《新界土地契約（續期）條例》及《基本法》，並以《地租條例》及《地租規例》作結。 《官契條例》（第40章） 52.1973年，有大量主要在新九龍及有些在新界並載有續期權利的租契於當年7月1日到期屆滿。該續期權利在若干個案中尚未被行使。其他個案的租契則由不同人士以未分割份數方式擁有，因此難以個別地為該等租契續期。 53.《官契條例》將該等租契的續期權利當作已被行使，或批出的新租契當作載有在已期滿的租契内載有的相同契諾及條件，但不包括繳交地稅的契諾及續期但書。第9(1)條規定，新地稅的款額須為相等於該租契的應課差餉租值的百分之三（第9(1)條），而就徵收地稅而言，該應課差餉租值為根據《差餉條例》第13條聲明的表冊上所列者（第9(2)條）。 54.雖然《官契條例》提述的應課差餉租值為根據《差餉條例》列於估價冊内的應課差餉租值，但這項徵稅制度與根據《差餉條例》的徵稅制度不同，因爲：(i)就部分租契而言（重新發展用地的租契包括在内）偏離上述規定，訂明有關的應課差餉租值須為最後確定的應課差餉租值（第9(3)及(7)條）；及(ii)《官契條例》規定，凡因豁免評估差餉或因其他理由而未有根據《差餉條例》確定應課差餉租值（發展用地及有些農地便屬這個情況），估價署長須確定該物業單位的應課差餉租值，「猶如該物業單位乃為根據《差餉條例》應予評估差餉的物業單位一樣」（第9(6)條）。該等字眼與《地租規例》第2條規例的用語非常相似。 55.《官契條例》不曾被運用於發展用地。本院曾獲告知，該等受《官契條例》影響的租契到續期時已獲發展又或在規劃上受到限制。 《聯合聲明》 56.對於可超越1997年6月30日年期的租契的批出及續期的問題，以及該等租契在該日期後須補交大筆地價的可能性，令當時社會各界深感焦慮，而《聯合聲明》附件三所載的若干條文便是為消除該等焦慮而訂定。該等條文准許無續期權利的租契在不補地價下續期及新租契在繳納地價和名義租金下批出，而租期不超過2047年6月30日。然而，承租人須由續期租契的續期日起或（就新租契而言）由1997年7月1日起，每年繳納相當於該等租契的應課差餉租值百分之三的租金，並訂明將來租金將隨應課差餉租值的改變而調整。（參閲第1至3段） 57.與《聯合聲明》有關的白皮書（1984年9月26日）内的說明第57段表示，「以應課差餉租值為基準來徵收地租的概念，是依循自1973年以來對續期租契定出租金的做法」。其所指的顯然是《官契條例》下的制度。 地租條件（第1類） 58.新租契於1985年5月27日至1997年7月1日之間批出，當中包括涉案33幅發展用地的租契。為實施附件三的條文，新租契添加有關繳納地租的新地租條件。地租條件（第1類）與《官契條例》中的若干條文類似。舉例說，根據地租條件第1條，承租人須按年繳納租金，其款額相等於該租契的應課差餉租值的百分之三，而該應課差餉租值須為根據《差餉條例》的表冊上所列的應課差餉租值。對於未有確定應課差餉租值的租契（這涵蓋發展用地及獲豁免評估差餉的用地），地租條件第1(d)(iv)條訂定了與《官契條例》第9(6)條及《地租規例》第2條規例類似的條文。至於重新發展用地及部分已獲發展的用地，地租條件第1(d)(v)及(vi)條則引用「最後確定的應課差餉租值」公式。 59.該等地租條件曾獲中英兩國政府根據附件三第7段成立的土地委員會批准。 《新界土地契約（續期）條例》 60.於1988年制定的《新界土地契約（續期）條例》，將新界土地契約的年期延續至不超過2047年6月30日，而按照《聯合聲明》的規定，承租人無須補繳地價，但須每年繳納相等於有關契約的應課差餉租值百分之三的租金（第8(1)條）。涉案24幅重新發展用地中的23幅的租契亦包括在上述獲續期的契約内，其餘的一幅重新發展用地的租契則是經協議而獲續期。該等獲續期的契約亦包括涉案兩幅農地的租契。 61.與《官契條例》相比，《新界土地契約（續期）條例》第8(2)條進一步規定，租出土地的應課差餉租值亦可包括任何根據該條例訂立的規例所作的估價所指明的應課差餉租值。像《地租條例》第8(2)條一樣，第8(6)條規定，除本條例另有規定外，《差餉條例》適用於根據該條例作出的應課差餉租值的評估。 62.鑒於《聯合聲明》及《基本法》已訂立新制度以及制定《地租條例》以付諸實施，因此有關當局認爲無必要根據《新界土地契約（續期）條例》訂立規例。 1990年《基本法》 63.《基本法》於1990年4月頒布，使《聯合聲明》所確立的各項政策得以實施。第120及121條反映《聯合聲明》附件三第1至3段關於契約的續期及批予以及年租的繳納等事宜。 1997年《地租條例》及《地租規例》 64.《地租條例》的制定是爲了實施《基本法》内關於適用租契須繳納地租的政策（該政策認可了《聯合聲明》的有關條文）。《地租條例》為此目的提供一套較爲統一的「法典」。它實際上適用於根據《新界土地契約（續期）條例》獲續期的租契以及在《聯合聲明》生效後批出的載有新地租條件的新租契。新法典代替了《新界土地契約（續期）條例》及地租條件中的相關條文。《新界土地契約（續期）條例》中關於新地租的條文（即第III部）及第11(a)至(h)及(j)條下訂立規例的權力均被廢除（《地租條例》第57及58條）。自1985年引入的地租條件（列於《地租條例》附表中）亦被凌駕（《地租條例》第37(1)條）。 65.《地租條例》及《地租規例》中的規定與地租條件及《新界土地契約（續期）條例》中的規定大致上相似。 從《地租條例》制定之前的立法歷史得出的結論 66.以下對於上述立法歷史的評論，支持本席在上文向《地租規例》第2條規例給予的解釋：
《地租條例》及《地租規例》第2條規例的立法歷史 67.當時的規劃環境地政司於二讀有關條例草案時曾提出下列三點：
68.當時的立法局在考慮條例草案時及在通過條例草案前亦曾考慮《地租規例》。由地產及建造界功能界別選出的夏佳理議員提出建議修訂有關規例，以表明就徵收地租而言的應課差餉租值須「按照《差餉條例》第7及7A條」評估。他表示該規例令致不產生應課差餉的佔用（因而不須評估差餉）的租契須評估差餉，在差餉法中產生一個新概念，既與《聯合聲明》及《基本法》不相符，亦有欠公平。 69.司長在回應時提出三項基本論點。首先，第2條規例的目的是使《聯合聲明》及《基本法》所規定的應繳地租款額可藉評估應課差餉租值而決定。第2條規例在很大程度上仿效已獲根據《聯合聲明》成立的土地委員會核准的地租條件。該規例並無抵觸《聯合聲明》或《基本法》。 70.第二，雖然就評估差餉而言，新批用地於發展完成前由於建築用地不能作應課差餉的佔用而沒有應課差餉租值，但仍須為徵收地租的目的而確定應課差餉租值。即使上述修訂建議獲得通過，政府仍會對以下主張提出異議，即認爲由於新批租契於發展完成前並無應課差餉的佔用，因此就徵收地租的目的而言就不可能有應課差餉租值的主張。 71.第三，第2條規例仿效新批租契的地租條件，承租人於批地之時亦知悉該點。該等規例訂有條文，容許承租人對估價署長的評估提出反對及向土地審裁處提出上訴，而地租條件則沒有這類條文。該規例對承租人並無不公平之處。 72.立法機關不接納上述修訂建議，顯示了第2條規例的意思被理解為：即使受租契規限的土地根據《差餉條例》並無應課差餉的佔用，從而無須評估差餉，但為徵收地租的目的卻仍可對其評估差餉，而立法機關亦有意如此規定。 73.將立法機關在考慮條例草案的相關條文（最終成爲《地租條例》第8(2)及34(1)條）時對《地租規例》第2、3、4及5條規例的知悉和認同列爲考慮因素，是合理和合法的做法。（參閲案例Hanlon v. Law Society [1981] AC 124第194頁；Elvira Vergara v. Attorney-General of Hong Kong [1988] 1 WLR 919；Deposit Protection Board v. Barclays Bank plc [1994] 2 AC 367。） 74.有關的立法歷史有力地確認第8(2)條及第2條規例以及第34(1)條（本席稍後將加以討論）所曾獲給予的涵義。在該規例被視爲意思含糊的情況下，可合理合法地根據Pepper v. Hart [1993] AC 593案求助於有關的立法歷史。可視爲該條例草案及該等規例的發起人的司長所作的陳述相當清晰。夏佳理議員的修訂建議遭到拒絕一事顯示了甚麽，也是不言而喻。 《地租規例》第2條規例的有效性 75.第2項論點對《地租規例》第2條規例的有效性提出疑問。該疑問部分是建基於以下一點：該規例或可能被解釋為准許偏離《差餉條例》第7及7A條為確定應課差餉租值而訂明的原則。按照已給予該規例的解釋，該規例屬有效。它完全沒有偏離第7及7A條。該兩項條文關乎列入估價冊的物業單位（即受應課差餉的佔用規限的物業單位）的應課差餉租值的確定。該規例認定了可徵差餉性，其出發點是基於該兩項條文適用於應課差餉租值的確定，但須受限於特定條文的相反規定（《地租條例》第8(2)條）。 76.第2條規例獲《地租條例》第34(1)條下訂立規例的權力批准。第34(1)條的適用範圍擴及「(a)確定土地（包括根據適用租契持有的權益……）的應課差餉租值」以及「(g)確定從適用租契產生的新批租約地段的應課差餉租值」。該規例亦獲第34(1)(m)條批准。第34(1)(m)條的適用範圍擴及為以下事宜訂立規例：「概括而言，為更佳地施行本條例的條文和實現本條例的目的而訂定條文」。 77.如果該規例的解釋像上訴法庭所給予的解釋一樣，就會產生一個問題，即該規例及／或《地租條例》第34條是否構成第8(2)條所指的「特定條文」。雖然該問題現在沒有產生，但本席認爲第8(2)條提述的「本條例」應解釋為包括根據該條例訂立的規例（參閲《釋義及通則條例》（第1章）第3條中「條例」的定義），而第34條及第2條規例構成特定條文。 78.在上訴法庭席前沒有審視的一點是：《地租條例》第37(1)(a)條規定，除(b)段另有規定外，該條例及規例凌駕適用租契內與附表第I及II部列載的契諾及條件的意思相同的契諾及條件。地租條件屬於這一類別。第37(3)條接而規定，任何適用租契在並無根據第37條被凌駕的範圍内，保持十足效力及作用。假如《地租條例》及規例中的有關條文無效，則地租條件將繼續施行。 估價署長在根據《地租條例》第8條對租出的土地（其為發展用地）於發展前或發展期間作出估價時，是否必須或獲准將發展於有關日期進行的可能性列爲考慮因素？ 79.上述問題（即第4項論點提出的問題）正是本案的主要爭議點，其焦點在於《差餉條例》第7及7A(2)條。 80.本席在提述上述條文前，應提述估價署長的估價方法。該方法涉及兩項主要元素：-
代表估價署長的御用大律師David Holgate先生告知本院，估價署長在可供其參考的回報率數字之中選取最低者，聲稱該數字可在建造過程開展時產生一個公平價值，而在建造進行期間的任何增值不會計算在内。 81.第7條規定：
82.第7A(2)條規定：
83.《差餉條例》第7(2)條規定，估價署長須在明文訂明的假設的基礎上，決定假設「物業單位按年租出可合理預期得到的租金」。與訟各方對此並無爭議。 84.第7A(2)條訂明在確定任何物業單位的應課差餉租值時必須作出的若干進一步假設。與訟各方在本院席前提出的辯據，大多集中於第7A(2)條(a)及(b)段的假設上。不過，各方共同的基礎是，該第(2)款（尤其是(a)及(b)段）收納了「按當時實際狀況」這項差餉法基本原則。 85.上訴法庭受到其在解釋《地租規例》第2條規例上所採取的處理方法影響，斷定意圖的發展不可列爲考慮因素。上訴法庭三位法官認爲，「按當時實際狀況」原則禁止將土地之前的狀況「或意圖的未來狀況，例如土地的意圖發展或重新發展完成後的狀況」（引自原訟法庭法官李義的判詞）列爲考慮因素。 86.上訴法庭以Wilberforce勳爵所表示的「不可對在建造中的房屋評估差餉」（見案例Dawkins (Valuation Officer) v. Ash Bros and Heaton [1969] 2 AC 366第385頁）為依據。李義法官繼而說「這是因爲發展中的用地不被視爲可作實益佔用」。然而，可否作實益佔用是用作決定土地是否可徵差餉（即是否有應課差餉的佔用）的一項準則。它在得出應課差餉租值上並非相關考慮因素。一旦可徵差餉性按第2條規例確立，則在缺乏相反特定條文規定下，估價署長必須依據已收納「按當時實際狀況」原則的第7A(2)條，盡其所能得出應課差餉租值。 87.儘管上訴法庭再次沒有區別可徵差餉性與應課差餉租值這兩項概念，但眾答辯人仍試圖在這一點上支持上訴法庭的結論。眾答辯人以Arbuckle Smith & Co. Ltd v. Greenock Corporation [1960] AC 813案為依據。該案所涉的佔用被裁定並非為應課差餉，原因若不是它非為實際佔用（Kennet DC v. British Telecommunications [1983] RA 43案似乎贊同此看法），便是它非為實益佔用。無論如何，Arbuckle案處理的是應課差餉的佔用而非應課差餉租值。御用大律師FitzGerald先生在提出辯據時，承認不容許將可徵差餉性概念轉移到確定應課差餉租值之上。儘管如此，他辯稱應用上文引述的Wilberforce勳爵的說話乃屬合理。雖然Dawkins案關乎應課差餉租值而非應課差餉的佔用，但該句說話所表達的内容是關於應課差餉的佔用。 88.再者，在Dawkins案中，由於地方當局相當有可能根據一項現有拆卸令於一年内拆卸有關物業，而該可能性足以影響假設租客的想法和因此令其願付的租金額減少，因此上議院裁定審裁處將該項事實列爲考慮因素的決定正確。儘管「按當時實際狀況」原則着重於財產的現存狀況（與之相比，第7A(2)條(a)、(b)及(c)段的假設着重於「估價冊開始生效」的時間），但亦准許顧及將來拆卸的因素，因爲該因素會影響假設租客的想法。Wilberforce勳爵指出（見Dawkins案彙編第386頁），任何佔用人除了會考慮任何即時實際缺陷或不利之處（比如規劃限制）之外，也會考慮他可預見的不利或有利之處。另參閲Pearson勳爵在同案彙編第393頁的判詞（「在本案中，未來事情發生的可能性於現時已存在」）。 89.眾答辯人論據的重點是，根據第7A(2)(a)條及「按當時實際狀況」原則，估價必須建基於實際物業單位的現行狀況。Dawkins案可回答該論據。要點是，雖然「按當時實際狀況」原則規定須按物業單位的現存狀況作出估價，但估價人必須考慮：
（引自英國上訴法院法官Scott在案例Robinson Brothers (Brewers) Ltd v. Houghton and Chester-le-Street Assessment Committee [1937] 2 KB 445第468至469頁的判詞。） 90.對估價採取這個處理方法的理據，乃在於假設按年租賃，而這亦是估價的基礎。租賃是按公開市場的租金作出（見Warren Chow v. Commissioner of Rating and Valuation[1977] HKLTLR 277案）。此外，已獲公認的是，按年租賃的期限並不明確，而估價人必須將租賃期可能較長（或較短）列爲考慮因素（見Dawkins案第383至384、385至386頁）。 91.在Humber Ltd v. Jones (Valuation Officer) (1960) 53 R & IT 293案中，英國上訴法院確認了一項在假設按年租賃的期限為50年之下對一所汽車廠作出的估價。有助進行該估價的因素之一，是承認以下事實：該假設租客不能成爲處所的擁有人，而且不能取得固定年期租契（見該案彙編第295至296頁）。土地審裁處可自由就租賃的期限採納一個限定數字（見China Light & Power Co. Ltd v. Commissioner for Rating and Valuation[1996] RA 475案，案中所採納的四年限定租賃期限獲確認）。 92.即使佔用建造用地未能為假設租客在用地建造期間帶來利潤，這也不代表該物業不具有應課差餉租值。該用地的佔用仍可具有價值和獲得可觀租金（見案例London County Council v. Erith [1893] AC 562第591頁）。故此，在Consett Iron Co. Ltd v. Assessment Committee for North Western Area of Durham [1931] AC 396案中（該案關乎一處虧本經營的礦井），法庭裁定准許把將來令該礦井有利可圖的市場條件改變列爲考慮因素。租賃可持續若干年的前景，使審裁處可考慮後期獲利的機會，並以之抵銷早期的虧損。 93.假如物業在使用上有充分可能出現改變，從而影響假設租客的想法以及更改他為該物業在現行狀況下而願意繳付的租金，則在作出估價時須將此事宜列爲考慮因素。而現時佔用人須被視爲可能成爲假設租客的一方（見London County Council v. Erith案）。 94.因此，在確定該等用地的應課差餉租值時，准許顧及其作爲發展用地的特性，因爲該特性是每項物業的内在特徵。要顧及該特徵，便要考慮發展會展開並繼續進行至完成的可能性。但這既不表示應把該等用地視爲已完成發展的用地般作出估價，也並不代表應採納估價署長的兩種估價方法的任何之一或應採納被形容為的「承建商的估價方法」。除有關法律原則所訂明者外，估價的適當模式須由土地審裁處決定。本院不宜就估價或任何估價方法是否適當表達任何意見。 95.此等情況大多取決於假設租客所可確保得到的按年租賃的預計期限。該預計租賃期或可足以令有關發展能夠完成，以致該假設租賃可最終續期至發展完成的階段。 96.這項結論導致眾答辯人為支持相反結論而提出的兩項辯據不獲接納。首項辯據指，由於該等發展用地就評估差餉的目的而言非為應課差餉，所以其應課差餉租值必須為零。這項辯據未有顧及第2條規例的效力。再者，根據《差餉條例》，香港的發展用地及重新發展用地若不是未列入估價冊，便是從估價冊中刪除（視屬何情況而定）。因此，就評估差餉的目的而言，毋須根據該條例確定該等用地的應課差餉租值。該等用地並非被評估為具有零租值。 97.次項辯據指，《地租條例》第2條下「物業單位」一詞的定義，限制了在作出估價時可考慮何等因素。該項辯據指，在受到該詞的限制下，在作出估價時只可將用地視爲發展用地般考慮，而排除假設租客考慮該用地可能從發展中用地變為已完成發展的用地。這項辯據只就《地租條例》下的「相同物業單位」而言正確。「相同物業單位」只在物業單位在地租登記冊内的記項與在估價冊内的記項相同時才存在（第2條），而在這個情況下，地租登記冊内的應課差餉租值必須跟隨估價冊内的應課差餉租值。在該條例處理應課差餉租值的主要施行條文中，除應課差餉租值是以「各物業單位」的應課差餉租值的合計來表達的情況之外，所提述的都是「租出土地」而非「物業單位」（見第7(1)、(2)及8(1)條）。 98.對於本席提出的問題，答案應是肯定的。試圖提出此項問題的第4項論點的措詞並不理想。對於第4項論點，應以估價署長最終所主張的形式回答，本席亦在判決理由末尾採納該形式作爲第4項論點的答案。 《地租規例》第4及5條規例是否越權？ 99.《地租規例》第4及5條規例訂明，「最後確定的應課差餉租值」公式適用於確定下述情況的租出土地的應課差餉租值：(a)建築物已被拆卸，並將由新的發展代替（第4條規例）及(b)建築物已被拆卸，而部分土地繼而獲重新發展（第5條規例）。在(b)情況下，第5條規例訂明「最後確定的應課差餉租值」公式適用於土地的未重新發展部分。 100.正因訂明「最後確定的應課差餉租值」公式適用於確定不再存在的建築物的應課差餉租值，所以眾答辯人陳詞指上述兩項規例偏離第7A(2)(a)及(b)條的規定以及超越《地租條例》第34條的權限。上訴法庭法官祁彥輝及原訟法庭法官李義裁定該條文欠缺具體性，未能符合《地租條例》第8(2)條的結束語句的要求。上訴法庭法官梅賢玉認爲，第34條不授權訂立與《差餉條例》第7及7A(2)條不一致的規例。 101.估價署長對「越權」辯據的首項回答指該等規例與《差餉條例》並無不一致，因爲重新發展用地一方面由於並非受到應課差餉的佔用而會從估價冊中刪除，但另一方面為徵收地租的目的而仍然留在地租登記冊内。然而，該辯據並無否認，就應課差餉租值的確定而言，該等規例偏離第7及7A條的規定。 102.儘管如此，本席認爲《地租規例》第4及5條規例獲第34(1)(a)、(b)及(f)條及第37(1)條授權。第34(1)(a)、(b)及(f)條容許訂立規例以確定三種情況下的應課差餉租值。第34(1)(f)條針對的情況是土地已獲發展或部分發展或重新發展或部分重新發展。眾答辯人辯稱上述條文用語的時態使其不能在本案中使用，但這項辯據無法成立。與本席認為第2條規例有效的理由一致，本席認爲第34條及該等規例充分地具體，足以符合第8(2)條的要求。 《地租條例》第8及／或18(3)條是否規定或授權估價署長對根據《差餉條例》第36條獲豁免評估差餉的土地確定應課差餉租值？ 103.根據《差餉條例》第36(1)(a)條，農地獲豁免評估差餉，因此並不列入估價冊，估價冊内亦無顯示農地的應課差餉租值。不過，農地雖獲豁免評估差餉，但仍可列入地租登記冊（《地租條例》第18(3)條）。 104.與上訴法庭所持看法相反，本席認爲《差餉條例》第36條下的若干豁免類別會隨着時間而更改。一項可徵差餉的物業到了某時間可能不再是可徵差餉，而在這情況下，該物業會從估價冊中刪除，並可根據第18(3)條列入地租登記冊。因此，估價署長獲授權對獲豁免評估差餉的土地確定應課差餉租值。 105.估價署長不可根據《差餉條例》確定應課差餉租值的土地，只限於獲豁免繳交地租的法律責任的土地（《地租條例》第4及11(2)條）。 與《基本法》有關的問題 106.為方便起見，本席將三項問題一併處理。第一項問題是：
107.這項問題與涉案33幅發展用地有關，該33幅發展用地均是自1985年5月27日起新批出的土地，並獲續期超越1997年6月30日直至2047年6月30日。該等租契載有現已被第2條規例（關於發展用地）及第3條規例（關於部分重新發展用地）取代的地租條件。
108.這項問題與涉案24幅重新發展用地有關，當中23幅的租契於1985年5月27日之前批出並藉《新界土地契約（續期）條例》獲續期至2047年6月30日，其餘一幅為市區用地，藉《政府租契條例》獲續期至2047年6月30日。此等租契包含「應課差餉租值的3%」及「最後確定的應課差餉租值」條文，而此等地租條件已被第4條規例（重新發展）及第5條規例（部分重新發展）取代。
109.這項問題與涉案兩幅農地有關，該兩幅農地的租契在沒有續期權利下於1997年6月27日期滿，但藉《新界土地契約（續期）條例》獲得續期。 110.上訴法庭對上述三項問題的回答是有關條文均屬有效，但同時斷定無必要回答第三項問題，因為按照第3項論點的表述方式，該問題並無在本案中出現。原訟法庭法官李義如此表達上訴法庭所持看法的依據：
111.《基本法》第121條規定：
112.第8條規定：
113.眾答辯人陳詞指，《基本法》第121條提述的「應課差餉租值」，必定是《差餉條例》所指的物業的「應課差餉租值」。假如香港沒有關於土地契約的立法歷史（該歷史已在上文敘述）及《聯合聲明》附件三，則也許就可以說「應課差餉租值」的提述是指「為評估差餉用的應課差餉租值」。但考慮到有關立法歷史，就出現了十分不同的文意背景。先前的法例、地租條件及《聯合聲明》顯示，「應課差餉租值」的概念被理解為帶有兩種意義：一種是表示為徵收地租用的租值，另一種是為評估差餉用的租值。有關歷史亦顯示，雖然用以計算地租的概念採用了評估差餉所用的應課差餉租值，但前者並非僅限於與後者掛鈎。即使為評估差餉用的應課差餉租值不存在，仍可為徵收地租的目的而確定應課差餉租值，而在「最後確定的應課差餉租值」公式適用的情況下，就不用理會用以評估差餉的應課差餉租值。 114.在這種情況下，《基本法》第121條不能被解釋為它所提述的應課差餉租值猶如《差餉條例》所規定的固定和有限意義的應課差餉租值。該詞須被理解為至少延伸而適用於為徵收地租的目的而採用應課差餉租值的方式。事實上，在諸如《基本法》般的憲法文書中表述的概念，很可能應獲給予更寬廣的解釋。至於應有多寬廣，則並非本院在本案中需要探討的事宜。有關歷史有助證明《地租條例》及有關規例旨在也確實令《基本法》中的相關條文得以實施，而《基本法》本身則應參照《聯合聲明》來詮釋。 115.眾答辯人的陳詞試圖將《差餉條例》第7及7A條連同「按當時實際狀況」原則納入《基本法》。其效果將令到該等條文和原則只能藉修訂《基本法》而修改。除非憲法文書的用語顯示必須如此，否則以該種僵硬的方式詮釋憲法文書將不能接受，因爲這會剝奪立法機關對於這類本質上可能需要不時通過立法予以更改的事宜的酌情權。 116.據此，第8條及第2、4及5條規例並無抵觸《基本法》。而考慮到《基本法》第121條及《地租條例》第8及18(3)條在其適用於根據《差餉條例》第36條獲豁免評估差餉的土地的範圍內已獲給予的詮釋，上述《地租條例》的條文與《基本法》並無衝突。 117.作為總結，本席認爲各項論點應回答如下：
結論 118.本席裁定本上訴的結果必定如下。 119.估價署長的上訴得直，而眾答辯人的上訴被駁回。眾答辯人須支付估價署長的上訴訟費。 120.上訴法庭所作的命令（包括所作的回答）予以作廢，並改由上文所述對各項論點的回答代替。眾答辯人須支付上訴人在上訴法庭程序中的訟費。 終審法院首席法官李國能： 121.本院一致作出非常任法官梅師賢爵士在其判詞「結論」標題下所述的各項命令。
上訴人：由律政司延聘御用大律師David Holgate先生、資深大律師馮華健先生及大律師莫樹聯先生代表。 答辯人：由胡關李羅律師行延聘御用大律師Michael FitzGerald先生及大律師陳文敏先生代表。 [本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。] |
Cases cited in this judgment
Further hearings and rulings under FACV 1/2000