Fateh Muhammad 對 人事登記處處長及另一人
Read the full judgment text of FACV 24/2000 on BabelCite. This Court of Final Appeal judgment was delivered on 20 July 2001 before Li CJ, Bokhary PJ, Chan PJ, Lai NPJ, Mason NPJ.
Constitutional law – interpretation of Basic Law – right of abode – permanent resident status – ordinary residence – imprisonment – Hong Kong Court of Final Appeal – appeal from Court of Appeal – judicial review of decision of Immigration Tribunal. Immigration Ordinance (Cap 115) s.2(4)(b), Schedule 1 paragraphs 1(4)(b), 1(5), 2(d), 3(1)(c). Basic Law Articles 24, 25, 39. International Covenant on Civil and Political Rights Article 26. Training Centres Ordinance (Cap 280) s.4. Detention Centres Ordinance (Cap 239) s.4. Immigration (Amendment) (No. 2) Ordinance 1997. Legal Aid Regulations. The appellant, a non-Chinese citizen, had lived in Hong Kong since the 1960s but his continuous residence was broken by a period of imprisonment from 27 April 1994 to 27 February 1997 for offences of conspiracy to utter and to deliver forged banknotes. He applied for a Hong Kong Permanent Identity Card; the Registrar refused, and the Court of First Instance (Au-Yeung J, additional judge) and Court of Appeal held that he was not a permanent resident. The principal questions for the Court of Final Appeal were whether time spent serving a sentence of imprisonment or detention in prison, a training centre or a detention centre counts as ordinary residence in Hong Kong for the purposes of Article 24(2)(4) of the Basic Law, and whether the seven-year period of continuous ordinary residence required by that provision must immediately precede the application for permanent resident status. Held, dismissing the appeal: (1) a period of imprisonment or detention of more than trivial duration, pursuant to an unvacated criminal conviction and an unannulled sentence or order, does not constitute ordinary residence in Hong Kong; the terms "detention" and "order" in s.2(4)(b) of the Immigration Ordinance are to be read as of the same character as "imprisonment" and "sentence" respectively, and apply only to detention in training centres or detention centres, not to remand, detention for insanity, debt or extradition. Section 2(4)(b), so construed, is constitutional. (2) Article 24(2)(4) requires, on a purposive construction, that the seven years of continuous ordinary residence must immediately precede the application for permanent resident status; the implied link between continuous ordinary residence and taking Hong Kong as one's permanent home supports this reading. Paragraph 1(4)(b) of Schedule 1 to the Immigration Ordinance, which makes this express, is itself constitutional, as it merely declares what is implicit in Article 24(2)(4) and the differentiation between citizens and non-citizens in right of abode matters is a common, non-racial, reasonable and substantially justified feature of laws worldwide. (3) Muhammad, having been imprisoned during part of the relevant period, did not have seven continuous years of ordinary residence immediately before his application and was not a Hong Kong permanent resident. His removal order, however, was revoked on 26 February 1999, and he would likely qualify in approximately three years if he continued to reside ordinarily in Hong Kong. The Court of Final Appeal set aside the Court of Appeal's order for costs in favour of the Registrar, made no order as to costs of the appeal, and ordered that Muhammad's own costs be assessed under the Legal Aid Regulations.
Legal issues: Whether imprisonment or detention counts as ordinary residence under Basic Law Article 24(2)(4) · Whether the seven-year period of ordinary residence must immediately precede the application for permanent resident status · Constitutionality of paragraph 1(4)(b) of Schedule 1 to the Immigration Ordinance
Outcome: Appeal dismissed; the Court of Final Appeal set aside the Court of Appeal's order for costs in favour of the Registrar and made no order as to costs of the appeal, ordering that Muhammad's own costs be assessed under the Legal Aid Regulations.
Cites 1 case
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[Chinese Translation – 中譯本] 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2000年第24號 （原上訴法庭民事上訴1999年第272號） ________________________
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________________________ 判案書 ________________________ 終審法院首席法官李國能﹕ 1. 本席同意本院常任法官包致金的判詞。 終審法院常任法官包致金： 導言 2. 本案的爭議點是上訴人Fateh Muhammad先生是否具有香港永久性居民身分及因而享有本地居留權。假如他現時沒有該身分和權利，則他固然可能會在日後取得該身分和權利。但這取決於將來發生的事情，而本上訴所關乎的是Muhammad先生現時的狀況。 3. Muhammad先生除了曾短暫離港前往外地之外，自1960年代起已居於香港，而他曾離港一事對本案並無影響。1998年5月13日，他向第一答辯人 —— 人事登記處處長 —— 提出申請，要求核實其取得香港永久性居民身分證的資格。此證件代表持證人的香港永久性居民身分獲正式承認，而此身分帶來本地居留權。1998年6月17日，處長拒絕作出上述核實。1998年6月29日，Muhammad先生提出正式申請，要求處長發給他香港永久性居民身分證，但其申請於同年7月2日被處長駁回。 4. Muhammad先生不服處長拒絕其申請，向第二答辯人 —— 人事登記審裁處 —— 提出上訴。他於1998年8月4日提交上訴通知書。該審裁處於1999年1月14日審理該上訴，並於1999年1月29日裁定上訴得直。 5. 處長於是訴諸法庭，針對該審裁處和Muhammad先生向高等法院提出司法覆核程序。該等程序由上訴法庭法官祁彥輝以額外法官身分審理。1999年6月24日，祁彥輝法官宣布其判決如下：(i)作出一項宣告，指Muhammad先生並非香港永久性居民及並無本地居留權；及(ii)作出一項移審令，推翻該審裁處裁定Muhammad先生因不服處長拒絕發給他身分證而提出的上訴得直的裁決。Muhammad先生不服祁彥輝法官的判決，向上訴法庭提出上訴。2000年4月19日，上訴法庭（由副庭長梅賢玉及當時的上訴法庭法官羅傑志和李義組成）宣布判決，駁回Muhammad先生針對祁彥輝法官的判決的上訴。 6. Muhammad先生現針對上訴法庭的判決向本院提出上訴。他由首席大律師帶領普通大律師代表出席本院的聆訊，處長亦如是。該審裁處在本上訴中是名義上的答辯人，因此沒有派人出席本院的聆訊。 7. Muhammad先生是否享有香港居留權，須取決於《基本法》第24條的詮釋。此項條文向其所界定的香港永久性居民賦予香港居留權，其第2段如此界定香港永久性居民︰
8. Muhammad先生辯稱他屬於上述第四類，但下級法庭裁定他並非如此。要明白此項裁決的理據，便須知道以下事實︰雖然Muhammad先生已居於香港遠超七年，但可惜其居港期包括了一段監禁期，事緣他因為干犯串謀行使偽造銀行紙幣罪和串謀送遞偽製銀行紙幣罪而於1994年4月27日至1997年2月27日期間服刑。由他出獄至今固然尚未滿七年，而由他出獄至他提出任何香港永久性居民身分的申請之時，不用說亦未滿七年。 9. 在上文所概述的情況下，下級法庭基於其法律觀點裁定Muhammad先生敗訴。其法律觀點的要旨可撮述如下︰首先，他們裁定第24條所規定的通常居住期並不包括監禁刑期；其次，他們裁定第24(2)(4)條所規定的連續七年期間必須緊接依據該段連續七年的期間提出香港永久性居民身分申請之前；第三，他們因此裁定立法機構通過作出以下規定的法例乃屬合憲的做法，即規定(a)監禁或羈留期不獲計入通常居住期，及(b)根據第24(2)(4)條提出的香港永久性居民身分申請所依據的連續七年的通常居住期間必須緊接提出該項申請的時間之前。 10. 還有另一項論點是下級法庭選擇不作出決定的，因為他們認為其對於“監禁”和“緊接……之前”的論點的看法已可能使案件得到解決。本席在未處理完此兩項論點之前，不會對該另一項論點發表任何意見，僅指出它可稱為“逗留期限”論點。 監禁或羈留 11. 《入境條例》（香港法例第115章）第2(4)(b)條規定，“任何人在下述期間內不得被視為通常居於香港 —— 在……任何期間內，依據法院判處或命令被監禁或羈留”。此條文自1971年起已載於法典之中。代表Muhammad先生的資深大律師戴啟思先生質疑此條文的合憲性，指出其涵蓋範圍甚至包括下列情況︰候審期間的羈留，而審訊的結果是無罪釋放或撤回起訴；因精神病而被羈留；因欠債而被羈留；於等候引渡期間被羈留，但最終引渡不成；一名最終獲釋的人士因裁判官拒絕准予保釋而被羈留，但其後卻獲一名法官准予保釋；及一天的監禁期。 12. 關於戴啟思先生所列舉的最後一項，本席不認為如此微不足道地短暫剝奪自由會對香港法律狀況造成任何影響。不管如何，假如有人辯稱居留權申索不會因如此短暫的監禁期而遭拒絕，則不管該項辯據建基於“法律不問瑣事”原則抑或其他原則，本席都不會予以阻止。持有以下看法很可能有其理由︰就《基本法》第24(2)(4)條而言，如此短暫的監禁期並沒打斷居住的連續性；因此，就《入境條例》第2(4)(b)條而言，亦無打斷該連續性。 13. 現談到戴啟思先生所列的其他項目，本席會基於以下的簡單理據而不將它們納入第2(4)(b)條的範圍內。本席認為，在像第2(4)(b)條這樣的條文中，“羈留”及“命令”必須被理解為分別與“監禁”及“刑罰”屬同一性質。因此，第2(4)(b)條所涵蓋的羈留，只限於在教導所或勞教中心的羈留。（第2(4)(b)條下的“命令”一詞是必要的，因為雖然《教導所條例》（香港法例第280章）第4條提到“羈留刑罰”，但《勞教中心條例》（香港法例第239章）第4條卻提到“羈留令”。） 14. “通常居於”一詞須獲賦予其自然和通常的涵義，而其涵義取決於其上下文意。法庭經常須苦苦思量此詞在法例中的自然和通常涵義，例子包括案例Levene v. Inland Revenue Commissioners [1928] AC 217和Inland Revenue Commissioners v. Lysaght [1928] AC 234（關於稅務責任）以及案例Reg v. Barnet LBC, ex parte Shah [1983] 2 AC 309（關於享有教育津貼的權利）。雖然居住及其性質與“居籍”這個普通法概念可以有很大關聯，但Carson勳爵曾在案例Gout v. Cimitian [1922] 1 AC 105第110頁指出，“通常居於”一詞（見於該案提到的一項樞密令）不能按照用以決定居籍的考慮因素來解釋，而必須獲賦予其平常及通常的涵義。 15. 並無任何一項關於“通常居住”一詞的意思的單一項司法宣告或多項此等宣告的組合可在出現該詞語的所有情況中成為定論。不過，本席認為，Sumner子爵在Lysaght案第243頁的言論，至少可作為討論的起始點而具廣泛用途。他表示“‘通常’的反面是‘異常’”。被監禁一段至少並非微不足道的期間，乃是非比尋常之事。當然，這並不表示曾在某個司法管轄區的監獄中服刑的人就任何目的而言都不能被視為通常居於該司法管轄區。舉例說，對於因曾在某地入獄而須繳稅的人，本席肯定不會願意裁定該入獄一事本身將令該人不能被視為通常居於該地。 16. 本案的情況有別及稍為特殊，因為在本案中出現的問題如下：在香港通常及連續居住七年乃《基本法》訂明的獲得一項寶貴的身分及權利 —— 即香港永久性居民身分及本地居留權 —— 的資格，然則基於一項從未被撤銷的刑事定罪判決及一項從未被作廢的刑罰或命令而在香港的監獄、教導所或勞教中心服刑是否構成在香港通常居住？在上述情況中，有極強的理由指出，在居住期間若曾在監獄被監禁一段長期間或在教導所或勞教中心羈留一段長期間，則不屬通常居住。因此，本席裁定：(i)上述問題的答案是“否定”的；(ii)《基本法》第24條須予以相應的解釋；(iii)因此，《入境條例》第2(4)(b)條（按上文所述方式解釋）合憲。 17. 本席現轉而討論“緊接……之前”論點。 “緊接……之前” 18. 即使在主權移交以前，香港永久性居民的類別已在《入境條例》附表1中指明。當附表1須以新的附表取代，以符合《基本法》第24條及實施其條文的細節時，立法機構通過一項修訂條例 —— 《1997年入境（修訂）（第2號）條例》，以新的附表取代舊有的附表1。新的附表1是現行的附表1。本席提到附表1時便是指新的附表1，提到其中段落時亦是指新的附表1中的段落。 19. 第2(d)段列明此類香港永久性居民為：
此段純粹沿用《基本法》第24(2)(4)條的言詞。不過，在第2(d)段之前的第1(4)(b)段規定，就第2(d)段所指的人而言，該七年必須“緊接”該人向入境事務處處長申請香港永久性居民身分的日期“之前”。 20. 《基本法》第24(2)(4)條在某些情況下賦予非公民居留權。本席認為甚至可公道地說，此項條文在該等情況下授予他們該項權利。我們不能假設，在列出可得享香港居留權的人士的類別時，立法機構的意圖是將該項權利授予在香港通常連續居住的七年期間已在其過去或現在以香港為家很久之前結束的人士，因為該假設是不切實際的。事實上，假如把居留權授予通常居於香港但沒有以香港為家、且之後更與香港斷絕所有聯繫的人士，則這會令人感到意外。 21. 因此，按照第24(2)(4)條的目的作出的解釋，驅使本院指出，第24(2)(4)條所規定的連續七年必須緊接依據該連續七年提出的香港永久性居民身分申請之前；除非該項條文的字眼根本不能支持這種解釋，才作別論。本席認為第24(2)(4)條的字眼支持這種解釋：該項條文的要旨大致上支持這種理解，而通常居住連續七年和以香港為永久居住地這兩項規定之間的隱含連繫更尤其支持這種理解。本席認為，《基本法》第24(2)(4)條所規定的連續七年，必須緊接依據該連續七年提出的香港永久性居民身分申請之前。 22. 關於第1(4)(b)段是否合憲的問題，戴啟思先生辯稱此項條文違憲，因為它歧視非中國公民，因而違反受《基本法》第25和39條保障的《公民權利和政治權利國際公約》第26條。本席可扼要地處理這項論據。第1(4)(b)段一經被裁定（正如本席所裁定）純粹明確地作出第24(2)(4)條所隱含的規定，其合憲性便根本沒有藉著任何其他載於或收納於《基本法》的條文予以質疑的餘地。本席只欲補充一點：在居留權問題上給予公民和非公民不同的對待，乃是世界各國法律的共同特點（即使此特點並非例必存在），這包括在其憲法中禁止歧視的國家。全球各國之間的政治邊界，必然會導致這種不同對待。“緊接……之前”的規定不含種族主義成分，在無分種族下適用，而且具合理和有力的理由。 23. 本席認為，基於上述理由，《入境條例》附表1第1(4)(b)段合憲。 普通法原則 24. 在“監禁或羈留”和“緊接……之前”的論點上，處長根據普通法原則獲判勝訴，故無須依賴其交替論據，該等論據乃建基於人大常委會在其於1999年6月26日的解釋中對籌委會的1996年8月10日的意見中的若干陳述所發表的評論。由於本席根據普通法原則得出的結論與處長表示可從上述人大常委員的意見得出的結論相同，因此本席無須處理該等交替論據。 Muhammad先生尚未獲得居留權 25. 本席對於《基本法》第24(2)(4)條的真正解釋及《入境條例》第2(4)(b)條和附表1第1(4)(b)段的合憲性所表達的看法，在目前已足以處理本案。Muhammad先生尚未取得香港永久性居民身分，因此尚未獲得本地居留權。究其原因，他在提出香港永久性居民身分申請之時，未能符合緊接該申請之前必須在香港通常居住連續七年的規定。 26. Muhammad先生現獲准在香港生活，亦很可能在不久的將來取得香港永久性居民身分及從而獲得居留權，原因是法庭於1997年2月24日對他作出的遞解離境令已於1999年2月26日被撤銷，因此該項命令就任何目的而言均無須予以理會。因此，看來他自1997年2月27日出獄後便一直通常連續居於香港。在該基礎上，他若然繼續通常居於此地，便會在現時起計三年內符合所需的居住規定。 逗留期限 27. 這便引起關於《入境條例》附表1第1和3段所載的“逗留期限”規定的問題。 28. 第3(1)(c)段規定，任何人在尋求確立第2(d)段（其沿用《基本法》第24(2)(4)條的言詞）之下的香港永久性居民身分時，須在該人作出其已以香港為其永久居住地的聲明時已在香港定居。這又將我們帶回第1(5)段，其內容如下：
第(a)項並沒引起任何問題。根據本席對《基本法》第24(2)(4)條的規定所作的解釋，第(a)項已包括在該等規定內。 29. 上訴法庭法官祁彥輝對第1(5)(b)段是否合憲感到疑慮。上訴法庭其中一名成員未有就第1(5)(b)條發表任何意見，另一名成員則提到祁彥輝法官的疑慮，還有另一名成員認為第1(5)(b)段合憲。 30. 根據本院所得資料，一旦Muhammad先生符合連續七年通常居於香港的規定，並繼而向處長提出香港永久性居民身分申請，則無理由假設入境事務處處長會拒絕行使其酌情權解除Muhammad先生的任何逗留期限。然而，使這類申請人能否獲得香港永久性居民身分取決於一項成功地行使的行政酌情權或（如其不然）取決於一項成功的行政上訴或（甚至再如其不然）取決於一項成功的司法覆核質疑，這種做法又是否合憲？這是一旦於將來出現時將須予裁定的嚴肅問題。 結果 31. 上訴法庭法官祁彥輝除了下令按照《法律援助規例》評定Muhammad先生本人的訟費之外，並無作出任何訟費令。然而，上訴法庭除了下令按照《法律援助規例》評定Muhammad先生本人的訟費之外，亦下令處長獲判給訟費。在下級法庭及本院代表處長的資深大律師霍兆剛先生告知本院，他並無要求上訴法庭判給處長訟費。霍先生又告知本院，即使處長在本院獲判勝訴，他也不會在此要求獲得訟費，並同意本院撤銷上訴法庭所作的判給處長訟費的命令。在本案情況下，霍先生的做法實屬明智。 32. 基於上述原因，本席撤銷上訴法庭所作的判給處長訟費的命令；除此之外，本席駁回本上訴，並且不就本院的訟費作出任何命令，僅下令按照《法律援助規例》評定Muhammad先生本人的訟費。 終審法院常任法官陳兆愷： 33. 本席同意本院常任法官包致金的判詞。
終審法院非常任法官黎守律： 34. 本席同意本院常任法官包致金的判詞。 終審法院非常任法官梅師賢爵士： 35. 本席同意本院常任法官包致金的判詞。 終審法院首席法官李國能： 36. 本院一致撤銷上訴法庭所作的判給處長訟費的命令；除此之外，本院駁回本上訴，並且不就本院的訟費作出任何命令，僅下令按照《法律援助規例》評定Muhammad先生本人的訟費。
上訴人：由資深大律師戴啟思先生及大律師吳家輝先生（由法律援助署委派彭思帝理律師行延聘）代表 第一答辯人：由資深大律師霍兆剛先生及大律師翟紹唐先生（由律政司延聘）代表 第二答辯人缺席 [本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。] | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Cases cited in this judgment
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