何賽雲 對 香港房屋委員會
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[Chinese Translation – 中譯本] 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2005年第1號 （原高院上訴法庭民事上訴2003年第251號） _________________
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聆訊日期：2005年10月17及18日 判案書日期：2005年11月21日 _________________ 判案書 _________________ 終審法院首席法官李國能： 1.房屋委員會（下稱「房委會」）的宗旨，是向社會上因收入低而無能力負擔私營房屋的人士，提供他們有能力負擔的租賃房屋（下稱「公屋」）。房委會將之形容為其核心職能。目前，香港約百份之三十的人口居住於公屋。此外，公屋輪候冊內的申請人數相當多，他們要輪候數年才獲編配公屋。 2.房委會收取的公屋租金是全包租金，租戶無須另外支付差餉、地租、管理費或維修費；所收取的租金亦遠低於市場租金水平。 3.本宗上訴帶出的問題，涉及房委會在更改公屋租金方面的法律地位。這個重要的問題，曾在通縮時期的背景下出現；而該問題的答案顯然會影響現時的大批公屋租戶，更會影響房委會可用以達致各項發展目的 — 包括為提升現有屋邨的居住環境而進行改善工程，以及為容納公屋輪候冊上的申請人而興建新屋邨 — 的資源。 《房屋條例》 4.房委會根據《房屋條例》（第283章）成立，它的宗旨按第4(1)條規定如下：
正如前述，房委會的核心職能是向無能力負擔私營房屋的人士，提供他們有能力負擔的公屋。 5.按第4(4)條，房委會的政策：
房委會有法定責任執行此項確保收支平衡的政策。 第16(1)條 6.第16(1)條規定：
7.第16(4)條訂明，在不損害第16(1)(a)條所述的一般權力的原則下，房委會可規定屋邨内的租戶根據其家庭總收入或其家庭總收入與資產而繳付不同租金。第17條則訂明，房委會有權按其認爲適合的期間全部或部分減免租金。 有關的修訂 8.在香港主權移交中國之前不久，立法機關於1997年6月底制定《1997年房屋（修訂）條例》，在《房屋條例》第16條中引入第16(1A)條。此外，立法機關藉《1998年房屋（修訂）條例》，在第16條中增補第16(1B)、(1C)、(1D)和(1E)條。按房屋局局長於1998年3月7日刊登的憲報公告，上述兩項條例同於1998年3月13日開始實施。 中心條文：第16(1A)條 9.上述兩項修訂條例所引入的修訂，其中心條文是於1997年增補的第16(1A)條（下稱「第16(1A)條」或「中心條文」）。第16(1A)條規定：
10.於1998年增補的第16(1B)至(1E)條，乃屬中心條文的補充條文。第16(1B)及(1C)條將若干事項排除於中心條文的範圍之外。凡房委會已就某土地而將佔用該土地的許可證或佔用該土地的准許批給任何人，則按第16(1B)條的規定，第16(1A)條不適用於該土地。凡租戶的家庭總收入及/或家庭資產總值（按房委會釐定者）是(i)多於房委會為增加租金而定下的限額的；或(ii)少於房委會為減少租金而定下的限額的，則按第16(1C)條的規定，第16(1A)條不適用於對該租戶的租金的調整。第16(1C)條的作用，是把對下列兩類租戶的租金調整，排除於第16(1A)條的範圍之外：第一類是支付額外租金的較富裕租戶，第二類是在房委會的租金援助計劃下享有租金優惠的租戶。 11.第16(1D)條闡明如何釐定第16(1A)(b)條所規定的租金與收入中位比例。它訂明該中位比例須按照房委會所定下的程序以釐定，而房委會可定下採用抽樣的程序，以釐定用以計算中位比例的各項收入。第16(1E)條是關於證據的條文。它使一份看來是由房屋署署長簽署、並述明某指明日期的租金與收入中位比例（按照房委會所定下的程序釐定者）爲何的證明書，即為其内所述事實的確證。該條文亦規定，該證明書於法律程序中須獲接納為證據而無須再加證明，並須推定是由署長簽署的，直至相反證明成立為止。 12.第16(1)(a)條賦予房委會權力，將屋邨内任何土地，以任何期限出租予任何人，但須收取房委會釐定的租金。根據此項條文，房委會有權訂立租賃協議和釐定應收取的租金。住宅單位的標準租賃協議載有一項關於更改租金的條文，訂明房委會可在給予租戶一個月書面通知下加租。雖然該協議並無明文規定可藉減租而更改租金，但房委會顯然可以減租。 13.對於任何由房委會根據第16(1)(a)條就公共屋邨内任何土地類別（不論是由土地性質或由承租人身分釐定）而作出的「更改租金的釐定」，中心條文都具有效力。正如與訟雙方接納，「更改租金的釐定」一詞並不包括房委會為新單位作出的首次租金訂定。既然早前不曾訂定租金，便不可能有任何更改租金的釐定。 14.在兩個下級法庭席前和在本院席前進行的大部分論辯中，雙方的共同基礎是，「更改租金的釐定」一詞同時包括租金的向上更改（即加租）和租金的向下更改（即減租）。代表房委會的御用大律師Pannick先生在闡釋其辯據時曾經提出一項新的陳詞，指上述基礎並不正確，「更改租金的釐定」一詞應解釋為只是指加租。本席將在適當時候處理此點。目前，本判決是在「更改租金的釐定」一詞同時包括加租和減租這個基礎上作出。 頻率限制 15.中心條文對房委會作出「更改租金的釐定」的權力施加兩種限制。第一種限制是對「更改租金的釐定」的生效頻率的限制：
（下稱「頻率限制」）。此限制並沒有向房委會施加每三年一次作出更改租金的釐定的責任。嚴格上，該限制不影響房委會於何時作出該種釐定。它所限制的，是該種釐定可生效的時間，具體來說，它可生效的最早時間是「任何上次的釐定」的生效日期起計最少三年後。該限制禁止「更改租金的釐定」更爲頻密地生效。在純粹指「釐定」時，「任何上次的釐定」一詞同時包括早前的更改以及為新單位作出的初次租金釐定。 百份之十的中位比例限制 16.中心條文所施加的第二種限制，是對數額的限制。就任何屋邨的「任何更改租金的釐定」：
按此限制，房委會就任何屋邨作出「任何更改租金的釐定」，其數額須令就所有公共屋邨的租金與收入中位比例（下稱「中位比例」或「該比例」）不超過百份之十（下稱「百份之十的中位比例限制」）。 中位比例 17.正如上文指出，根據第16(1D)條，中位比例須由房委會按照它所定下的程序釐定，而它可定下採用抽樣的程序，以釐定用以計算中位比例的各項收入。實際上，中位比例是由房委會以下列方法編製。政府統計處按季進行綜合住戶統計調查，以約24,000至27,000戶家庭為樣本，收集他們的租金與收入資料。在這批家庭中，約7,000戶居住於房委會轄下的公共屋邨。中位比例來自從該7,000樣本戶收集到的資料。房委會利用這些資料，計算出個別家庭的租金與收入比率，即以家庭收入的一個百份比來表達的租金數額。然後，代表居住於公屋的所有樣本戶的租金與收入比率，便按由低至高或由高至低的次序排列，而排在中間的租金與收入比率便是租金與收入中位比例，即上述中位比例。這是所有居住於公屋單位的家庭的中位比例。按定義，百份之五十的相關家庭的租金與收入比率會低於中位比例，而另外的百份之五十會高於中位比例。 18.在討論中心條文如何在頻率限制和百份之十的中位比例限制下實施前，本席應提述1997年制定中心條文之前的情況。 房委會於1997年以前的慣常做法 19.1997年以前超過20年，房委會每兩年一次檢討和修訂各個公共屋邨的租金。這是分批進行的，1999年以前分11批，每批均涉及某數量的屋邨，但各批所涉的屋邨數量不一。到2001至2002年，屋邨批數已減少至六批。 20.為某一批屋邨進行的每兩年一次租金檢討中，房委會考慮的一個主要因素是租戶的負擔能力。
21.在釐定中位比例時獲考慮在内的租金與收入比率，包括領取綜合社會保障援助（下稱「綜援」）的公屋家庭的比率。然而，由於這類家庭當中大部分所支付的租金事實上獲政府透過社會福利署付還，因此租金負擔能力的問題並無在這類家庭中出現。 22.除了租戶的負擔能力這個主要因素外，房委會在檢討租金時亦顧及其他考慮因素，包括產業價值、位置、設施、差餉、維修及管理費用、私人市場租金、房委會的財政狀況，以及《房屋條例》第4(4)條的規定，即房委會的政策須旨在確保從屋邨所累算獲得的收入足以應付屋邨的經常開支。 立法的背景 23.1997年年底之前許多年，香港的經濟整體上急速增長，在這段期間，通脹率攀升，市民收入水平亦見提高。房委會每兩年一次進行租金檢討的結果，一貫都是增加租金。 24.要謹記，有關法例便是在這個背景下，以議員私人條例草案的方式提出，並於1997年6月以中心條文的形式制定。當時的立法局考慮到公屋租金增加的次數過頻和增幅過高的弊端，於是建議立法以保護租戶免受該等加租之苦。原本的草案除了建議三年一次的租金檢討周期外，還建議將增加數額與按甲類消費物價指數計量的通脹率聯繫起來。議員對該草案提出多項修訂，藉以建議其他方案。立法機關最終通過制定中心條文，以保護租戶免受加租之苦。當時，香港已多年沒有經歷通縮，立法機關亦根本意想不到香港會經歷通縮時期。 通脹時期 25.按立法機關的設想，中心條文在通脹期間可有效地保護租戶免受過於頻密和數額過高的加租之苦。房委會在處理租金檢討和調整時以屋邨分批進行的慣常做法，不會引起任何問題。就頻率而言，租金檢討和調整的周期給延長至最少三年才一次。若要加租，必須最少在上次加租或新屋邨初次釐定租金三年之後。在該段期間，租戶可無須擔心加租，亦可免受加租之苦。至於增幅，「百份之十的中位比例限制」將成爲加租的上限。增加後的租金數額，須限於令就所有公共屋邨而釐定的中位比例不超過百份之十。 通縮時期 26.立法機關在制定中心條文時，沒有料到香港會步入通縮時期。事實上，自1997年底到2004年中，香港差不多一直經歷通縮，市民收入水平下降。 27.在「更改租金的釐定」包括減租（參閲本判詞第14段）這個基礎上，中心條文在通縮期間亦要實施。由於這個情況不在立法機關意料之内，因此在通縮期間實施中心條文會產生不尋常的後果，並不出人意表。 28.首先，頻率限制不再保障租戶，反而損害租戶的利益。即使房委會想減低在檢討下的屋邨的租金，但礙於頻率限制，它須於上次就該等屋邨的租金釐定的生效日期起計最少三年後才可減租。假如上次的釐定是譬如在通脹期終結時作出加租，則房委會所作的任何減租，都要等待最少三年才可生效。又假如上次的釐定是減租，而房委會有意進一步減租，則礙於頻率限制，房委會最少在三年内都不可以這樣做。 29.其次，立法機關在制定中心條文時，必然已預料到房委會分批為屋邨進行租金檢討的慣常做法。倘若中位比例在某個別檢討中超過百份之十，則「百份之十的中位比例限制」便會帶來一個不尋常的後果：為使就所有屋邨而言的中位比例可下調至百份之十的水平，便可能要大幅度地減低受檢討的該批屋邨的租金。事實上，如果受檢討的屋邨數量比較少，而中位比例已遠遠超過百份之十，則為使中位比例可降回百份之十的水平，該批屋邨的租金便可能要減至零。但可以想像的是，即使如此，亦可能不足以令中位比例回落至百份之十。大幅度地減少某批屋邨的租金，將對該批屋邨的租戶帶來意外的得益，但這可能造成不公。當對下一批屋邨做檢討時，該批屋邨的租金可能無須減少至同一程度，甚或可能完全不必減少，便能維持百份之十的中位比例。 30.第三，百份之十的中位比例限制還產生另一個不尋常的後果，那便是它會過份限制租金的減幅。凡中位比例超過百份之十，則房委會必須對檢討下的屋邨減租，而其數額必須令就所有公共屋邨而言的中位比例不超過百份之十的水平。房委會不可以選擇較細的租金減幅，因爲儘管這令中位比例下降，但該比例仍會高於百份之十。即使有充分理由，房委會亦不能自行限制租金減幅。舉例說，考慮到有需要持續為輪候冊上的申請人興建公屋以及改善現有屋邨的環境，房委會便可能受其財政狀況所限而要限制租金減幅。 31.要注意，可藉着利用在中心條文實施範圍之外的方法來減輕上述不尋常後果的影響。舉例說，利用房委會減免租金的權力，可有助應付第一和第三個後果。至於第二個後果，分批檢討所造成的問題，可透過合併檢討批組來紓緩，縱使這會對早前批組的減租方面造成延誤。但這裏的關注點，是中心條文在通縮期間實施的問題（而這是立法機關所沒有正視的），而上述各種不尋常後果正正闡明在通縮期間實施中心條文時所面對的困難。 1998年3月以後 32.自有關法例於1998年3月開始實施，至本宗司法覆核法律程序於2002年10月展開的一段期間，房委會曾作出數項關於公屋租金的決定。於1998年7月和9月以及1999年1月，房委會經檢討多批屋邨的租金後，決定按照中心條文的規定加租，而中位比例在加租的情況下仍然低於百份之十。不過，房委會同時考慮到經濟不景，因此決定寬免加租。其後，房委會於1999年至2002年期間作出數項決定（就每批相關屋邨作出一項決定），延長加租寬免期和延遲檢討租金。此等決定的效果，便是租金自從法例於1998年3月生效以來便被凍結。 33.與此同時，房委會採取數項措施以援助租戶，包括寬免2001年12月份的租金、把政府減免2002年度差餉的優惠轉歸租戶，以及擴大租金援助計劃，令合資格家庭的數目大幅度增加。房委會於2002年10月公開表示，大部分公屋單位的租金「仍然處於1995年的水平，百份之65的租戶每月支付的租金為1,500元，這金額包括差餉和管理費在内」。 34.隨着經濟衰退，中位比例在2000年第二季為10.2%，開始超逾百份之十的水平。自那時起，除2001年第四季因2001年12月份的租金獲寬免而跌至7.6%外，中位比例維持在百份之十以上的水平。2002年，中位比例穩定地由11.2%（第一季）上升至12.1%（第四季）。2003和2004年，中位比例最低為12.8%（2003年第三季），而最高為14.7%（2004年第三及第四季）。2005年第一季，中位比例維持在14.6%。 35.與此同時，領取綜援的公屋家庭數目亦大幅增加。（所得數字顯示，領取綜援的公屋家庭數目於1998年第四季佔全港公屋家庭的12.4%，到了2003年第二季，該數字已上升至19.3%）。如上文（第21段）所述，這類家庭當中大部分所支付的租金均獲政府付還，因此，負擔能力的問題並無在這類租戶之間出現。 上訴人 36.上訴人是一名年長、已退休和領取高齡津貼的寡婦。她於1998年遷入葵涌邨（當時屬於新屋邨）一個單位，每月租金為2,110元。在此之前，房委會曾向她提供月租由892元至2,110元不等的各個新單位及翻新單位以供選擇，結果她選擇上述葵涌邨單位，並簽署一份聲明書，聲明她不願意遷入同一區內租金較廉宜的翻新單位。她與其中一名兒子在上述單位居住。根據《房屋條例》中的定義，就公屋單位的租戶而言，「家庭」包括名字列於有關租契内並根據該租契的條款獲准佔用有關單位的人。在上訴人與房委會簽立的日期為1998年2月11日的標準格式租契中，除與她同住的兒子外，上訴人還把另一名兒子列入為家庭成員，令他有權根據該租契的條款居住於該單位内。 37.上訴人先後於2001年4月、2003年5月及2005年9月填寫和向房委會提交入息申報書，述明該租契所指名的兩名兒子的收入。（在兩個下級法庭席前只有第一份申報書。）根據每月租金為2,110元和所申報的家庭入息（金額在下列括號内列出），以上訴人的家庭來説，於2001年4月（17,500元）的租金與收入比率約為12%，於2003年5月（14,000元）約為15%，於2005年9月（22,000元）則為9.6%。 38.如前所述，房委會對多批屋邨相繼作出延遲檢討租金的決定。上訴人居住的屋邨，於1998年新落成，租金亦於當年首次訂定。根據中心條文中的頻率限制，租金只能於2001年予以檢討。2001年10月底，房委會決定把某些屋邨（包括上訴人居住的屋邨）的租金檢討從2001年12月1日推遲至2002年12月1日進行。2002年10月底，就這些屋邨的租金檢討，房委會決定進一步推遲至2003年12月1日進行。 司法覆核法律程序 39.2002年10月，上訴人獲批予許可，就房委會的決定申請司法覆核。她主要質疑房委會把公共屋邨（包括她居住的屋邨）的租金凍結的決定，她指凍結後的租金水平令中位比例超過百份之十。原訟法庭法官鍾安德裁定她勝訴（參閲何賽雲對香港房屋委員會[2003] 2 HKLRD 819案（判決日期：2003年7月11日））。鍾法官於2003年8月12日頒下一項關於濟助的裁決（參閲載於[2003] 3 HKLRD J2的摘要），命令房委會須按照中心條文的真正涵義和作用，立即就上訴人的單位所屬的該類別（或該批）公屋單位進行租金檢討和作出更改租金的釐定。 40.2003年8月26日，經房委會承諾在進行上訴的同時將按照上述命令作出租金檢討和更改租金的釐定後，鍾法官命令暫緩執行其上述命令，但暫緩執行的範圍限於房委會所作出的更改租金的釐定不會在上訴完結之前生效。 41.上訴法庭（由高等法院首席法官馬道立、上訴法庭法官司徒敬及上訴法庭法官楊振權組成）裁定房委會上訴得直，並撤銷鍾法官的命令（參閲林建燊對香港房屋委員會 [2005] 3 HKLRD 456案（判決日期：2004年11月22日））。林建燊申請的濟助與本案上訴人所申請的相似，而鍾法官和上訴法庭在判決中一併處理兩宗訟案。不過，林建燊並沒有繼續提出上訴，而本案上訴人則在獲得上訴法庭批予許可下，向本院提出上訴。 爭論點 42.在中心條文所指的「更改租金的釐定」包括減租這個基礎之上，本席須考慮下列三個爭論點。
第一個爭論點 43.代表上訴人的資深大律師陳文敏先生陳詞說，房委會於2001年10月和2002年10月對多個屋邨（包括上訴人居住的屋邨）作出延遲租金檢討的決定，構成中心條文所指的「更改租金的釐定」。假如這說法正確，則由於屬該條文所指的任何釐定均必須符合百份之十的中位比例限制，因此房委會對有關屋邨所作的每個決定都應該是減租的決定，使中位比例下調至百份之十的水平。 44.房委會於2001年10月和2002年10月決定延遲租金檢討，乃為決定凍結租金。換句話說，房委會於每一次都決定不對租金作出任何改變，即不更改租金。每項決定無疑都是一項「釐定」，但顯然不是中心條文所指的「更改租金的釐定」。「更改租金的釐定」意謂決定更改租金，並不包括不更改租金的決定。「更改租金」必然涉及對租金作出一些改變，決定不作出任何改變根本不可能是「更改租金」的釐定。再者，根據中心條文，更改租金的釐定於一個受制於頻率限制的日期「生效」。決定維持租金不變，並不涉及該決定「生效」的日期。 45.作為交替論點，上訴人辯指，假如中位比例超過百份之十，以致房委會所作的「更改租金的釐定」必須是減租，則凍結租金的決定將相當於增加租金的釐定，從而構成更改租金的釐定。本席不能接納這辯據。從語言和常理來説，不更改租金的決定顯然不能構成增加租金的決定，亦不能基於「假如要作出改變租金的決定，則在有關情況下，為了把中位比例下調至百份之十，該改變就必須是減租」的理由而變成該種決定。 第二個爭論點 46.代表上訴人的另一位資深大律師戴啓思先生陳詞說，房委會有法定責任檢討和更改租金，使租金的水平符合百份之十的中位比例。換句話說，房委會有責任確保中位比例不超過百份之十。上訴人堅稱，根據第16(1)(a)條，房委會有權將屋邨内的土地出租，而根據第4(1)條，房委會的宗旨是提供市民有能力負擔的房屋，若以此宗旨為文意來理解第16(1)(a)條，房委會的上述權力便附帶着上述責任。作為交替論點，上訴人辯稱，假如房委會只有權力而無責任檢討和更改租金，則只有以確保遵從百份之十的中位比例的方式行使該項權力方為恰當。以任何其他方式行使該項權力，均違背法規所定的方針以及有欠恰當。 47.上訴人並無提出她所指的上述責任是由法規明文施加的。事實顯然亦非如此。那麽，可否以隱含方式施加該責任？有關的法例條文並無提供任何基礎以支持這種隱含責任，本席亦不能接納房委會負有上訴人所主張的責任。她所依據的第16(1)(a)條，賦權房委會出租土地。以第4(1)條所規定的房委會宗旨為文意來理解第16(1)(a)條，房委會行使此項權力的方式必須與提供市民有能力負擔的房屋的宗旨一致。這些規定早在中心條文制定以前已存在。不論是第4(1)條還是第16(1)(a)條，均無提及 — 更遑論界定 — 如何構成市民有能力負擔的房屋。根據這些條文，負擔能力的問題是由房委會作出判斷，而於1997年制定的第16(1A)條中的中心條文，並沒有就該問題作進一步規定。第16(1A)條所訂定的百份之十的中位比例限制，本意並不是為負擔能力提供法定定義。在條文中訂立該中位比例的目的，是使房委會若然作出任何更改租金的釐定時必須遵守該中位比例限制。 48.本席亦不能接納上訴人所提出的「房委會只可以確保遵從百份之十的中位比例的方式行使檢討和調整租金的權力」這個交替論點。該論點實質上是以另一種方式來表述上訴人以房委會負有上述責任為基礎的辯據。主要的問題始終是：立法的原意是否在政策上以房委會所必須確保不超越的中位比例為「負擔能力」的法定定義？基於上文所述、用以拒絕接納上訴人所提出的有關責任的辯據的各項理由，本席不認爲立法機關懷有上述立法原意。 49.但要注意，房委會的職責之一，是按照提供市民有能力負擔的房屋這個宗旨，持續檢討租金和不時考慮是否要調整租金。不過，必須謹記，現行租戶和輪候冊上的申請人均須獲提供他們有能力負擔的房屋。房委會在履行這項職責時，可妥為考慮一系列因素，包括根據其租金援助計劃向租戶提供的援助、領取綜援的公屋家庭數目、輪候冊上的人數和輪候時間、更改租金的釐定（如作出的話，必須符合頻率限制和百份之十的中位比例限制）的影響、房委會本身的財政狀況，以及執行第4(4)條所訂明的政策（即確保收支平衡）的責任。Pannick先生接納這是房委會的職責，而房委會在履行該職責時所作的決定，可受到司法覆核。但正如他正確地指出，並沒有人聲稱房委會曾經違反該職責。事實上，從房委會自1998年3月以來多次決定寬免加租和推遲檢討租金看來，房委會顯然已履行該職責。 第三個爭論點 50.代表上訴人的資深大律師陳文敏先生以合理期望法則為依據，陳詞指上訴人有合理期望，即期望房委會每三年檢討和調整租金一次，以確保中位比例不超過百份之十。考慮這項陳詞時，必須以本席剛才考慮首兩個爭論點時就有關法例解釋而達致的結論為背景。 51.在吳小彤對入境事務處處長 (2002) 5 HKCFAR 1案，本院曾在判詞第87至99段考慮合理期望法則。上訴人固然必須在事實上確立她所宣稱的合理期望。一般而言，由或代表政府或公共機關作出、採納或宣布的承諾、陳述、慣常做法或政策，可導致產生合理期望（參閲吳小彤案判詞第92段）。 52.上訴人聲稱，引發她有合理期望的主要事宜，是中心條文於1997年制定以前超過20年的期間，房委會為了維持房屋租金於市民可負擔的水平，採納了定期（即每兩年一次）檢討和調整租金的慣常做法。上訴人陳詞說，這個慣常做法引發的合理期望，就是在中心條文生效以後，房委會將繼續按照百份之十的中位比例（而上訴人辯指這個中位比例是負擔能力的法定定義），每三年檢討和調整租金一次。 53.正如本席在上文裁定，百份之十的中位比例並非負擔能力的法定定義。房委會於1997年以前多年以來的慣常做法，不能引發上訴人所宣稱的合理期望，本席亦不能接納她的陳詞，理由有二。首先，1997年以前的定期租金檢討和調整，是在截然不同的立法背景下作出。在該立法背景下，房委會的權力並無受到法例上的限制。但隨着中心條文的制定，情況亦出現了根本的改變。正如上文所論及，凡房委會作出更改租金的釐定，該釐定必須符合頻率限制和百份之十的中位比例限制。早前在沒有這些法定限制下發展出來的檢討和調整租金的慣常做法，不能引發任何合理期望。在新的立法背景下，任何租金調整現時都必須符合新引入的限制，既然如此，上訴人不能合理地期望早前的慣常做法會繼續。 54.其次，1997年以前的定期租金檢討和調整，是在通脹時期和環境下發生，檢討和調整的結果一貫都是加租。即使立法背景維持不變（事實當然並非如此），之前在通脹時期發展出來的租金檢討和加租的慣常做法，雖然可能導致合理地期望該慣常做法會在持續的通脹時期繼續，但不能構成一個可成立的基礎，以導致合理地期望同樣的做法會在經濟環境迥然不同的通縮時期繼續。 55.為使討論完整，應該注意，房委會由中心條文於1998年3月開始生效起直到本宗司法覆核法律程序於2002年10月展開這段期間的做法，並不支持上訴人所宣稱的合理期望。在該段通縮期間，1997年以前的慣常做法於1998年3月以後並無繼續。而自1998年7月至1999年1月的期間，房委會雖然決定按照中心條文的規定加租，但亦決定把加租凍結。其後，房委會更決定透過延長寬免加租和推遲檢討租金來繼續凍結租金。 56.基於上述就第一、第二及第三個爭論點所作的結論，本席必須駁回本宗上訴。 只是指加租？ 57.正如前述（上文第14段），本席的判決是在中心條文中的「更改租金的釐定」包括減租這個基礎上作出。Pannick先生在提出其辯據時曾經提出，按恰當釋義，「更改租金的釐定」一詞應只涵蓋加租。經閲讀苗禮治勳爵支持這個說法的判詞後，本席對之表示贊同，本宗上訴亦基於這個理由而須予駁回。 命令 58.因此，基於(i)本席就第一、第二及第三個爭論點而達致的結論，以及(ii)苗禮治勳爵在其判詞所述的理由，本宗上訴必須予以駁回。 59.本席作出暫准命令，將訟費判給房委會。與訟任何一方如欲申請不同的命令，應在14天内呈交書面陳詞，而司法常務官可就進一步的陳詞發出進一步適當指示。本席亦命令上訴人的訟費須按《法律援助規例》評定。 終審法院常任法官包致金： 60.本案所關乎的是有能力負擔的房屋。因此，本案對許多人來説極為重要。1973年，香港房屋委員會（下稱「房委會」）根據於同一年成為法律的《房屋條例》（第283章）設立。與現時一樣，當時許多家庭沒有能力負擔私營房屋。房委會成立的目的，就是向這些家庭提供其有能力負擔的房屋，即提供足夠的房屋並收取這些家庭有能力負擔的租金。本院曾在「領匯房地產投資信託基金」案（盧少蘭對香港房屋委員會 [2005] 3 HKLRD 257）中指出，提供市民有能力負擔的房屋是房委會的核心職能。但該案並非關於房委會的核心職能，而本案卻是。因此，兩宗案件在本質上截然不同。 有責任提供市民有能力負擔的房屋 61.現時，接近三份之一的香港人口居住於公屋，即居住於房委會轄下的屋邨並繳交受補助的租金。此外，還有許多人仍在輪候入住這類屋邨。他們所輪候的，是他們有能力負擔的房屋。因此，維護該理念也符合他們的利益。《房屋條例》第4(1)條規定「[房委會]須根據本條例行使其權力和履行其職責，以確保向[房委會]決定並經行政長官批准的各類或各種類人士，提供房屋......。」儘管不像在日常生活中那麽經常地發生，但即使是法律，也有時克制不去説明顯而易見的道理。這裏便是一個例子。法規沒有使用確切的語言，説明它所指的是向沒有能力負擔私營房屋的人士提供房屋。但除了這個意思外，它還可以有其他意思嗎？依本席看來，只要在考慮其立法目的和文意下整體理解該法規的條文，便會得知該等條文必然蘊含上述意思。本席持有這個看法的理由如下。 62.房委會在其書面論據中，引述（但未能得助於）樞密院在案例Matadeen v. Pointu [1999] 1 AC 98第108頁F至G中接納南非憲法法庭在案例State v. Zuma [1995] 1 LRC 145第156頁d所說的話：「若然不顧立法者所使用的語言、反而籠統地訴諸『價值觀』，則結果不是釋義，而是單憑直覺的預言」。在《房屋條例》下，有能力負擔的房屋絕不只是一個籠統地訴諸的價值觀。提供市民有能力負擔的房屋，顯然是房委會存在的理由。根據法律規則進行管治，是可予強制執行的職責，而非只是恩惠和優惠。有關法規如不強制規定房委會有責任提供市民有能力負擔的房屋，便會失去意義和有悖道理。 63.嚴格來說，就處理本宗上訴而言，除了以上關於「價值觀」的表述之外，本席大概已無須再多言。但就更廣闊的目的而言，並為審慎起見，本席至少應就這個題目稍加論述。Zuma案所關乎的法例條文，載有一項可被推翻的推定，內容指任何向裁判官作出和錄成文字的供認均推定為自願作出。該法例被法庭宣告為違憲。倘若按上下文來理解法庭在Zuma案中關於「單憑直覺的預言」的說話，便會得知該番說話並無否定須予解釋的文書背後的價值觀的相關性。在該案彙編第156頁b，南非憲法法庭指出，雖然法庭的任務是解釋法例，但法庭「必須時刻注意《憲法》背後的價值觀」。然後，在第163頁e至f這段至關重要的判詞中，法庭提出下述論點。「就舉證責任而言的普通法規則，乃是[《憲法》有關條文]所具體提及的權利所固有」。而「此解釋發揚一個開放和民主社會所建基的價值觀，並且完全符合[該條文]的言詞」。（以上所有斜體均是後加，以資強調。）價值觀不能取代文本，但有助說明文本。 64.本席現在返回討論《房屋條例》。為免在不配的情況下獲稱許（或被指責）具有獨創性，本席應先透露：本席在談及有關法規的意義和道理時，心中想着Edmund Plowden在彙報英國高等民事法庭在Eyston v. Studd (1574) 2 Plowden 459 (75 ER 688)案的判決時所加上的著名附註。他寫道：「法律並非由法律的言詞形成，而是由法律的内在意義形成，該内在意義由兩部分組成，即軀體和靈魂，法律的字面意思是法律的軀體，而法律的意義和道理是法律的靈魂」（見該案彙編第465頁（第695頁））。這個比喻雖屬於另一個時代，但符合現今將法律視為理性的解決問題者的看法。它亦符合「法規應獲給予最能貫徹其方針的解釋」這個理念。具欺壓性或冷酷無情的法律，可稱為沒有靈魂的法律。但《房屋條例》可不是性質如此可怕或冷酷的法律。本席認爲，提供市民有能力負擔的房屋乃為房委會的職責，事實上是其首要職責。 65.本席應該表明，本席甚至在未有考慮到《經濟、社會與文化權利的國際公約》（下稱「《公約》」）的情況下，已得出上述看法。但在如此表明後，為免有人以爲本席認爲《公約》在例如本案的情況下無關宏旨，本席欲作如下解釋。 66.只要不會忘記兩者之間的相互關係，有時將各種人權分成兩個概括類別來思考會有用處。一個類別由傳統人權，即公民權利和政治權利組成，另一個類別則包含較近期獲承認的人權，即經濟、社會或文化方面的權利。後者其中一項人權，便是獲得足夠住房的權利。在國際層面上，《公約》是經濟、社會與文化權利的最重要根源或體現方式。《公約》第11(1)條規定：
在Halsbury’s Laws of Hong Kong（2001年版）一書第14冊第551頁第210.269段中，獲得足夠住房的權利被形容為「就享有一切經濟、社會與文化權利而言具中心重要性的……人權」。 67.香港的憲法《基本法》同時提及《公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。《基本法》第39條規定：「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過[香港]的法律予以實施。」本席並不是說，根據香港的憲法安排，經濟、社會與文化權利所享有的地位與公民權利和政治權利完全一樣。一則，載列公民權利和政治權利的《香港人權法案》，將《公民權利和政治權利國際公約》中適用於香港的規定收納入香港法律，而經濟、社會與文化權利則未有載列於任何該種文書中。另外，還有International Human Rights in Context（《有關語境下的國際人權》）（編者：Steiner與Alston）一書第二版（2000年）第246頁所指出的不同之處：
68.佳日思教授的著作Hong Kong’s New Constitutional Order（《香港新憲法秩序》）向來十分有用。該書第二版（1999年）第411頁腳註11中，提及聯合國轄下經濟、社會與文化權利委員會於1994年12月7日所發表關於香港的報告。委員會在報告中表示感到遺憾，原因是《公約》未獲收納入香港的本土法律。香港也許未有全面地就經濟、社會與文化權利立法，但就住房而言，香港有《房屋條例》。用以協助詮釋法規的文意，乃是指該法規的「最廣義」文意（按英國行政司法官Simonds在案例Attorney General v. Prince Ernest Augustus of Hanover [1957] AC 436第461頁所言）。假如為確立房委會在職責上必須提供市民有能力負擔的房屋而有必要的話，則也許大可以理直氣壯地倚杖《公約》，以協助把《房屋條例》解釋為對房委會施加該項職責。但正如上文所說，本席在無須考慮《公約》的情況下便已得出該項釋義。 如何令房屋維持在市民可負擔的能力範圍之內：租金與收入中位比例 69.如何令房屋維持在市民可負擔的能力範圍之內？早於1980年代中期，房委會開始以參考租金與收入中位比例的方法來達到上述目的。該個方法背後的想法簡單直接，就是撇開任何資本不計，負擔能力便取決於收入水平。這是一個統計學上的方法，運作如下。根據政府統計處按季進行全港綜合住戶統計調查而收集的資料，房委會從中取得居住於轄下公共屋邨的樣本家庭的租金與收入比率。在該等源於樣本家庭的一系列比率中，位處中間的比率便是租金與收入中位比例。它以一個百份比來表示，即家庭收入中用於租金上的百份比。在一系列比率中，如果百份比上升，租金便增加；如果百份比下降，租金便減少。 70.要使「租金與收入中位比例」方法可達到《房屋條例》的宗旨，該中位比例所帶來的結果必須能造就法規所設想的市民有能力負擔的房屋。 法規規定比例上限為百份之十 71.在香港經濟於1997年秋季開始下滑之前超過20年，房委會都是每兩年檢討公屋租金一次。而每次租金檢討的結果都是加租。《1997年房屋（修訂）條例》於1997年6月29日通過成法之後，自1998年3月13日起生效。該修訂條例將第(1A)款加入主體條例的第16條中。 72.房委會可不時釐定公屋租金的權力，一直都是載於第16(1)(a)條。根據該條文，房委會有權「將屋邨内任何土地，以任何期限出租予任何人，但須收取[它]釐定的同意租賃金、租金或其他代價」。第(1A)款規定：
73.因此，自1980年代中期起已被房委會在行政上使用的「租金與收入中位比例」方法，於1998年3月13日憑藉第16(1A)(b)條而取得法定地位。同一時間，釐定「租金與收入中位比例」的方法亦變成法定。那是將第(1D)款和第(1E)款加入第16條的結果。該兩項條文經由另一項修訂條例 — 即於1998年3月5日通過，並自同月13日起生效的《1998年房屋（修訂）條例》 — 所增補。該兩項條文規定：
74.為所有公屋而把租金與收入中位比例的上限設定為百份之十，對公屋居民很有好處。這點可透過以該上限與房委會於1986年及1991年採納的中位比例相比而看出。1986年，房委會就每人的面積編配標準超過5.5平方米但低於7平方米的新建公屋單位，採納百份之15的中位比例。而相對於房委會於1991年就空間更大的單位採納百份之18.5的中位比例，那個對比就更顯強烈。 75.在市民收入增加的通脹時期，當更改租金自然會是加租的時候，限制更改租金的次數對公屋居民會有幫助。施加這種限制的法例，就是在通脹時期通過的。然而，到了該等限制實施的時候，香港卻處於通縮時期，普羅大衆的收入減少。當公屋居民的收入自上次租金檢討之後已見減少時，他們自然渴望當局重新檢討租金，因爲如果應用與上次一樣的租金與收入中位比例，重新檢討租金的結果就會是減租。假如應用一個更低的中位比例，則租金當然會更進一步下調。第16(1A)(a)條有否限制減租的次數呢？本席會在判詞稍後部分回答這個問題。 超逾百份之十的上限 76.香港的經濟自1997年秋季起下滑，而房委會在經濟不景期間實行多項措施，以協助經濟上有困難的公屋居民。這些措施包括寬免加租、綜合社會保障援助計劃、租金援助計劃，以及容許公屋居民選擇遷往租金較低廉的單位。不過，自第16(1A)條於1998年3月13日開始生效以來，公屋的租金沒有減少過，這亦成為引發本宗訴訟的因由。 77.本宗訴訟以司法覆核法律程序的形式於2002年10月展開。該程序乃針對房委會提出，申請人是何賽雲女士，她是一名在公屋居住的年老寡婦，生活費除依賴高齡津貼外，便只有其中一名兒子間或給她的金錢。她提起司法覆核法律程序，由始至今都是以減租為最終目標。由始至今，她都是藉着要求強制房委會進行租金檢討以達致上述目標。究其原因，在她展開法律程序時，租金與收入中位比例已超出第16(1A)(b)條所設定的百份之十上限。在我等席前的最新資料顯示，2005年第一季的租金與收入中位比例是百份之14.6。 78.假如為使租金與收入中位比例回落至百份之十，房委會於2002年10月決定減租，情況會怎樣呢？房委會表示該舉措會令它每年損失15億2千萬元的租金。本席可想像到，房委會認爲是損失了的租金，對公屋居民來説則會是他們節省了的租金。高等法院首席法官在上訴法庭聆訊期間曾經表示，與訟任何一方可能承受的困苦，並不會令法庭怯於按照法律規定作出裁決。此言顯然正確不過。 下級法庭的裁決 79.何女士獲高等法院原訟法庭法官鍾安德裁定勝訴。鍾法官裁斷百份之十的上限已被超逾。他裁定，按《房屋條例》的真正解釋，房委會有責任每三年檢討租金一次，並有責任減租，使租金維持在該上限的範圍之内。他亦裁定，何女士對於她所尋求的租金檢討和減租抱有合理期望。鍾法官頒下「履行責任令」，命令房委會立即「按照第16(1A)條的真正涵義和效用，就[何女士的]公屋單位所屬的該類別（或該批）公屋單位，作出檢討和更改租金的釐定」。他命令房委會支付何女士的訟費（如雙方未能就訟費數額達成協議，則交由法庭評定），並命令何女士本身的訟費按《法律援助規例》評定。 80.上訴法庭（由高等法院首席法官馬道立、上訴法庭法官司徒敬及上訴法庭法官楊振權組成）裁定，房委會並不負有上述職責，亦裁定何女士不抱有上述合理期望。因此，上訴法庭斷定何女士無權獲得任何濟助，並判決房委會上訴得直和獲判給在原訟法庭及上訴法庭的訟費（如雙方未能就數額達成協議，則交由法庭評定），亦命令何女士本身的訟費按《法律援助規例》評定。上訴法庭亦表達意見，認爲無論如何，鍾法官所頒發的命令範圍太廣，因爲它同時要求房委會就何女士（及另一名曾上訴至上訴法庭但未有上訴至本院的司法覆核申請人）以外的人士作出行動。 81.在獲得上訴法庭批予上訴許可下，何女士現向本院提出上訴。 何女士的主要論點 82.根據書面論據以及代表何女士的資深大律師戴啓思先生和資深大律師陳文敏教授的闡述，何女士的主要論點如下：
房委會的主要論點 83.根據書面論據及代表房委會的御用大律師David Pannick先生的進一步闡述，房委會的主要論點如下：
分析 84.本席感謝與訟雙方的代表大律師所提出的各項論點和相反論點。在加以分析後，本席現説明本席的裁決理由和結論。 85.本席明白房委會身處殊不容易的位置。第4(4)條規定房委會的「政策須旨在確保從屋邨所累算獲得的收入，足以應付屋邨的經常開支」。Pannick先生在闡述辯據期間回應本席的提問時，十分恰當地接納，「有責任將政策目標定為確保某樣事情」有別於「有責任確保某樣事情」。再者，房委會的存在，畢竟並非為了平衡其收支。它的存在，是為了向沒有能力負擔私營房屋的家庭，提供他們有能力負擔的房屋。 86.房委會的書面論據第34(7)段項目(d)這樣說：
本席不為該論點所動。別的不說，本席注意到同一分段項目(f)這樣說：
該等援助措施在同一意義上也將由其他香港居民支付。而政府為協助因公屋租金已升逾該百份之十的上限而需要額外援助的家庭所實施的任何其他措施，亦同樣將由其他香港居民支付。 87.在Royal College of Nursing of the United Kingdom v. Department of Health and Social Security [1981] AC 800案中，持異議的Wilberforce勳爵在該案第822頁B至E說：
這段陳述從一開始已具説服力，而經英國上議院在R (Quintavalle) v. Secretary of State for Health [2003] 2 AC 687案中予以採納後，這段陳述便更具説服力。本席亦謹贊同Wilberforce勳爵的上述陳述，並現轉看房委會如何尋求利用該陳述。 88.房委會指稱，何女士的論據涉及指立法機關有意在參考於制定有關修訂之時不在設想之内的經濟狀況之下，將一項隱含職責加於房委會身上。本席認爲，何女士的論據並不涉及這樣做。無論經濟趨勢如何，房委會轄下屋邨的租金都是由房委會釐定。時勢往往改變，乃是自然不過的事。因此，為執行和繼續執行其核心職能，即提供市民有能力負擔的房屋，房委會當然必須不時作出該等租金的釐定。 89.這便帶到本席在與訟雙方闡述辯據期間曾經提出的一個論點，其涉及第16(1A)條(a)段和(b)段之間的分別。第(a)段對更改租金的次數所作出的限制，用意顯然是在市民收入水平上升的時期協助公屋居民，因為在這樣的時期中，任何租金更改均自然會是加租。誠然，按字面理解，第(a)段對任何租金更改 — 不論是減租還是加租 — 的次數作出限制。但正如美國上訴法院法官Learned Hand在Cabell v. Markham 148 F.2d 737（1945年）案中頒發美國上訴法院的判詞時指出：「在此等情況下，法庭並非無能爲力；有不計其數的判決顯示，當法規的字面意思令整項法規的明確目的無法實現時，法庭均拒絕受字面意思所束縛。」（見該案彙編第739頁）因此，第(a)段不應理解為限制在收入水平下降時期作出減租。本席裁定，第16(1A)(a)條並沒有以任何方式限制減租的次數。房委會既可以且應該在切實可行的範圍内盡量多次減租，以履行提供市民有能力負擔的房屋的職責。 90.正如「忠於法規宗旨」的原則令第(a)段的實施限制於收入水平上升的時期，同一原則亦使第(b)段在所有時期實施。收入水平下降不會令繳付租金更爲容易。不論收入水平是上升、保持穩定還是下降，第(b)段所設定的百份之十上限均符合提供市民有能力負擔的房屋這項政策。這就是第(a)段和第(b)段之間的關鍵分別。兩者均符合提供市民有能力負擔的房屋的政策，但方式卻截然不同：第(a)段保護公屋居民在收入水平上升的時期免受加租過度頻密之苦，第(b)段則把租金與收入中位比例的上限在任何時間均設定為百份之十。 91.法規的某部分旨在於經濟循某趨勢發展的期間提供保護，本身並不表示整項法規的前提是該趨勢將永遠持續。在政策上並無理由把第(b)段和第(a)段束縛在一起，致使把第(a)段的實施限制於加租情況的做法亦適用於第(b)段。語言上亦無理由支持這種做法。雖然第(b)段確有提及「根據(a)段……所釐定的租金」，但可見的是第(a)段本身亦提及「任何……根據第(1)(a)款……所作出……租金的釐定」。第16(1)(a)條下的權力並非限於加租，而是亦涵蓋減租。 92.本席謹以下述方式採用 Wilberforce勳爵在Royal College of Nursing案的判詞中所使用的「種類」一詞。百份之十這上限的作用，是限制公屋租金於通脹時期的任何增幅，以及規定公屋租金於通縮時期須適當地減低。它在這兩方面均符合提供市民有能力負擔的房屋這項政策。因此，就百份之十的上限而言，通脹與通縮屬同一種類。 93.房委會要求本院注意《房屋條例》第17條。根據這項條文，房委會「可按其認爲適合的期間全部或部分減免根據任何租契須繳付的任何租金、同意租賃金或其他代價。」租金減免是政府可用以紓減公屋居民的負擔的其中一項酌情措施。正如前述，房委會可藉各種酌情措施而達到上述目的。但不要忘記，那些都是酌情性的措施。這使該等措施與立法機關透過把租金與收入中位比例的上限定為百份之十而賦予公屋居民的保障有着關鍵性的不同，原因是這種保障屬於一項當然權利。 94.酌情性援助措施有其恰當的作用，但不能取代人們應享有的當然權利保障。法庭必須慎防把酌情權視為權利的代替品。與取決於別人如何行使酌情權相比，擁有一項權利自然會使人感到更爲自主和安心，尤其是就十分重要的事宜而言。假如有人說能否負擔本身的居所並非十分重要的事宜，則本席會感到驚訝。 95.本席在上文說過（並加以解釋），提供市民有能力負擔的房屋是房委會的職責，並確實是它的首要職責。至於如何將房屋維持在市民有能力負擔的狀況，本席亦解釋過，透過按照租金與收入中位比例來釐定租金便可達到目的。正如本席之前所指出，法規把該比例的上限定為百份之十。因此，負擔能力一事並不是交由房委會按其意見作出決定，而其決定只受限於按傳統原則而提出的司法覆核。簡言之，立法機關已明確表示：必須提供市民有能力負擔的房屋，而有能力負擔的房屋是指公屋的租金不超出租金與收入中位比例的百份之十上限。然而，正如上文所述，長期以來公屋租金都遠高於這個上限。 96.房委會有法定責任向沒有能力負擔私營房屋的家庭提供其有能力負擔的房屋，而爲了遵行該項責任，本席認爲房委會必須減低公屋租金，而減幅須令租金與收入中位比例下調至不超出百份之十的上限。由於本案是測試性質的案件，因此本席不接納房委會指鍾法官所作的履行責任令範圍太廣的說法。在測試性質的公法訴訟中，法庭宣告法律，目的是要它同樣地適用於所有受如此宣告的法律所影響的人士。 結論 97.基於上述理由，本席裁定何女士上訴得直，並宣告房委會在法律上有責任減低公屋租金，而減幅須令租金與收入中位比例下調至不超出百份之十的上限。雖然這項宣告令應該足夠，但本席亦將鍾法官所作對何女士有利的履行責任令恢復。至於訟費，本席作出暫准命令（於21天後成爲絕對命令），判給何女士在本院和下級法庭的訟費（如與訟雙方未能就訟費額達成協議，則交由法庭評定），並當然命令何女士本身的訟費須按《法律援助規例》評定。 終審法院常任法官陳兆愷： 98.本席同意本院首席法官及非常任法官苗禮治勳爵的判決，基於他們各自表述的理由，本席亦駁回本宗上訴。 99.本席只想補充說，本席認爲本宗上訴所討論的問題，顯示了政府宜對整個公屋政策 — 包括租金與收入中位比例的方法以及曾被批評為任意訂定的現行百份之十上限 — 進行長期和全面的檢討。畢竟，公共房屋不單影響香港百份之三十的人口，而且影響正在長長的輪候冊上焦急地等候編配公屋的人士，以及眾多無能力負擔私營房屋的家庭。 終審法院常任法官李義： 100.本席有幸拜讀本院首席法官及非常任法官苗禮治勳爵的判詞文稿。基於他們各自在判詞中表述的理由，本席謹贊同本宗上訴必須予以駁回。 終審法院非常任法官苗禮治勳爵： 101.在兩個下級法庭和在本院席前進行的大部分辯論中，與訟雙方的共同基礎都是《房屋條例》（第283章）第16(1A)(a)條（於1997年引入）中「更改租金」一詞的意思包括向下更改（即減少）租金和向上更改（即增加）租金。本席同意本院首席法官李國能的判決和他所提出的理由，認爲即使在上述基礎上，本宗上訴也不能成功。但本席亦根據另一個和在邏輯上早一步的理由來判決本宗上訴，即在其特定語境中，「更改租金」一詞不包含向下更改租金的意思。 102.「更改」一詞純粹解作「改變」或「改動」，屬於最普遍種類的詞語。它的意思並無含糊之處，而其字面意思包含任何種類和任何方向的改變，包括向上或向下的改變。但字詞的涵義來自其語境，而語境可收窄該詞的普遍性，將之限於指某特定種類的改變。本席信納，《房屋條例》第16(1A)(a)條中「更改」一詞純粹指「向上更改」；而「任何……更改租金的釐定」一詞的意思是指任何加租的決定，並不涵蓋減租的決定。 103.從《房屋條例》第4(1)條可見，房屋委員會的宗旨和核心職能，是要向低收入家庭提供低廉房屋。為使它可履行這項重要的社會職能，它必須恆常檢視日常開支指數和低收入家庭的經濟能力；亦必須保留可不時（向上或向下）更改租金的權力，以確保租金在日常開支指數有所改變的情況下維持在適當水平。第16(1)條賦予房屋委員會所需的權力，可批出定期租賃，或在租賃中包含適當的條文，使它可在適當時更改租金。 104.因此，早於1997年以前，房屋委員會已有責任恆常檢討租金水平，同時有責任在顧及包括日常開支指數的改變等事宜下訂定新租金以及增加或減少現行租金。房屋委員會亦具有一切所需權力，以便履行上述責任。除了它的權力被第16(1A)條削減之外，上述情況到今天仍維持不變。多年來，房屋委員會的一貫做法是每兩年一次分批檢討相類屋邨的租金，並在適當時更改租金。1997年以前超過20年，日常開支和家庭收入俱持續上升，而在該段期間内所進行的每次租金檢討均導致加租。 105.第16(1A)條便是在這樣的背景下，於1997年被引入《房屋條例》中。它的條文在房屋委員會作出被稱爲「更改租金的釐定」時運作。這個看來有點累贅的詞句，意思不過是指作出更改租金的決定。「不更改租金的決定」明顯不是「更改租金的決定」，儘管它仍是一個決定，從而可受到司法覆核。再者，不更改現行租金的決定，缺乏一個按第16(1A)(a)條所規定的「生效」日期。因此，儘管房屋委員會所作出的推遲定期檢討和更改租金的決定可受到司法覆核，但該等決定並非第16(1A)(a)條所指的「更改租金的釐定」。 106.新增的第16(1A)條對房屋委員會的職責沒有影響，但在兩個方面限制了它的權力。（應謹記，第16(1A)條限制了房屋委員會的權力，但沒有對它施加新的職責或賦予新的權力。正因如此，本席恕未能贊同本院常任法官包致金所持的異議。）第(a)段處理的是房屋委員會可更改任何特定土地類別的租金的頻率。它規定任何由房屋委員會就任何土地類別所作出的更改租金的釐定，只可於就該同一土地類別的對上一次的釐定的生效日期起計「最少3年」後才生效。第(b)段處理的是任何更改的數額。它規定房屋委員會「根據(a)段就任何該土地類別所釐定的租金」，其數額須令房屋委員會可遵從對其所有出租作住宅用途的土地類別均適用的特定法定計算公式。 107.第16(1A)條中「更改租金」一詞的涵義，取決於立法的本意，而該條文本身已充分顯現立法意圖。該條文的目的和作用，是限制房屋委員會可更改租金的頻率（藉第(a)段）和數額（藉第(b)段）。在通脹時期房屋委員會可能加租的情況下，這項條文大有道理。它保護租戶免受加租太頻密和加租幅度太大之苦。租金一經訂定或更改，第(a)段便令房屋委員會最少在三年内不能加租。在三年期屆滿後，房屋委員會並非必須加租，亦可無限期延遲加租（條文的規定是「最少3年」），但它作出的加租不可在三年期屆滿之前生效。第(b)段容許房屋委員會為維持租金在適當水平而加租，條件是新租金不可超逾由法定計算公式所設定的水平。第(b)段的作用，便是對加租的數額（這數額本可能因租戶收入增加而有充分理由支持）設定上限。 108.不過，在通縮時期房屋委員會可能減租的情況下，第16(1A)(a)條便全無道理。爲什麽單單因爲距離上次租金訂定或更改少於三年，房屋委員會便不能減低已變得不恰當地高昂的租金？租戶需要保護，使其免受加租太頻密之苦；但他們不必因減租太頻密而需要保護。按字面把「更改」一詞解釋為包含向下和向上更改租金，將有損租戶的利益；它使房屋委員會在如無第16(1A)(a)條便會減租的情況下無法減租。 109.第(b)段不是獨立的，而是只在房屋委員會根據第(a)段釐定租金時才發揮作用。除非並直至房屋委員會決定更改現行租金，否則第(b)段不起作用；而到它發揮作用時，它對房屋委員會的權力加以限制。這就減租而言也是沒有道理。有關的法定計算公式並沒有規定必須於任何時間將租金維持在某一水平，而只不過提供租金經更改後不得超逾的一個水平。在加租的情況下，該公式限定任何更改的最大幅度；在減租的情況下，該公式則施加一個最低幅度。除非適用於某個別屋邨或某批屋邨的減租可使房屋委員會轄下所有屋邨的租金與收入中位比例下調至低於法定上限，否則房屋委員會不得減租。正如本院首席法官李國能已在其判詞中解釋，為了遵從該法定計算公式，便可能有必要將某個別屋邨或某批屋邨的租金減少至不合理地低的水平，包括可能要減至一個象徵式的數額甚或零租金；而即使這樣，也可能仍未足夠。立法機關不可能在如此情況下有意迫使房屋委員會將租金維持於不適當的水平。在這種情況下，按字面把「更改」一詞解作包含向下和向上更改租金，亦是有損租戶的利益；在通縮時期，它令到房屋委員會在如無第16(1A)(b)條便會將某屋邨或某批屋邨的租金減低至適當水平的情況下，卻無法這樣做。 110.因此，在本案的情況下，向上和向下更改租金之間、通脹和通縮之間看似的對稱，都是不切實際的。限制房屋委員會加租的權力具有社會意義，亦合乎租戶的利益。然而，假如對房屋委員會減租的權力施加限制，則與租戶的利益背道而馳，而且沒有道理。因此，立法機關不可能有意限制減租的權力。 111.法庭在解釋法規的用詞時，任務是要確定和實現立法機關的本意，但這不是說法庭必須按字面解釋法規內的每詞每句。正如Bingham of Cornhill勳爵在R (Quintavalle) v. Secretary of State for Health [2003] 2 AC 687案第695頁說：
每當立法機關制定或修訂條例時，其目的是補救先前法例中被認爲是弊端或缺陷之處。必須假定，立法機關無意令法規在施行上超逾補救有關弊端或缺陷所需的範圍。倘若法規無意中用上帶有普遍意思的字詞，而向這些字詞給予十足效力便會超逾所需範圍的話，則法庭不但可以而且必須給予這些字詞較爲狹義的解釋，以局限其涵義。這種解釋既仍與該等字詞的通常涵義一致，且能體現而不偏離甚或破壞立法原意。 112.在案例彙編中，說明上述原則的例子多不勝數，本席只須舉出其中一二。Re St. James’ Club (1852) 2 De G.M.&G. 383案所涉及的問題是，就《合股公司法令》中關於清盤的條文而言，一個成員交誼會社是否屬於一個「聯會」。根據「聯會」一詞的通常涵義，該會社顯然屬於聯會；但英國司法大臣St. Leonards勳爵裁定，它不屬於法規內該詞所指的聯會。雖然他未有具體述明哪些聯會屬於上述法令指的聯會，但他拒絕容許該詞全面涵蓋包括木球會、箭術會社、慈善組織及會社等各種各類的聯會或會社。 113.在Re International Tin Council (C.A.) [1989] Ch 309案中，英國上訴法院確認本席的判決。本席裁定某國際組織不屬《公司法令》所指的「聯會」。上訴法院法官Nourse在該案彙編第329頁說：
114.DPP v. McKeown [1997] 1 All ER 737案所涉及的問題是，電腦製作的文件所載述的呼吸分析測試結果，可否獲接納為證據。要使該文件獲接納，控方先要證明，即使該電腦在某一方面操作欠妥，這也不會「足以影響該份文件的產生或其内容的準確性。」該電腦在時間顯示上出錯，以致有關文件顯示了錯誤的時間。賀輔明勳爵在該案彙編第743頁說：
經考慮該法定規則的目的後，賀輔明勳爵得出獲上議院其他法官表示贊同的結論，認爲如果提交作爲證據的陳述是利用電腦上的資料製作，而電腦功能失常影響了電腦處理、儲存或檢索該等資料的方式，則該個功能失常才有關係。其他的功能失常並不要緊。因此，該法定定義必須在下述的整體限定條件的規限下予以理解：即該段內容所針對的，只是有關文件或其内容當中對提交作為證據的陳述的準確性起關鍵作用的那些方面。 115.法庭在Crook v. Edmondson [1966] 2 QB 81案中裁定，就一項純粹關於性罪行的法規而言，不可以假設國會在該法規中使用「為不道德目的」一詞時，目的是要運用該詞的一般涵義，即涵蓋一切不道德或不當行爲。該處所指的不道德目的必須是與一些性活動有關的不道德。 116.同理，就一項旨在保護租戶免受欺壓性租金更改之苦的條例修訂而言，不可以假設立法機關使用「更改租金」一詞的目的是要運用該詞的全面涵義，以削減房屋委員會可在適當情況下不時減租和決定減幅的權力。 117.正如本席在上述Quintavalle案的彙編第708頁指出，法庭不能實現法例文本未有顯示或容許的立法原意。不過，將《房屋條例》第16(1A)(a)條中「更改」一詞的涵義限制為指「向上更改」，既無扭曲該詞的涵義，亦無將其涵義伸展至包含一個立法機關沒有預計的情況。雖然有時可能出現此情況，但Wilberforce勳爵在案例Royal College of Nursing of the United Kingdom v. Department of Health and Social Security [1981] AC 800第822頁曾經指出這種做法所牽涉的問題。我們亦無必要以不尋常或第二重的意義來理解該詞。「更改」一詞無疑包含增加數額的意思，而儘管它的意思通常亦包含減少數額，但假如給予該詞其全面涵義，則會破壞立法機關向租戶提供某程度的法定保護的目的。本席認爲本案的情況是一個典型例子，就是立法機關無意中用上一個字詞，其涵義超逾為達到其立法目的所需的範圍。當時立法機關可能沒有想到會出現通縮，但我們只須處理立法機關曾使用不適切的言詞的問題，並無必要探討背後的因由。 118.考慮到立法機關的目的以及「更改」一詞包括向下更改的意思所會引致的後果，本席認爲第16(1A)條限制房屋委員會可加租的頻率和數額，但並不限制它在其認爲適當時減租的頻率或減幅。 119.與純粹根據在下級法庭席前所爭辯的理由而把本宗上訴駁回的判決相比，依據本席所解說的理由 — 即透過移除對房屋委員會於通縮期間減租的權力的所有限制 — 而作出的判決將有助為租戶提供更佳和更全面的保障。 120.本席亦根據上述理由駁回本宗上訴。 終審法院首席法官李國能： 121.本院（常任法官包致金持異議）駁回本宗上訴，並作出本席判詞結論段落所述的訟費令和指示。
上訴人：由法律援助署指派、何謝韋律師事務所延聘資深大律師戴啓思先生及資深大律師陳文敏先生代表。 答辯人：由西盟斯律師行延聘御用大律師David Pannick先生及資深大律師馬思能先生代表。 [本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。] |
Cases cited in this judgment
Ho Choi Wan v. Hong Kong Housing Authority
Li Kim Ming v. The Hong Kong Housing Authority and Another
Ma v. Director of Immigration
Further hearings and rulings under FACV 1/2005