黎德成 對 民政事務局局長
Read the full judgment text of FACV 5/2007 on BabelCite. This Court of Final Appeal judgment was delivered on 5 November 2007 before Andrew Li CJ, Bokhary NPJ, Chan Siu-oi NPJ, Ribeiro NPJ, Lord Woolf NPJ.
Administrative and constitutional law – village representative elections – interpretation of statutes – delegation of legislative power – Village Representative Election Ordinance (Cap 576) – section 67 – power of the Secretary for Home Affairs to amend the schedules – whether the Secretary can add new indigenous villages to Schedule 2 – the Ordinance was enacted in response to Secretary for Justice v Chan Wah (2000) 3 HKCFAR 459, in which the Court of Final Appeal held that the previous village representative election arrangements were unconstitutional for excluding non-indigenous villagers and certain spouses of indigenous villagers from voting and candidacy – the legislative intent was to remedy those constitutional defects without altering the existing delineation of constituencies – indigenous villages and existing villages are identified by reference to schedules listing villages that had been included in the 1999 village representative elections – the applicant, Mr Lai, claimed to be an indigenous inhabitant of Tsing Yi Market (青衣墟), which had been included in a 1991 list of indigenous villages but was not recognized by the Tsing Yi Rural Committee and had not participated in the 1999 elections – whether section 67's broadly worded power to amend the schedules includes the power to add new indigenous villages or existing villages – held, no – the legislative history, the purpose of the Ordinance, and its provisions make clear that the legislature did not intend to confer such broad power on the Secretary – a literal reading would enable the Secretary to redefine electoral constituencies and effectively amend the principal legislation, which cannot have been the legislative intent – the power under section 67 must be construed as limited to correcting errors or mistakes in the schedules and exercised within the declared legislative policy that future village representative elections be confined to villages that participated in the 1999 elections – the principle of statutory interpretation that broad and general words must be read down to prevent absurd results applies – the applicant's judicial review necessarily failed because the Secretary had no power to add Tsing Yi Market to Schedule 2 – the proper course, if additions or deletions are needed, is legislative amendment by the legislature – appeal dismissed – costs awarded to the Secretary for Home Affairs – Mr Lai ordered to pay the costs of the Tsing Yi Rural Committee.
Legal issues: Scope of the Secretary for Home Affairs's power under section 67 of the Village Representative Election Ordinance (Cap 576) to amend the schedules
Outcome: Appeal unanimously dismissed by the Court of Final Appeal; costs awarded to the Secretary for Home Affairs, and Mr Lai ordered to pay the costs of the Tsing Yi Rural Committee in respect of the costs orders below and the costs of the Rural Committee in the appeal.
Cites 2 cases
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[Chinese Translation - 中譯本] 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2007年第5號 （原上訴法庭民事上訴2005年第201號） _________________
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聆訊日期：2007年10月8日 判決日期：2007年11月5日 _________________ 判案書 _________________ 終審法院首席法官李國能： 1.本席同意本院兩位常任法官陳兆愷及李義的判詞。 終審法院常任法官包致金： 2.本席完全同意本院常任法官陳兆愷的判詞。以下所發表的意見，純粹為了強調下述論點。擬定原居鄉村列表並非易事，而該列表顯然是立法機構藉通過《村代表選舉條例》（香港法例第576章）而達致的狀況的主要特徵之一。在該列表中增補任何原居鄉村，既可以亦頗有可能對該條例通過後所達致的狀況帶來巨大衝擊。法庭不會輕率地裁定立法機構的意圖是藉着獲轉授法例而任由主體法例中的一項主要特徵受到可能是極大的衝擊。本席亦須指出，民政事務局局長根據第67條修訂附表2的權力即使不涵蓋作出上述增補，仍具實質內容。上述基本考慮因素，構成本席裁定局長無權增補原居鄉村的主要理由。根據上述詮釋，上訴人為質疑局長拒絕增補原居鄉村的決定而提出的司法覆核申請必然失敗。 終審法院常任法官陳兆愷： 3.本上訴的關鍵在於《村代表選舉條例》（香港法例第576章）（“該條例”）第67條的詮釋，爭議點是：這項條文賦予民政事務局局長（“局長”）修訂該條例的三個附表的權力的範圍為何？在本案的情況中，本院所須決定的具體問題是：局長是否有權對該條例附表2的原居鄉村列表作出增補？如果局長不享有這項權力，他拒絕上訴人（“黎先生”）的要求而不作出增補的決定便屬正確及應予維持。反之，如果局長享有這項權力，法庭便須考慮他有否適當地將之行使；如果沒有的話，便須在顧及原訟法庭法官應訴訟各方要求而作出的事實裁斷後，考慮黎先生是否有權獲得任何濟助。 背景 4.黎先生聲稱自己是青衣墟的原居民，所持的理據是青衣墟是原居鄉村，在1898年已存在於青衣，而黎先生的祖父當時是該條村的居民。不過，青衣鄉事委員會既不承認青衣墟是原居鄉村，亦不承認黎先生是原居民。 5.本案的爭議並不關乎藉着《基本法》第四十條而獲得保留的原居民合法傳統權益，而是關乎原居民透過村代表選舉參與公共事務的權利。村代表會自動成為有關鄉村所屬地區的鄉事委員會委員（見該條例第61條）。各個鄉事委員會的正副主席均為鄉議局議員大會的當然議員（見《鄉議局條例》（香港法例第1097章）第3(2)(a)(i)條）。議員大會的議員組成一個功能界別，從中可以選出一名立法會議員候選人（見《立法會條例》（香港法例第542章）第20A條）。此外，各個鄉事委員會的主席亦為有關的區議會的當然議員（見《區議會條例》（香港法例第547章）第9(1)條）。 6.《基本法》並沒就“原居民”一詞下定義，而在該條例制訂前，也沒有任何法規就該詞下定義（雖然《地租（評估及徵收）條例》（香港法例第515章）（第5條）和《差餉條例》（香港法例第116章）（第36條）曾透過提述“原有鄉村”，就“新界居民”和“原居村民”等類似詞語下定義）。“原居民”一詞通常被理解為於1898年存在於新界的鄉村的居民和他們的男性後裔。新界的鄉村並非全屬原居鄉村，根據過去數十年來的慣例，新界鄉村除了必須於1898年已經存在之外，其存在亦必須獲局長（或有關官員）承認，始能符合“原居鄉村”資格。局長通常會諮詢鄉議局和有關的鄉事委員會，因為這些機構的成員或主席通常是村中長者，長期居於新界的有關地區，因而能夠證實有關事實是否存在。 7.於2003年之前存在的新界村代表制度，於日治期間才產生。早年的與政府周旋的村代表，是由村中每戶的戶主互相推舉或選出的。此舉並不令人意外，因為村民通常同姓及源自同一祖先，以及在同一條村中共同擁有家族產業。隨著時間流逝和環境變遷，包括原居民移居海外及非原居民定居於許多原居鄉村等，上述推選安排亦有所改變。 8.1994年8月，鄉議局引進一份關於進行村代表選舉的規則範本，這份範本在1999年舉行的村代表選舉中為許多原居鄉村所採用。要注意，根據《鄉議局條例》的舊有條文（第3(3)條），獲選的人須經局長批准才能成為村代表。 9.2000年12月，本院在案例The Secretary for Justice & Others v Chan Wah & Others (2000) 3 HKCFAR 459中頒發判決，其中一項裁決是1999年村代表選舉中所採取的某些安排違憲。首先，不容許非原居村民在選舉中投票及成為候選人，與《香港人權法案》第二十一條（參與公眾生活的權利）相抵觸。其次，只容許與男性原居民結婚的女性非原居民而不容許與女性原居民結婚的男性非原居民在上述選舉中投票，違反《性別歧視條例》（香港法例第480章）第35條。 10.在本院作出上述判決後，政府認為應就當時的村代表制度設立適當的法定框架，而村代表選舉必須以公開、公平、誠實的方式進行，亦必須符合《香港人權法案》第二十一條和《性別歧視條例》第35條。政府於是成立工作小組以檢討鄉村選舉的程序和安排，又廣泛諮詢鄉議局和新界全部27個鄉事委員會，目的是引進法例以規管2003年及其後的村代表選舉。據當時的民政事務局副秘書長余志穩先生指出，擬訂法例背後的原則是2003年村代表選舉應在被納入新界村代表制度和1999年村代表選舉的原居鄉村和現有村落內進行。 導致司法覆核的事件 11.2002年4月至7月期間，民政事務局經廣泛諮詢後與鄉議局和新界各個鄉事委員會達成協議，於即將舉行的2003年選舉中維持當時的原居鄉村和村代表的數目。 12.為準備2003年村代表選舉，政府於2002年7月和8月期間發布青衣鄉事委員會轄下的現有鄉村的建議界線，以供公眾查閱和發表意見。青衣墟由於不獲青衣鄉事委員會承認為原居鄉村，所以並沒被列為現有鄉村。 13.2002年8月2日，黎先生致函局長，要求承認青衣墟為原居鄉村，以及重劃青衣墟的界線使之成為2003年村代表選舉的現有鄉村。青衣鄉事委員會在2002年8月16日舉行的會議上詳細討論此事，與會者包括鄉議局和局長的代表。局長於2002年8月23日拒絕黎先生的要求，但表示青衣鄉事委員會會向鄉議局反映黎先生的意見，並會在鄉議局與青衣鄉事委員會“達成共識”後就事件再作考慮。 14.2002年9月23日，黎先生再度向局長提出類似要求。2002年11月4日，地政總署署長（“署長”）通知青衣鄉事委員會他認為黎先生的祖先來自馬灣而非青衣。青衣鄉事委員會在2002年12月10日舉行的會議上認為黎先生並非青衣的原居民。2002年12月27日，民政事務總署署長代表局長回覆黎先生，向他進一步解釋為何青衣墟不獲承認為原居鄉村。 15.該條例於2003年2月通過成為法例，而青衣墟並沒有列於該條例的附表內。 16.黎先生於2003年3月19日和20日兩度提交申請，要求登記成為選民，參與青衣鄉事委員會轄下的現有鄉村和原居鄉村選區中的青衣墟的2003年村代表選舉。2003年4月7日，葵涌區選舉登記主任拒絕他的申請，理由是青衣墟並沒在該條例的附表2中被列為原居鄉村。2003年5月，黎先生根據《選舉管理委員會（選民登記）（村代表選舉）規例》（香港法例第541K章）第24和25條對上述決定提出質疑，但於2003年5月12日被審裁官駁回。 17.黎先生的代表律師向局長發出一封日期為2003年7月3日的信件，重申青衣墟應被列為原居鄉村，並促請局長根據該條例第67條行使權力，對附表作出具有上述效果的修訂。民政事務總署署長發出一封日期為2003年7月18的回信，提供以下解釋：有關附表是在廣泛諮詢各個鄉事委員會和鄉議局後編製的；基本原則是，合資格獲納入2003年村代表選舉的鄉村，應為現行新界村代表制度下的鄉村，而該等鄉村應獲各自的鄉事委員會承認；以及由於青衣墟不獲青衣鄉事委員會承認，而且自1950年代青衣鄉事委員會成立以來一直未有舉行村代表選舉，因此不被列於附表內。署長在回信的結尾承諾把黎先生的建議轉達青衣鄉事委員會考慮。 18.2003年8月18日，黎先生針對局長在上述回信中所作的決定，展開本案的法律程序。 該條例的有關條文 19.本席在詳細討論有關法律程序之前，宜先列出該條例的有關條文。正如前文所述，該條例是政府因應本院在Chan Wah一案中所作的判決而制訂，設置全面的村代表選舉機制，包括設立三類村代表、列明在這類選舉中投票和當候選人的資格，以及就這類選舉的進行方式作出規定。 20.該條例首先在第2條識別三類鄉村：(1)現有鄉村；(2)原居鄉村；及(3)共有代表鄉村。最後一類鄉村與本案無關。現有鄉村透過該條例附表1的鄉村列表及特定地圖上的指明地方界定，原居鄉村則透過附表2的鄉村列表及特定索引所顯示或載明的詳情界定。民政事務總署備有上述地圖和索引，以供公眾查閱。索引中的詳情可予改正，但無明確條文容許改正地圖上的詳情（見第2、3、4條）。 21.該條例又設立現有鄉村居民代表（“居民代表”）職位及原居鄉村（和共有代表鄉村）原居民代表（“原居民代表”）職位。居民代表在現有鄉村的居民當中選出，他須代表該村的居民就該村的事務反映意見，但不得處理任何與原居民的合法傳統權益有關的事務（見第5條）。原居民代表在原居鄉村的原居民當中選出，他須代表該村的原居民就該村的事務反映意見，以及處理一切與該原居鄉村的原居民的合法傳統權益及傳統生活方式有關的事務（見第6條）。 22.一條鄉村有可能同屬現有鄉村和原居鄉村，因此有可能同時有居民代表和原居民代表。當選的村代表在就職前已無須再經局長批准，但他仍然是附表所指明的有關鄉事委員會的當然委員（見第61條）。 23.該條例亦就於鄉村選舉中登記為選民及提名為候選人的資格作出規定。在現有鄉村居住三年或以上的香港永久性居民，有資格登記為該現有鄉村的選民（見第15(4)條）。持有身分證明文件的原居民或其配偶或尚存配偶，有資格登記為該原居鄉村的選民（見第15(5)條）。原居鄉村的選民無須符合任何關於居住的規定。合資格在現有鄉村選舉中被提名為候選人的人必須超過21歲、在緊接提名之前的六年內一直是該村的居民，以及是已登記的選民和並無喪失資格（見第22條）。 24.該條例三個附表中的鄉村列表，在整個村代表選舉機制中起關鍵作用。只有列於附表中的鄉村才能舉行選舉。第67條賦權局長修訂各個附表，條文內容如下：
25.這項權力的範圍，是本案的爭議點所在。根據這項條文，局長可對有關附表作出何種修訂？他可否對附表2的原居鄉村列表作出增補？遺憾的是，基於本案在下級法庭席前進行的方式（本席將在下文詳加討論），下級法庭法官並無處理上述爭議點。 在原訟法庭進行的法律程序 26.黎先生向原審法官提出的理據，是指青衣墟屬於該條例第2條所界定的原居鄉村，但未獲納入附表之內。黎先生指稱，局長有權力和酌情權依據第67條糾正該遺漏，但局長沒有這樣做，所持理由是青衣墟不獲青衣鄉事委員會承認，而且無份參與1999年村代表選舉，事實上更從未舉行過任何選舉。黎先生辯稱，局長只是聽從青衣鄉事委員會的意見來作出決定，而這屬於不當地行使局長的權力和酌情權。 27.黎先生最初要求法庭給予下列三項濟助：(1)作出移審令，以撤銷局長所發出的日期為2003年7月18日的信函中所載的決定；(2)下令把應否修訂該條例附表2以加入青衣墟的問題發還局長考慮；(3)宣告黎先生是該條例第2條所指的青衣墟原居民。 28.基於黎先生所尋求的第三項濟助，青衣鄉事委員會申請加入成為本案法律程序中的第二答辯人，理由是根據該條例第61條，現有鄉村或原居鄉村的村代表是有關鄉事委員會的當然委員，而假如青衣墟被宣告為現有鄉村或原居鄉村，其村代表便會成為青衣鄉事委員會的委員。因此，青衣鄉事委員會顯然有利害關係就上述爭議點作出陳詞，而其加入為答辯人的申請亦無遭到反對。 29.局長的說法是，他在決定不把青衣墟列入附表之前，曾經諮詢鄉議局和青衣鄉事委員會，並把他們的意見連同其他因素予以考慮。他並沒有純粹依賴鄉議局和青衣鄉事委員會的意見，從而令自己的酌情權受到限制。不論如何，黎先生向法庭提出的證據不足以證明青衣墟是原居鄉村，因此局長的決定正確。青衣鄉事委員會支持局長的說法，並堅持不承認青衣墟為原居鄉村及不承認黎先生為原居民的立場。 30.在首天審訊中，黎先生的代表大律師表示不再尋求上述第三項濟助。青衣鄉事委員會在法官批准下繼續參與有關法律程序。案中無人質疑黎先生是否有充分地位提起此項司法覆核法律程序（儘管法官後來在其裁決中提出該質疑）。 31.雖然黎先生不再要求法庭宣告他是原居民，但他的代表大律師陳詞指這仍是法庭所須處理的爭議點之一。黎先生的代表大律師就關乎這項爭議點的證據作出全面的陳詞，他辯稱局長不曾理會那些顯示青衣墟於1898年已存在及黎先生的祖先當時已居於該處的證據，反而曾依據一些無關宏旨的考慮因素而行事。為公平起見，本席須指出本案的其他各方亦曾就受爭議事實向法庭作出陳詞。基於與訟各方所作陳詞的性質，法官實際上被促請就上述事實爭議作出裁決。 32.經考慮呈堂證據及與訟各方的陳詞後，法官作出下列裁斷：
33.這些裁斷關乎局長的決定的是非曲直，而法官被指曾在作出這些裁斷時參考一些當初並無提交局長的證據。這些裁斷惹來本席亦認為言之成理的批評，即法官被指取代了局長的職能，儘管法官只是因應與訟各方的要求而作出裁斷。這些裁斷亦引起關於裁斷對與訟各方是否具約束力及把案件發還局長重新考慮是否有用的爭議（這項爭議曾先後在上訴法庭及本院席前被提出）。不管如何，法官在作出上述結論後認為無須處理該條例第67條的詮釋，儘管這顯然是有助解決本案的主要爭議點。 34.法官駁回黎先生的司法覆核申請，並把訟費判給局長和青衣鄉事委員會。黎先生不服法官駁回其申請及作出青衣鄉事委員會獲判給訟費的命令，向上訴法庭提出上訴。 上訴法庭的判決 35.上訴法庭（由上訴法庭法官張澤祐及原訟法庭法官任懿君和施鈞年組成）在審理上訴時迅速掌握問題的重點，就該條例第67條的解釋作出裁決。他們認為，儘管不受爭議的是，該條例背後的方針只是容許那些已納入當時實行的村代表制度並曾於1999年舉行選舉的鄉村舉行村代表選舉，但立法原意並非把村代表制度局限於上述鄉村。上訴法庭接納在某些情況下應在附表中增補其他鄉村的說法。他們認為，第67條下的修訂權力相當廣泛，容許對附表內容作出增補和刪除。上訴法庭斷定，局長沒有就黎先生的個案作出獨立評核，因而未有行使上述權力。 36.上訴法庭繼而處理應否給予黎先生濟助的問題。就此而言，上訴法庭裁定，由於局長根本沒有行使其法定酌情權，因此，考慮局長按有關證據是否必然會決定拒絕作出修訂此一問題，實言之尚早。不過，由於黎先生並無質疑法官所作的事實裁斷，因此上訴法庭只關注這些裁斷的效力而非裁斷是否恰當；而即使把該個案發還局長重新考慮，也會因為局長受到該些裁斷約束而歸於徒然。因此，上訴法庭駁回黎先生的上訴，並把訟費判給青衣鄉事委員會，但不就黎先生與局長之間的訟費作出任何命令。 本上訴 37.在本院進行上訴時，帶領大律師李冠雄先生代表黎先生的資深大律師戴啟思先生表示支持上訴法庭對該條例第67條的詮釋，但不滿上訴法庭在原審法官作出相關事實裁斷乃超越他在司法覆核法律程序中的正當職能的情況下，仍錯誤地裁定該等裁斷對與訟各方具有約束力。此外，戴啟思先生辯稱，上訴法庭雖已裁定局長未有行使上述條文所賦予的權力，但仍裁定黎先生無權獲得任何濟助，此舉亦屬錯誤。 38.帶領大律師郭瑞熙先生代表局長的資深大律師John Bleach先生陳詞指，按照該條例背後的立法意圖及由之而生的立法架構，村代表選舉只應限於在那些曾被納入新界村代表制度和1999年村代表選舉的原居鄉村和現有村落內舉行。Bleach先生又辯稱，有關的事實裁斷是法官應黎先生的要求而作出，不但恰當，而且對與訟各方具有約束力。Bleach先生的交替論據則指不依循那些裁斷是有違常理的。 第67條的詮釋 39.戴啟思先生的論據可撮述如下：“原居鄉村”、“現有鄉村”和“共有代表鄉村”是該條例所“創造”的詞語，並透過有關附表界定。把一條鄉村（根據第2條的定義，包括社區）列入附表，當中涉及價值判斷，立法機構當初編製有關附表時曾作出這項判斷，而局長亦可在有需要的情況下根據第67條所賦予的修訂權力作出這項判斷。大律師辯稱，“從於1898年存在的鄉村中分支出來的於1898年後出現的社區，或於1898年存在的社區的原居民或建立鄉村社區的非原居民以其他方式建立的社區”均可能符合原居鄉村、現有鄉村或共有代表鄉村的定義，從而應被列入附表中。第67條下的權力不受任何政策方針、規定或先決條件限制，因此可按《釋義及通則條例》（香港法例第1章）第39(1)條所容許般，“不時因應情況所需”而行使。這是一項廣泛的權力，因為“修訂”包括“廢除、增補或更改，亦指同時進行，或以同一條例或文書進行上述全部或其中任何事宜”（見香港法例第1章第3條）。大律師認為這種詮釋符合該條例的目的。 40.恕本席認為上述陳詞不能成立。立法機構的意圖顯然並不是賦予局長如此廣泛的權力，這從制訂該條例的各種有關情況，包括立法歷史、該條例旨在補救的損害以及該條例的條文中可以清楚看到。本席認為，根據第67條的真正解釋，這項條文並沒有賦權局長在附表中增補或從附表中刪除任何原居鄉村或現有鄉村。 41.在Chan Wah一案中，本院裁定早前的村代表制度在禁止非原居民參與村代表選舉及禁止女原居民的配偶參與該選舉這兩方面違憲。通過該條例的目的，是補救本院於上述案例中所指出的“損害”。為試圖達到這目的，該條例引進“雙重代表”模式，並就未來的村代表選舉的選民和候選人資格作出規定。該條例無意對每個選區的現行劃定界線作出任何改變。以前曾舉行村代表選舉的原居鄉村的數目和名稱，已被鑑定和記錄於現行的索引中，現有村落的數目和分布亦廣為人知和記錄於現有的地圖中。這些事宜無須藉制訂新法例處理。 42.政府曾經在不對當時的原居鄉村和原有村落的數目以至身分作出任何改變的基礎上，向鄉議局和新界27個鄉事委員會進行為期數月的廣泛諮詢，這從該諮詢的紀錄和文件中可以清楚看到。政府亦在該基礎上與鄉議局和各個鄉事委員會就如何進行未來選舉達成協議。更重要的是，有關附表亦在同一基礎上擬訂，並於2002年7月公布及供公眾查閱和發表意見，後來更被納入該條例之中。 43.民政事務局在提出《村代表選舉條例草案》期間於2002年9月向立法會提交的簡報，亦清楚表明當時的原居鄉村和原有村落數目不會改變，以及只有曾於1999年舉行選舉的鄉村才會被納入。民政事務局曾解釋該條例草案背後的理念、試圖達到的目的和建議作出的改變。該立法會簡報的部分內容如下：
44.臚列這些鄉村的數目、說明和所在處的附表成為建議中法例的一部份，並被提交立法會審議。由於立法會在通過該種形式的條例草案前已獲悉有關建議和該條例草案所擬達到的目的，因此必須被視為有意識地決定採取這種做法。 45.在本案中，黎先生看來是在未能成功游說局長在被提交立法會以期被收納入建議中法例的鄉村列表中把青衣墟加入為原居鄉村（以至現有鄉村）後，再於該法例制訂後嘗試促請局長援用第67條下的權力，作出對黎先生有利的決定。 46.關於這項法例的立法歷史和背景，就說到這裡。本席認為，該條例中有關條文的用字，亦不支持戴啟思先生的陳詞。 47.誠然，第67(1)條的言詞相當寬泛，該條例亦沒有就如何及在何等情況下行使相關權力而訂立準則。然而，這並不表示局長可隨一己之意行使該權力，甚至去到違背該條例的意圖和目的或改變村代表機制的程度。本席相信戴啟思先生亦不至於提出該權力可在完全不受限制的情況下予以行使。但本席認為，只要接納上述意見，結論便必然是該權力只能在已宣明的立法方針的範圍內行使，以及絕不能以不符合立法意圖的方式行使。 48.本席必須特別指出，該條例並非以描述方式來界定“原居鄉村”和“現有鄉村”，而是透過於該條例制訂前已存在的附表和特定索引或特定地圖來界定，而有關附表是該條例的一部分。如果第67條下的權力如大律師所陳述般廣泛，這便意味著局長有權藉着修改上述定義而重新界定選區，甚或藉着修訂有關附表而推翻整個村代表制度。這將等同於賦權局長修訂主體法例。雖然本院獲悉有關附表的任何修改均受制於立法會的“先訂立、後審議”程序，但本席認為上述後果不可能是立法機構的意圖。 49.本席認為，第67(1)條必須按照符合已宣明的方針和立法意圖的方式解釋。這項條文旨在賦權局長更正可能於該條例制訂後和不時發現的、出現在各個附表的詳情中的誤差和錯誤。這項權力是必需的，因為各個附表載有涉及不少於693條現有鄉村、586條原居鄉村和15條共有代表鄉村的龐大資料詳情，包括有關鄉村的中英文名稱和有關鄉村所處地區的鄉事委員會的中英文名稱、可選出的村代表的人數，以及（就現有鄉村而言）關於劃定鄉村範圍的地圖的參考資料。 50.因此，本席毫不懷疑，立法機構的清晰意圖是把舉行未來村代表選舉的鄉村局限於那些已被列為曾於1999年舉行選舉的鄉村。對於上訴法庭認為這只是政策方針而非立法意圖之說，恕本席不敢苟同。 51.戴啟思先生辯稱，新的原居鄉村可能會被發現，新的現有鄉村亦可能會出現，因此局長應有權在有關附表中增補或移除鄉村（這項辯據看來曾獲上訴法庭接納）。本席的唯一回應是：如果政府認為需要或適宜在有關附表中增補或刪除任何原居鄉村或現有鄉村，正當的做法是由立法機構而非局長作出有關修訂。 52.有見及本席在第67條的詮釋問題上所作出的結論，本席無須考慮本上訴所涉的其他事宜。不過，本席必須特別指出，雖然法官認為黎先生並無充分的利害關係提起司法覆核法律程序，但這個看法不應被視為必定正確。 結論 53.基於本席在前文提述的理由，本席認為局長無權在附表2中增補任何新的原居鄉村，他根本不能答允黎先生的請求。因此，本席駁回上訴，並把訟費判給局長。 把訟費判給青衣鄉事委員會的命令 54.原訟法庭法官下令黎先生支付青衣鄉事委員會的訟費。黎先生不服該項命令，向上訴法庭提出上訴，但上訴法庭維持原判，並在其判案書第55 至59段述明其理由。上訴法庭大致上認為青衣鄉事委員會本身有利害關係作出陳詞，而該利害關係與局長的不同，且青衣鄉事委員會在黎先生向原訟法庭法官表示不要求法庭就其青衣墟原居民身分作出宣告前已招致巨額訟費。此外，上訴法庭又下令黎先生支付青衣鄉事委員會在上訴中所招致的訟費。 55.在本上訴的聆訊進行之前，黎先生的代表律師曾向青衣鄉事委員會的代表律師表示會要求本院“將下級法庭所頒發的訟費令作廢，以及下令委員會（即青衣鄉事委員會）應承擔本身的訟費”。有見及此，由青衣鄉事委員會委派出席本上訴聆訊的大律師Victor Dawes先生一開始便表示希望就關乎青衣鄉事委員會的下級法庭訟費令及青衣鄉事委員會在本院的訟費作出陳詞。 56.基於上訴法庭所給予的理由，本席同意，黎先生應承擔青衣鄉事委員會在下級法庭所招致的訟費，方屬恰當。原訟法庭法官和上訴法庭所頒發的訟費命令應維持有效。此外，本席認為青衣鄉事委員會委派律師和大律師出席本聆訊乃屬適當，因此，就與訟各方在本院席前對關乎青衣鄉事委員會的下級法庭訟費令及青衣鄉事委員會在本院的訟費問題而進行的辯論而言，本席現作出以下訟費令，即黎先生須支付青衣鄉事委員會的訟費。 終審法院常任法官李義： 57.本席有幸曾參閱本院常任法官陳兆愷的判詞草擬本。本席同意他的理據和結論，並欲提出幾點個人意見以作補充。在以下判詞中，本席欣然採用陳兆愷法官對涉案事實的陳述及他所使用的縮寫詞。 58.黎先生所質疑的是局長為何拒絕行使載於該條例第27條的修訂權，在該條例所訂立的選舉機制中加入黎先生所聲稱的一條原居鄉村。局長被指曾非法地約束他獲該條文賦予的酌情權，以及曾不當地轉委青衣鄉事委員會行使該權力。 59.上述質疑背後的假設必然是第27條確實賦予局長酌情權作出這種修訂。據此而產生的第一個問題是該假設究竟是否正確，如不正確的話，上述質疑便必定無法成立。這個問題涉及法例詮釋，法庭必須根據該條例的整體文意、起源和目的來解釋第27條。 該條例的起源和該條例所設立的機制 60.2000年12月，本院發下Secretary for Justice v Chan Wah1一案的判決，裁定1999年的村代表選舉安排違憲。為符合所指明的憲法規定，政府在廣泛諮詢鄉議局和各鄉事委員會後，制訂該條例。該條例訂立一項選舉機制，規定鄉村的居民和原居民須選出代表處理鄉村事務。正如本院在Chan Wah一案中裁定，這項選舉機制涉及《香港人權法案》第二十一條所保障的參與公眾生活的權利。 61.該條例識別了三類鄉村：“現有鄉村”、“原居鄉村”和“共有代表鄉村”2。這些鄉村並非根據任何指明的準則來識別，而是個別地列於該條例的附表3及在相關地圖4中指明。就本案而言，無須進一步討論最後一類“共有代表”鄉村。 62.一條鄉村如被列為原居鄉村，須根據該條例的規定選出“原居民代表”5；如屬現有鄉村，則須選出“居民代表”6。一條鄉村可以同時屬於這兩個類別。 63.居民代表一般來說代表有關鄉村的居民和處理鄉村事務，但不包括與原居民的合法傳統權益有關的事宜7。只有原居民代表才能處理這些事宜和反映原居民的意見8。 64.只有已登記的選民才有資格在鄉村選舉中投票9。現有鄉村的選民須為曾經在附表所列載的有關鄉村居住最少三年的香港永久性居民10，而原居鄉村的選民則必須符合該法例就原居民及其配偶而指明的規定11。現有鄉村的居民必須曾經在有關鄉村居住六年，才有資格被提名為候選人12。 65.由此可見，各個附表中的鄉村列表是有關機制的根基。被列於附表中的鄉村均成為選舉選區，而被列於哪一個列表除了決定須舉行的是居民代表選舉還是原居民代表選舉外，亦決定成為選民和被提名為候選人的條件或資格。 66.本上訴的關鍵條文，即第67條，對於修訂各個附表作出規定。該條文的內容如下：
申請人的說法 67.申請人聲稱是一處名為“青衣墟”的地方的原居民，他辯稱該地方應在該條例的附表2中被列為原居鄉村，但卻沒有如此被列入。他的主要依據是鄉議局於1991年曾因預期須採取步驟以實施《基本法》第四十條中關於保護新界原居民的合法傳統權益的規定（本上訴並不涉及該等權益，該等權益亦非本上訴的爭議點所在）而擬備一份列表，其中青衣墟被列為原居鄉村。不過，青衣墟後來無份參與1999年的選舉程序，且沒有被列於附表之中。 68.申請人敦促局長行使其在第67條下的權力，把青衣墟加入附表2。青衣鄉事委員會提出反對，辯稱青衣墟並非原居鄉村。局長最後拒絕按要求修訂該附表。局長曾於較早時的通信中解釋各個附表的編製經過如下：
69.政府在有關法律程序中提交證據，其內容解釋政府經廣泛諮詢新界的利益團體後作出以下決定：
第67條賦予局長的權力的範圍 70.立法機構顯然決定採納上述原則，因此在各個附表中只列出曾在1999年選舉中被納入為選區的鄉村。這項決定被體現於經廣泛諮詢後制訂的主體法例之中，而被諮詢的單位對新界事務的看法通常被視為具權威性。 71.假如上訴人的論據成立，則第67條便須被解釋為載有能使局長在附表中移除曾被納入1999年村代表選舉的鄉村及增補不曾被納入該次選舉的鄉村的權力。該項條文亦因而必須被理解為賦權局長以偏離在諮詢過程中所達成的原則的方式重新界定該條例所訂立的選區。這意味著局長可決定某村落是否合資格作為原居鄉村或現有鄉村而組成選舉區和提名選舉候選人。局長會因為能夠從附表中移除某條鄉村而被視為獲賦權剝奪主體法例所賦予有關居民的選舉權，因而涉及《香港人權法案》第二十一條的保障。特別是在該條例並沒有就從附表中移除曾被納入1999年村代表選舉的鄉村或在附表中增補不曾被納入該次選舉的鄉村而訂立準則的情況下，本席完全不能接受立法機構的意圖是賦予局長如此權力。 72.本席認為，第67條所賦予的修訂權力，必須理解為只限於在已制訂的立法政策方針（即選舉機制只涵蓋曾被納入1999年村代表選舉的鄉村）的範圍內行使。這項權力可在例如發現附表中的某些資料不正確的情況下行使 — 立法機構大有可能認為有必要賦予這方面的權力，因為各個附表透過五個欄目逐一列出共693條現有鄉村、586條原居鄉村和15條共有代表鄉村的詳細資料。 73.誠然，第67(1)條的用語是寬泛和不設限制的。不過，採取狹義的解釋既符合明顯的立法意圖，亦體現一項確立已久的法例詮釋方法。在英國案例R (Edison First Power Limited) v Central Valuation Officer[2003] 4 All ER 209中，賀輔明勳爵在一份得到Millet勳爵及Scott of Foscote勳爵贊同的判詞中，把該種方法描述為：
74.本席認為第67條應按上述方式解釋，以實現該條例的明確目標和意圖。因此，上訴人的質疑必然不能成立，而原訟法庭法官所作的裁斷的法律地位亦無須予以考慮。基於上述理由，本席亦駁回上訴及贊同本院常任法官陳兆愷所述的訟費令。 終審法院非常任法官伍爾夫勳爵： 75.本席同意本院常任法官陳兆愷及常任法官李義的判詞。 終審法院首席法官李國能： 76.本院一致駁回上訴，並把訟費判給局長。本院亦作出訟費令，即黎先生須支付青衣鄉事委員會因在本院席前就下級法庭及本院的訟費令進行辯論而招致的訟費。
上訴人：由資深大律師戴啟思先生和大律師李冠雄先生（由梁家樂律師行延聘）代表 第一答辯人：由資深大律師John Bleach先生和大律師郭瑞熙先生（由律政司延聘）代表 第二答辯人：由大律師Victor Dawes先生（由張達成葉祺智律師事務所延聘）代表（僅關於訟費） [本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。] 1 (2000) 3 HKCFAR 459。 2 第2條。 3 附表1、2和3。 4 第3條。 5 第6條。 6 第5條。 7 第5(3)條。 8 第6(4)條。 9 第13條。 10 第15(4)條。 11 第15(5)條。 12 第22(1)條。原居鄉村選舉候選人的居住規定，載於第22(2)條。 |
Cases cited in this judgment
Further hearings and rulings under FACV 5/2007