Tam Chi Fai, Alan 對 康樂及文化事務署署長

HCAL 2660/2018

[2019] HKCFI 395

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2018年第2660號

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判決書

引言

1.申請人申請司法覆核許可，藉以挑戰康樂及文化事務署署長 (「署長」) 容許汽車進入維園、在維園內行駛及上落貨的決定。

基本事實

2.在日期為2018年11月23日的表格86中，申請人在「尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序」的空格上填上：

「1.   康文署署長作為維園處所佔用人，在未有採取足夠安全措施的情況下容許車輛駛入維園行人通道構成危險，並可預見會導致意外，未有對訪客履行《佔用人法律責任條例》謹慎責任，及違反對市民作出「提供安全優質的康體設施」服務承諾的合理期望。

2.   未有按《遊樂場地規例》處理車輛違規情況。」

3.在「所尋求的濟助」的空格上，申請人填上：

「履行義務令 • “康文署長須履行《佔用人法律責任條例》和《遊樂場地規例》下的法律責任與義務，以及其服務承諾，採取在所有情況下屬合理謹慎的措施，確保市民到訪維園時是合理地安全。”」

(i)   第一個被挑戰的決定

4.署長第一個被申請人挑戰的決定屬一般投訴，並非和某宗事件有關。申請人沒有在表格86內，引述任何關於他指稱署長未有採取足夠安全措施保障維園訪客的事件。然而，他在2018年11月23日的誓章中提到一些在2018年10 / 11月間發生的事，當時他看見有車輛在足球場內或附近行駛、在維園通道上行駛，或在維園內上落貨。申請人提交了一隻載有這些事件的數碼影碟作為證物。申請人說影碟說明了維園訪客，特別是小童和長者面對甚麼危險。

5.在2019年1月29日的聆訊中，申請人提交了更多照片和報章報導，這些資料不單與維園有關，也跟其他公共公園、道路和區域有關。他用這些資料來顯示車輛行駛時及 / 或上落貨時可構成甚麼危險；他又說署長應在維園內豎立警告標誌，提醒訪客車輛可能對他們造成的危險。

6.下文第7至14段是署長對申請人此項一般投訴的回應撮要。

7.維園佔地約19.3公頃，是香港島面積最大的公園。園內有多種戶內及戶外設施，包括足球場、網球場、游泳館及中央草地等。由於維園位置方便，很多大型的全港性活動每年均選址維園舉行，例如香港工展會、香港花卉展覽、渣打香港馬拉松及年宵市場。

8.維園的日常管理工作由康文署轄下的維園辦事處執行。維園辦事處均由康文署的職員組成，而維園的清潔及保安工作則由外判商負責。

9.維園是《公眾衞生及市政條例》(香港法例第132章)附表4下的公眾遊樂場地，由康文署管理及管轄，並受《公眾衞生及市政條例》及其附屬法例 (包括《遊樂場地規例》 (香港法例第132BC章)) 監管。

10.《遊樂場地規例》對駕駛、開動或停泊車輛等安排作出了規範。根據《遊樂場地規例》第14條 (1)：

「除非是行使合法權限或特權，否則任何人不得將任何手推車、貨車、車輛、單車或三輪車帶進或安排將其帶進遊樂場地，或在遊樂場地內乘坐上述任何一種車輛，亦不得在遊樂場地內搬運任何重物：

但如署長已在該遊樂場地內撥出地方供任何一類車輛使用，則本條並不當作禁止在該地方內駕駛該類車輛，或由遊樂場地的入口駕駛該類車輛沿直接路線前往該地方。」

11.除了一條緊急車輛通道，維園在設計上並沒有固定的車輛停泊位置、上貨及落貨區或行車通道。康文署就遊樂場地內使用高爾夫球車、管理停泊車輛設施及執行職務人員停泊車輛提供了內部指引。此外，為平衡公眾安全及運作需要，維園辦事處會按實際需要 (如園內舉辦的各項活動、場地的租用等) 利用足球場與籃球場之間的空地作車輛臨時停車處，而足球場周邊的空地則作行車通道之用。按公眾安全及運作需要，維園的外判保安人員或有關活動的工作人員會駐守空地以監察車輛進出及維持秩序。康文署轄下亦有康樂助理員於維園巡邏，專責監察外判保安人員的工作。

12.興發街入口為維園唯一的車輛出入口，所有類型的車輛均在此進出維園。入口設有更亭及閘桿，並由一名外判保安人員留守當值。車輛進出維園均須經外判保安人員檢查許可證、核實是否已獲授權進入維園範圍，並記錄車輛號碼、所屬單位、出入時間等資料，方可進入維園。

13.興發街入口及緊急車輛通道沿途均貼有路標，顯示車速限制為每小時5公里。

14.一般而言，進入維園內的車輛一般有三種： (1) 活動相關車輛、 (2) 公務及維修用途車輛及 (3) 緊急用途車輛。按不同情況，維園辦事處會採取不同措施以控制車輛進出。

(1)   活動相關車輛

為協助主辦單位籌辦活動、佈置及 / 或清除場地，如主辦單位要求安排在活動期間於維園內停泊車輛，維園辦事處會於活動舉行前與主辦單位進行會議，並考慮活動規模、舉辦日期、活動舉辦時維園內的人流、主辦單位的要求及實際需要等因素後，向主辦單位批核有限量的臨時車輛停泊許可。同時，維園辦事處會根據內部指引提醒主辦單位遵守車輛停泊在維園內的規則，例如當車輛開動時要小心公園遊人、車速不可超過每小時5公里及在指定範圍停泊車輛等，以確保遊人安全。維園辦事處亦會事先通知前線人員有關車輛種類、數量以及許可證樣本。

(2)   公務及維修用途車輛

維園辦事處按內部指引「Parking of Vehicles by Personnel Performing Official Duties in Leisure Venues」批准公務及維修用途車輛進入維園。如車輛進入維園的目的只是上落貨，原則上維園辦事處並不會准許該車輛停泊於維園內，該車輛須在完全上落貨後立即離開。

(3)   緊急用途車輛

維園辦事處准許緊急用途車輛 (包括救護車及消防車) 進入維園執行其職務，該類車輛無須事前許可。

(ii)   第二個被挑戰的決定

15.申請人挑戰署長的第二個決定，與申請人對署長作出、日期為2018年8月28日的書面投訴有關。他投訴的事件發生於2018年8月24日，當時他看見有車輛在維園足球場內或附近行駛或停泊。署長以信件回覆，信件日期為2018年10月9日。

16.下文第17至23段是署長對申請人此項投訴的回應撮要。

17.根據康文署的記錄，康文署按既定程序，審核並批准香港潮屬社團總會租用維園的一號足球場，於2018年8月22日0700時至2018年8月27日2300時舉辦「2018年盂蘭文化節」。

18.就上述活動，維園辦事處按一般程序與主辦單位香港潮屬社團總會的代表於2018年7月11日舉行準備工作會議，以討論保險、場地佈置、活動流程、保安工作、清潔、人流管理、車輛停泊等事項。就是次活動，維園辦事處同意批核20張臨時車輛停泊許可予香港潮屬社團總會。會上，維園辦事處與香港潮屬社團總會代表討論於維園內停泊車輛的規則及活動流程，並提醒其遵守該規則。

19.維園辦事處亦於會上要求香港潮屬社團總會的車輛經特定路線駛往一號足球場停泊。

20.申請人於其日期為2018年8月28日的信函中指控：

「康文署在其所屬職權範圍內，輕易容許車輛於園內隨便出入，缺乏危機意識，疏忽了應負的謹慎責任，妄顧公園內其他使用者安全 (包括殘疾人士，小童，長者孕婦等) ，對其他人士造成可預見的危險，稍一不慎發生意外，後果不堪設想，而在本人在第一次反映意見後，事件竟然重演，實屬極不合理，是任何據理行事的管理者都不會作出的行政決定。」

21.康文署不同意有關指控，並於2018年10月9日以書面回覆申請人：

「就有關2018年8月24日下午於維園1號足球場舉行「2018盂蘭文化節」時有車輛不按指定位置停泊，本署職員當日在巡察場地時已發現有關情況。雖然主辦單位的車輛已按照本署要求的指定路線駛至1號足球場，但有關車輛停泊在未經本署批准停泊的位置，本署職員隨即向主辦單位發出口頭警告及要求車輛立刻離開，並於活動後向主辦單位發出違規通知書。本署會把上述違規事件存檔，以資記錄，作為將來審核有關團體申請時的參考。」

22.《遊樂場地規例》第30條指明任何人違反第14 (1) 或14 (3) 條，即屬犯法。就8月24日事件而言，康文署考慮到涉事車輛已事先獲准許進入及停泊於維園指定範圍內，只是其停泊在指定範圍以外的位置 (但不屬第14 (3) 條提及的部分) ，所以並沒有違反第14 (1) 或14 (3) 條。再者，該車輛並沒有明顯地對公眾構成危險及阻礙，因此，康文署認為發出違規通知書予主辦機構為合適的做法。

23.主辦單位的違規行為會成為日後其再在維園申辦活動時康文署是否再批准的考慮因素。事實上，在向香港潮屬社團總會發出的違規通知書中，康文署提及「本署…會把上述違規事件存檔，以資記錄，作為將來審核貴會申請時參考，並可能不接受你日後租用場地的申請」。而「處理租用康樂場地作非指定用途申請的指引」的第3 (d) 段亦說明：「申辦機構如有違反使用條件的記錄，必須提出確保其遵守使用條件的補救措施，方可獲批准租用場地」。

討論

24.申請人對第一個決定的投訴，乃基於他對司法覆核功能的誤解。法庭在司法覆核中具有的司法監督權，並不包括向公共機構提供法律意見、陳述一般法律觀點，或概括地陳述公共機構該如何根據法例行事，或該如何履行某些特定的法律責任。誠如高等法院原訟法庭法官馮驊在高院憲法及行政訴訟2018年第 135 號梁海朋訴香港警務處處長鄧竟成先生的判案書 (2008年6月5日) 第26段中說：

「至於其他濟助，例如執法者應公平處事等，保證守法等，即使不無其箇中道理，但屬於一般原則，以及行政機關的日常運作，無須法院贅述，而在本案情況亦是不必要的，法庭不會行使酌情權。」

25.本案中，根據香港法例第314章《佔用人法律責任條例》，署長可被視作維園「佔用人」，這似乎是沒有爭議的。然而，署長有否違反該條例第3條內的「一般謹慎責任」，必須視乎相關事實而定，不能一概而論。無論如何，如有人在某特定的個案中聲稱因署長違反了一般謹慎責任，而蒙受可提起訴訟的損失或損害，應由受害者提出私人法律訴訟，以裁定署長對有關損失或損害的責任，而非由受害者申請司法覆核，更遑論由一名公眾人士來申請。關於申請人在其誓章內提到的各宗事件，若法庭空泛地宣告署長在這些事件中違反了一般謹慎責任，便屬原則上犯錯。

26.申請人依仗康樂及文化事務署的「服務承諾」，即「我們承諾為市民提供安全優質的康體設施，並負責管理和維修工作」作為「合理期望」，同屬錯誤。法庭不是申訴專員，不會監督政府部門行政上的表現。政府部門有沒有履行其「服務承諾」，通常都不是司法覆核可處理的事宜。

27.至於申請人挑戰的第二個決定，申請人在2019年1月28日的聆訊中加以解釋。他的投訴是，署長處理有關活動主辦者的車輛不按指定位置停泊時，僅對主辦者發出違規通知書並不足夠。申請人認為，署長應檢控有關司機。申請人又在他2018年11月23日的誓章中，指稱署長「放生」司機是越權。不過，誠如陳小姐在她的論據綱要第19段陳述，司機似乎並沒有觸犯《遊樂場地規例》的條文，尤其是第14條。無論如何，除了特殊情況，應否刑事起訴懷疑犯法者是檢控機關的決定，不是由法庭決定，這是早已確立的原則。本案沒有任何特殊情況，可令法庭干預署長不檢控有關司機的決定。署長認為以事件嚴重程度而言，發出違規通知書已足夠。本席認為這在公法上並無不合理之處。

處置

28.擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。因此，現駁回為申請司法覆核而提出的許可申請，並不作出關於訟費的命令。