謝玉枝對律政司司長

Case No.HCSA 18/2021[2021] HKCFI 2776

Court

High Court CFI

Date23 Sep 2021

Judge—

Case Document

100%Judiciary

HCSA 18/2021

[2021] HKCFI 2776

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

小額錢債審裁處上訴案件2021年第18號

(原小額錢債審裁處申索2020年第6569號)

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申索人 (上訴人)	謝玉枝
對
被告人 (答辯人)	律政司司長

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主審法官：

高等法院原訟法庭暫委法官梁俊文內庭聆訊

聆訊日期：	2021年8月10日
判決書日期：	2021年9月23日

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判決書

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1.申索人於2020年5月22日入禀小額錢債審裁處，向法律援助署 (「法援署」) 索償，依例由律政司司長代為被告人。經審訊後，暫委審裁官於2021年2月25日裁斷申索人敗訴，申索人須支付法援署的訟費。申索人不服而申請覆核。經聆訊後，暫委審裁官於2021年5月18日撤銷了覆核申請，並判申索人支付法援署的訟費。申索人於2021年6月11日入禀本法院，要求法庭許可她提出上訴以推翻審裁處的決定。

背景

2.申索人於2015年6月申請法律援助。根據她的申請文件，申索人打算向明賢大廈業主立案法團 (「法團」) 及其物業管理公司，就她居住並位於灣仔駱克道的木屋 (「該木屋」) 提出逆權侵佔的申索。法援署在收到申索人的法援申請後，根據《法律援助條例》(「法援條例」) 第 9 條就申索人的經濟能力及案情進行查詢。

3.就案情方面，法援署進行包括就該木屋所在地段的相關查冊，也去信地政處索取該木屋佔用人及詳細資料，從而了解該本屋相關範圍可能部分或全部位於私人土地。另外，法援署又外委黃瑞紅大律師 (下稱「黃大律師」)，就申索人的個案提供法律意見。黃大律師認為根據當時的資料，該木屋所在土地 (「爭議土地」)，應屬於上述明賢大廈所在的其中一個地段，以及申索人有理據就該木屋的所在地申索逆權管有等。

4.其後申索人簽署了法援署發出的「提供法律援助及同意接受法律援助證書表格」（「該表格」）。該表格註明援助範圍僅限於訴訟前的文件披露及考慮和解，而申索人接受法律援助，她須支付分擔費港幣47,752元。表格也註明申索人確認已詳閱載於該表格的重要資料，並同意接受署長按照該表格訂明的限制及條件，以及條例及其附屬規例的規定，向申索人發出法律援助證書。同時，申索人也確認收到有關法援訴訟的分擔費及法援署署長的第一押記的小冊子，當中註明法律援助並非免費，受助人必須分擔法援署所支付的訟費及其他費用，包括在法援證書批出前進行審查時所招致的費用。申索人同時也支付了該47,752元的分擔費。

5.法援署於2016年6月16日向申索人發出法援證書，委派蘇合成律師行的廖仲賢律師 (「外委律師」)為申索人行事。

6.法援署其後向外委律師查詢爭議土地的界限。外委律師於是提議聘請測量師提供測量報告，並提交了申索人的同意書，表示同意聘用測量師 (「測量師」) 負責跟進，並確認聘請測量師的費用受制於上述法援署的第一押記。外委律師其後向法援署提交了測量師的報價單；有關測量師報告也於其後向署方提交了。

7.其後外委律師建議尋求大律師的進一步意見。為此外委律師提交了申索人簽署的聲明，以確認明白有關上述第一押記也適用於委聘大律師的費用。

8.法援署根據外委律師代表申索人所作的提名，揀選了林展程大律師 (「林大律師」)，為申索人個案的大律師。外委律師向署方提供林大律師的意見書，當申認為申索人的逆權侵佔訴訟有合理爭議案情。

9.基於林大律師的意見書及外委律師提出延伸法律援助證書的申請，法援署於2019年9月3日修訂法援證書以涵蓋開展申索至審訊程序。

10.外委律師於2019 年 10 月入禀區域法庭為申索人向法團提出逆權侵佔的申索，案件編號為DCCJ 5758/2019。

11.不過，外委律師於2019年12月向法援署匯報，代表法團的律師及其取得的測量師報告顯示，爭議土地位於的私人土地的登記業主是Ming Yin Estate Limited (「該公司」)，而且沒有納入明賢大廈的公契內，因此法團否認須為有關爭議土地的訴訟負責。外委律師指林大律師考慮了法團提出的理據後，同意應終止已展開的訴訟及負責法團的訟費。

12.當時外委律師建議可研究改為向該公司提出訴訟，但法援署回覆表示不代表申索人處理訴訟，不過假如申索人也同意林大律師的建議，以及在外委律師向申索人解釋這建議引致的訟費後果及其對上述法援署署長的第一押記的影響後，法援署則不會提出反對。

13.外委律師其後向法援署匯報，已於該月與申索人會面，並附上申索人簽署的書面確認，她已收到上述法團的測量師報告，顯示爭議土地坐落地段並不列入明賢大廈的公契範圍內，因此林大律師建議應停止訴訟及向法團支付訟費，而申索人則表示同意林大律師建議，並指示外委律師按該建議進行有關法庭程序。此外，外委律師也匯報出席了2019年12月的法庭聆訊，並獲許可終止訴訟，以及須向法團支付28,000港元訟費的結果。

14.外委律師承認他錯誤地認為爭議土地屬法團所有，並向法援署確認他及林大律師不會收取申索人個案的共同基金訟費及已代支的費用 (測量師報告除外)，並同時會負責向法團支付上述訟費等。

15.2019年12月，申索人再次就提出爭議土地逆權侵佔的訴訟，向法援署提出法援申請。2020 年 3 月，署方拒絶了申索人的申請。申索人根據該條例提出上訴，最終高等法院經聆訊後駁回有關上訴。根據法援署於2020年5月提交的拒絶提供法援的理由，該公司已於1968年清盤，法團也無權要求清拆該木屋的。不過，也由於該公司已清盤，爭議土地已歸香港政府所有。根據《時效條例》，要成功向香港政府進行申索逆權侵佔的權利的時限則為60年。申索人聲稱逆權侵佔的年期，現階段不足夠構成可提出該等申索的訴因。

有關分擔費的責任

16.申索人在接受法律援助時所繳付的分擔費，是按《法律援助 (評定資源及分擔費用) 規例》評定。該例第 16B(e) 條規定，凡任何人就任何法律程序而接受法律援助，該人可能須向法援署長繳付分擔費用。該例第18(1)(b)條亦規定，如署長提出要求，受助人須就可能需由署長為該人繳付的款項或可能變為要由署長為該人繳付的款項，向署長繳付分擔費。此外，該例第 18(3) 條亦規定，如受助人繳付的分擔費用總額超過第 18A(2) 條所指由署長為該人而承擔的費用凈額，則多繳之數須發還給受助人。

17.法援署為申索人墊支了合共港幣53,425元，詳情如下：-

(1) 土地查冊費：

(2) 黃大律師的法律意見費用；

(3) 測量師 (共兩份測量師報告) 費用35,200港元。

18.換言之，墊支費用已超逾申索人所繳付的 47,752 元分擔費。

申索人在本案的申索

19.如上所述，申索人入禀審裁處向法援署提出追討。申索人針對法援署提出多項指控，當中包括指署方是操控所有曾涉及她的法援個案的單位的「幕後黑手」。但觀乎其指控，目的主要是指法援署當初決定向她提供法援並協助她提出訴訟，結果卻「告錯人」。她除了撤退訴訟，還無故損失了她提供的上述分擔費全數。申索人認為法援署理應為此負上責任。由於署方違反向她負上的謹慎責任，理應退還或賠償她支付的該分擔費。

本申請

20.根據《小額錢債審裁處條例》(「該條例」) 第28(1)條，所擬上訴的理由只可涉及法律問題，或是因為申索超越審裁處的司法管轄範圍。

21.申索人提交了長達9頁的申請通知書附頁，以解釋她的上訴理據。當中除了依舊針對法援署提出的種種失職指控外，貫穿這些指控的，尤如她於本庭聆訊時所補充，重點仍然是指署方違反對她的謹慎責任，以致代表她去「告錯人」。若非這樣，應發現她事實上並無提出就爭議土地逆權侵佔訴訟的勝算，也不致她無辜浪費法援分擔費。

22.暫委審裁官在其2021年7月26日的判決理由書詳細列出本案背景和雙方案情，並歸納案中爭議為：

(1) 法援署對申索人是否負有謹慎責任；

(2) (如有該責任的話) 法援署是否違反了該責任。

23.暫委審裁官裁斷上述第(1)項議題的答案是否定的，因此並無需要處理第(2)項議題。暫委審裁官主要援引下述案例：

(1) 劉美慧對香港特別行政區政府CACV 185/2012 (2015年4月30日)

(2) 莊裕安及香港法律援助署，CACV 225/2013 [2017] 2 HKLRD 658。

24.申索人在她的論據中質疑，這些案例或其應用是不合理的。

25.本席認為，暫委審裁官援引和應用上述案例在法律上是正確的。

26.在莊裕安案中，法援署曾考慮外委大律師根據法援條例第9條提供的法律意見後，認為原告人提出的司法覆核有理。後來在訴訟雙方進一步交涉後，外委大律師給予進一步意見則認為訴訟沒有勝訴機會。法援署其後決定取消法援。原告人就該決定重複提上訴，最後更提出針對法援署的民事索償。當時是由本席聆訊該案的上訴的。本席駁回上訴，其中的原因是法援署對原告人不具有契約責任、專業疏忽責任或轉承責任(vicarious liability)，這是基於上訴法庭在Ngao To Ki v Attorney General [1981] HKLR 259所確立的下述法律原則：

(1) 法援署與法援受助人之間不存有任何契約關係；

(2) 法援署在法援條例下的主要責任是有效管理法律援助計劃，確保公帑不被浪費；

(3) 法援署在法援條例及其附屬的規則下，不具有監管獲得法律援助進行的訴訟的責任，亦不具有監督外委律師或大律師的責任；

(4) 法援署在履行上述責任時，不會對受助人負上專業責任，或就外委律師或大律師的專業行為或失責負上轉承法律責任。

27.上述案件上訴至上訴法庭，上訴法庭同意本席的判決，並在判案書解釋：

「17. 如梁法官指出，被告人在《法律援助條例》下的法定責任是管理法律援助計劃，處理法律援助申請，及向合符資格的申請人提供法律援助。法律援助申請人或受助人若不滿法援申請被拒或法援被撤回，可根據條例第26條或26A條的規定提出上訴。《法律援助條例》雖然向被告人施加了法定責任，但卻沒有賦予法援申請人或受助人民事法律下的訴因，可就拒絶或撤回法援的決定，向被告人申索民事損害賠償。上述法律原則，在Ngao To Ki v Attorney General 案中已清楚確立。上訴法庭在較近期的劉美慧對香港特別行政區政府CACV 185/2012 (2015年4月30日判案書第74至78段)亦再加以闡釋。

18. 是故，就法律原則而言，原告人的申索完全不能成立。梁法官駁回原告人就聆案官剔除申索陳述書和撤銷訴訟的上訴，乃正確無誤。」

28.至於在上述案例中上訴法庭提及的劉美慧案，當中原審法官指出即使原告人能成功舉證，證明法援署的人員違反法援條例下的法定責任，本身不會構成私法下違反謹慎責任的訴因。法官在判案書第27段也有以下說明：

「27. 《法律援助條例》的主旨是向經濟能力有限的人給予法律援助以進行民事訴訟。法律援助署署長的法定責任是處理法律援助申請及向合符資格的申請人提供法律援助。這法定責任不是為了一少撮的公眾的利益而設。更值得一提的是：任何法律援助申請人若因法律援署署長拒絕他的法律援助申請而感到受屈，他們可根據第26或26A條向高等法院司法常務官提出上訴，或向終審法院特別組成的委員會提出覆核。從這些條款可見，制訂《法律援助條例》的立法意願是若法律援助署署長違反法定責任時，法律援助申請人的法律濟助是尋求上訴或覆核，而該條例沒有構成私法下的訴因。此外，從政策的角度考慮，若將私法的謹慎責任同時加諸法律援助署署長的法定責任，法律援助署則難以有效地運作。為了避免私法的民事責任，法律援助署的職員為避免投訴或訴訟可能濫發法律援助證書，濫用及浪費資源，甚至癱瘓整個法律援助的運作，致使應獲得援助的人士不能得到應有的服務。所以，本席認為立法的意願是《法律援助條例》賦予法律援助署署長某些對公眾的法定責任，但卻沒有同時將違反法定責任構成私法下的民事法的謹慎責任。所以，縱使法律援助署署長違反法定責任，亦不能對原告人構成任何訴因。」

29.上訴法庭同意上述理據，並進一步解釋：

「74. 至於法律援助署是否對原告人負有普通法的謹慎責任，除了要考慮Caparo Industries Plc v Dickman所確立的三項條件外，亦要注意，任何加諸予法定責任之上的普通法謹慎責任，不能與原有的法定責任有衝突或對正當履行該原有法定責任造成阻礙：見 X (Minors) v Bedfordshire County Council 第739頁 C-E; Kaisilk Development Ltd v Urban Renewal Authority [2004] HKLRD 907, 923 第43段；及 Desmond v. Chief Constable of Nottinghamshire Police [2011] EWCA Civ 3 第37至42段。

75. 法律援助署在《法律援助條例》下的法定責任是向符合該條例規定的資格的人士提供法律援助以進行民事訴訟。如杜法官在判案書第27段指出，這項法定責任不是為了某些特定公眾而設。誠如孫大律師的陳詞所指，條例並沒有限制申請法律援助人士的身份或類別。

76. 此外，《法律援助條例》提供了上訴機制。根據第26條和26A條，法援申請人可就法律援助署署長拒絕法援申請的決定提出上訴。

77. 本庭同意杜法官的裁決，從條例的立法框架看來，《法律援助條例》的立法意願是若法律援助署署長違反法律責任，法援申請人可循上訴或公法下的司法覆核尋求法律濟助，而不是賦予法援申請人民事法律下的訴因。

78. 再者，由於政府資源有限，及法律援助署須對公帑負責，避免法律援助服務被濫用，因此法律援助署署長亦有法定責任對法援申請人進行經濟及案情審查。若果法律援助署署長在履行這項法定責任時，須同時對尋求法律援助者負上謹慎責任，這顯然會影響法律援助署署長正當履行法定責任，因此在法律援助署署長的法定責任之上施加普通法下的謹慎責任，並不合理，同時亦有違X (Minors) v Bedfordshire County Council 案所述及的原則，即不能加施會阻礙正當履行法定責任的謹慎責任。」