楊頌明 對 警務處處長
|
[Chinese Translation – 中譯本] 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2007年第22號 （原高院上訴法庭民事上訴2006年第13號） _________________
_________________
聆訊日期：2008年7月4日 判案書日期：2008年7月25日 判案書 終審法院首席法官李國能： 1.上訴人是一名警長。他被控以刑事罪名，其後答辯人（即警務處處長（「處長」））停止他的職務。處長考慮上訴人的申述後，指示於上訴人停職期間應停止向上訴人發給其薪金的百分之十。經考慮上訴人的進一步申述後，處長把停發薪金的百分比下調至百分之七。後來上訴人被定罪，而由那時起，他便不獲付薪金。後來，他被警隊革職。 2.對於處長決定把上訴人停職，上訴人不質疑其合法性。他質疑的是處長決定在他被定罪前停發其百分之七的薪金。 3.在本上訴中，上訴人只倚賴一項理據以支持他對處長的決定所提出的挑戰。該理據指處長的決定違反受憲法保證的「無罪假定」原則。他辯稱，賦權處長停止向被控以刑事罪行而被停職的警務人員發放最多一半薪金的法例條文，違反「無罪假定」原則，故屬違憲。據此，處長在本案所作的決定亦屬違憲。在本案中，上訴人在「無罪假定」原則的基礎上提出相同的辯據，同時質疑相關法例條文本身以及處長按該條文而作的決定。假設該條文合憲，上訴人並無另行提出辯據，指處長的決定實際上違反無罪假定。 4.在上訴法庭席前，上訴人亦曾堅稱，處長在行使酌情權決定停發薪金方面的政策有缺陷，而且處長曾約束其酌情權；但在本院席前，代表上訴人的資深大律師麥高義先生相當恰當地沒有繼續闡述這些辯據。 有關的法例架構 5.處長乃根據《警隊條例》（第232章）第17條而決定停止上訴人職務及停發其百分之七的薪金。第17條規定：
根據第3條，「憲委級警務人員」的定義包括由處長至警司之間的各級警務人員，包括處長及警司在内。第17條所規定的架構不適用於憲委級警務人員，而只是適用於警司級以下的警務人員[1]。 6.該法例架構既關乎紀律處分程序，亦關乎刑事法律程序，但本案只涉及刑事法律程序，而本席毋須在此討論紀律處分程序方面的情況。 7.根據該法例架構，當有針對某名警務人員的刑事法律程序正在或即將提起時，換句話說，當刑事法律程序已經提起或近在眉睫的時候，處長便可運用權力，停止該警務人員的職務：見第17(1)(a)條。此外，當某名警務人員成為某項就其被舉報、指稱或懷疑犯罪而作的調查的對象時，處長也可在調查階段運用上述權力：見第17(1)(b)條。用以決定是否運用該權力的驗證標準是：處長是否認爲基於公衆利益的需要，有關警務人員須立即中止行使其職權及職能?這裏不涉及自動停職的問題。處長如認爲基於公衆利益而有此需要，便具有酌情權決定停止有關警務人員的職務。當處長作出如此決定時，該警務人員便須停止行使其職權及職能。正如前述，上訴人接納處長停止上訴人職務的決定是合法的。 8.某名被停職的警務人員可否獲付全數薪金，須取決於他是在因犯罪而被調查的階段被停職，還是在刑事法律程序已經提起或近在眉睫的較後階段被停職。在調查階段被停職的警務人員，必須獲發給其薪金的全部，處長沒有酌情權停發其薪金的任何部分：見第17(2)(b)條。另一方面，假如警務人員是在較後階段被停職，則按第17(2)(a)條的規定，該警務人員：
這項條文正是在本上訴的關鍵所在。條文規定，就每宗個案，處長須指示被停職的人員在等候刑事法律程序裁決期間應獲准支取多少薪金，但金額不得少於該人薪金的一半。對於被停職的人員在等候上述裁決期間應否被停發薪金以及（如應的話）應被停發多少薪金，處長具有酌情決定權。 9.假如有關警務人員在刑事法律程序完結時被定罪，則根據第17(2)(a)條，該人的薪金一事須根據第37(4)條[2]的規定予以決定。第37(4)條的效果是，除非處長批准付給薪金，否則有關人員一經定罪，便會停止獲付薪金。除非處長決定應繼續發放薪金，否則薪金在有關人員被定罪後會停發。假如有關人員獲判無罪，則他有權獲悉數付還在停職期内被停發的薪金：見第17(3)條。 10.本案關乎一名被控以刑事罪行的警務人員。該人在上述法例架構下的處境，可撮述如下：
處長的政策 11.2001年6月以前，對於受上述法例架構管轄的警務人員，即警司級以下的警務人員，假如他們被停職，處長所採取的一貫做法是容許他們支取全數薪金。審計署署長在其2000年10月12日的報告中表示，與其他公務員（包括警司級及以上的警務人員）比較，上述做法過分寬厚，並建議處長檢討該做法[3]。 12.處長經諮詢後，於2001年5月30日發出一份文件，宣布採取新政策以處理被停職的警司級以下、受上述法例架構規限的警務人員的停發薪金問題。處長述明，警務處的政策仍然是，「除非出於絕對需要和明顯爲了公衆利益」，否則不應停止任何一名警務人員的職務。假如某名警務人員因被控以刑事控罪而被停職，則處長在決定根據第17(2)(a)條就停發薪金作出指示前，將會考慮每宗個案的實況。應注意的是，新政策並無就應停發多少部分薪金訂定指引。處長將考慮所有相關因素，包括但不限於下列各項：
應留意的是，按合理理解，(a)項因素是指警隊的管治必須博得公衆的信任。新政策亦列明須依循的程序。根據該程序，在處長作出決定前，有關警務人員有機會作出申述；而在處長作出決定後或假如有關人員的境況有變，有關人員亦有機會尋求覆核該決定。 停發薪金的決定 13.2003年10月22日，上訴人被控以兩項根據《盜竊罪條例》（第210章）第16A(1)(b)條提出的欺詐罪。他自2003年10月24日起被停職，並獲邀就停發薪金一事作出申述。上訴人作出回應，呈交一封信和一份詳列其財務承擔的已填妥表格連同支持文件。他註明法庭已於2001年12月18日頒令他破產，並表示反對處長停發其薪金的任何部分。 14.經考慮上訴人的申述後，他所申報的開支數額大部分均獲接納。處長認爲上訴人薪金的九成將足以應付其開支，並決定停發其百分之十的薪金。經上訴人要求覆核後，處長決定把停發薪金的百分比下調至百分之七，原因是處長作出原來決定時低估了上訴人每月的薪俸稅負擔。他的薪金在等候覆核期間並無被扣減。2004年1月27日，上訴人被判上述兩項欺詐罪罪名成立，而根據第37(4)條，他亦隨之被停發薪金。由他接到覆核決定通知書直至他被定罪的數星期內，他被停發總額為2,211.68元的薪金。 下級法院的裁決 15.在原訟法庭（原審法官為芮安牟法官）席前，上訴人對處長停發薪金的決定是否合憲提出質疑，並獲判勝訴：詳見[2006] 1 HKC 94。對於賦權處長停止向面對刑事控罪而被停職的警務人員發放薪金的第17(2)(a)條本身是否合憲，上訴人在原審期間並無提出質疑。事實上，上訴人並沒有以此為依據而申請許可提出司法覆核。在上訴法庭（由上訴法庭副庭長鄧國楨、原訟法庭法官夏正民及原訟法庭法官林文瀚組成）席前，上訴人申請許可對第17(2)(a)條的合憲性提出質疑，但上訴法庭拒絕給予許可。上訴法庭亦判處長上訴得直，裁定他的決定合憲，但給予上訴人許可，向本院提出上訴。 可否對第17(2)(a)條提出質疑? 16.在本上訴中，上訴人重新尋求對第17(2)(a)條下關乎被控以刑事罪行而被停職的警務人員的條文是否合憲的問題提出質疑。正如前述，上訴人不曾在原訟法庭席前提出此項質疑，而上訴法庭亦已拒絕給予上訴人許可提出此項質疑。既然如此，本院只會在特殊情況下容許上訴人提出上述質疑。在司法覆核法律程序中，情況尤其如此，因為提出司法覆核前須獲給予許可的規定，起著重要的過濾作用。參閲案例Po Fun Chan v Winnie Cheung [2008] 1 HKLRD 319判詞第14段。 17.就本上訴而言，本院信納所需的特殊情況存在，因此上訴人應獲准對第17(2)(a)條是否合憲提出質疑。首先，不容置疑的是，即使上訴人從一開始便申請司法覆核許可以挑戰第17(2)(a)條的合憲性，法庭亦會因該事項通過「可合理地予以爭辯」門檻而給予許可。第二，上訴人既然以處長停發薪金的決定違反「無罪假定」原則為由而質疑該決定是否合憲，上訴人所提出的辯據便必然涉及對賦予處長有關權力的法例條文提出質疑。因此，為使本上訴得到完滿解決，本院必然要考慮該條文是否合憲。第三，容許上訴人提出上述質疑，絕對沒有令處長蒙受不利，因為處長獲准就有關問題提交誓章證據和補充論據。 有關的憲法條文 18.《基本法》第87(2)條規定：
獲假定無罪的權利亦昭示於《香港人權法案條例》（「《人權法案》」）之中。根據《基本法》第39條的規定，《公民權利和政治權利國際公約》（《民權公約》）下適用於香港的有關規定，通過《人權法案》予以實施。與《民權公約》第14(2)條相應的《人權法案》第11(1)條規定：
就本上訴而言，受《基本法》保障的無罪假定，無異於受《人權法案》保障的無罪假定。 無罪假定 19.受憲法保障的獲假定無罪權利，在普通法裏根深柢固，更是「控方有責任在無合理疑點下證明被告人曾干犯被控的罪行」這項首要原則的基礎。參閱案例香港特別行政區訴林光偉(2006) 9 HKCFAR 574判詞第23段。獲假定無罪的權利，亦是個人享有公平審訊權的要素。 20.在Allenet de Ribemont v France (1995) 20 EHRR 557一案中，法國内政部長和一些高級警務人員在一場被廣泛報道的記者招待會上，直指涉案申請人是其中一名唆使他人謀殺一名法國國會議員的人。當時，申請人剛被拘捕。後來，他被控以協助和教唆謀殺罪。但最後，他毋須再受羈留，且獲釋放。歐洲人權法院所要審理的問題，是有關人士在上述記者招待會上所作的陳述有否侵犯昭示於《歐洲人權公約》第6(2)條[4]下的無罪假定。該法院指出，無罪假定乃屬《歐洲人權公約》第6(1)條所規定的公平審訊的元素之一。該法院引述其早前在Minelli v Switzerland (1983) 5 EHRR 554[5]一案的判決，並且表示：
該法院重申，對於《歐洲人權公約》下的權利，包括第6(2)條下的無罪假定，須予以解釋為保障實際和有效、而非純理論或虛幻的權利。法院亦裁定，獲假定無罪的權利既可能受到法庭侵犯，也可能受到其他公共機關侵犯。 21.該法院裁定，涉案申請人屬於第6(2)條所指的「受刑事控告」之人，原因是雖然他還未被檢控，但他被警方拘捕和羈押，構成已展開並由調查法官進行的司法調查的一部分（見判詞第37段）。該法院注意到，法國警隊裏的一些最高級警官「毫無條件或保留地」指稱申請人是一宗謀殺案的唆使者之一，從而是該謀殺案的從犯。該法院作出以下結論：
22.資深大律師麥高義先生陳詞說，在Allenet de Ribemont及Minelli兩案中，歐洲人權法院裁定，有關的主管機關若然看來是基於被控人可能有罪而對待該人，便違反了無罪假定。這種說法顯然不正確。歐洲人權法院的判決是說，只有當有關當局視被控人有罪時，這才屬於違反無罪假定。 23.Allenet de Ribemont v France案的判決，與歐洲人權委員會[6]早前在Krause v Switzerland (申請編號：7986/77) (1978) 13 DR 73案的判決一致。該委員會指出，無罪假定不單是用作刑事程序中一個程序上的保證。
該委員會裁定，由於瑞士官員所作的有關陳述應被理解為純粹是政府在提供關於解釋爲何對申請人有懷疑以及公布將要進行的審訊等資料，因此該些官員並無違反無罪假定（見判詞第76頁）。 上訴人提出的驗證標準 24.與訟雙方同意，警務處是一個公共機關，而處長的行動可能侵犯被控以刑事罪行的人士獲假定無罪的權利。本上訴的爭議點是：第17(2)(a)條賦予處長的法定權力，即停止向被控以刑事罪行而被停職的警務人員發放薪金的法定權力，有否違反該些人員無罪的假定?關鍵的問題是：在判斷處長根據上述條文停發薪金的決定有否違反無罪假定時，應採用何等驗證標準方屬恰當? 25.資深大律師麥高義先生陳詞說，在決定國家機關所作出關乎被控人的決定有否侵犯該人獲假定無罪的權利時，應採用以下驗證標準：
麥高義先生運用上述標準，並據之而辯稱，處長停止向面對刑事控罪而被停職的警務人員發放薪金的決定純粹是因爲該人員受檢控而作出，且該決定看來把該人員視爲可能有罪的人，因此，除非顯然有必要藉該決定而達致一個正當社會目標，否則該人獲假定無罪的權利便受到侵犯。由於無法證明有上述顯然必要，因此任何依據第17(2)(a)條而作出的停發薪金決定均會違反無罪假定，而這亦表示該條文違憲。 26.本席不能接納上訴人所提出的驗證標準。該標準既缺乏任何典據支持，原則上也不能獲接納。 27.如前所指出，無罪假定在本質上屬於公平審訊的元素，亦是「控方有責任在無合理疑點下證明被控人有罪」這項重要原則的基礎。當某人被控以刑事罪行時，他只身處於正當訴訟程序的開端。他不但獲假定無罪，而且有權接受公平審訊。經過公平審訊，他可能被判有罪，也可能獲判無罪。 28.假如公共機關純粹基於被控人可能有罪而向該人採取行動，則此舉並無侵犯該人獲假定無罪的權利。根據上述基礎採取行動，既不構成在審訊之前以任何方式預先斷定被控人有罪，也沒有損害該審訊的公平性。事實上，控告某人以刑事罪行這一舉動，本身已反映檢控機關認為該人可能有罪。根據上訴人提出的驗證標準，純粹基於被控人可能有罪而採取行動，即屬侵犯該人獲假定無罪的權利，而該種侵犯必須有理可據。這種標準和說法，缺乏理由支持。 恰當的驗證標準 29.經考慮歐洲人權法院的裁決後，本席認為，就本案情況而言，在考慮第17(2)(a)條有否侵犯受憲法保證的無罪假定時，應當運用下述的驗證標準方為恰當：處長根據該條文決定停止向被控以刑事罪行而遭停職的人員發放薪金的任何部份，是否暗示着處長認為該人員有罪的看法?這當然是一個客觀的標準。 30.在運用這個標準時，重要的是根據該法例架構所預期並導致處長作出有關決定的情況來考慮該決定。有關警務人員被停職，是因為處長認爲將該人停職乃合乎公衆利益。該人遭停職後，獲免除職責，不用做任何工作。處長在第17(2)(a)條的架構所設定的情況下決定停發不超過該人員薪金半數的部分薪金，顯然並不暗示處長認為該人員有罪。 31.處長的決定純粹暗示他認為有關人員經審訊後可能被判有罪。這既不涉及預先斷定他有罪的問題，也不涉及損害他在獲假定無罪的情況下接受公平審訊的問題。上述決定也有設想他經審訊後可能獲判無罪，因爲該法例架構訂明，他若然獲判無罪，便有權獲悉數付還被停發的薪金。因此，根據第17(2)(a)條而停止向面對刑事控罪而被停職的警務人員發出部分薪金的決定，不會違反無罪假定。所以，該條文以及本案所涉及的處長決定均屬合憲。事實上，麥高義先生中肯地接受，假如用以判斷該條文是否合法的正確驗證標準是有關決定暗示公共機關認為被控人有罪，則本案情況未能通過該標準。 32.據此，本席駁回上訴，上訴人須支付訟費，並頒令按照《法律援助規例》評定上訴人的訟費。 終審法院常任法官包致金： 33.無罪假定所賦予的保障的真正範圍是什麽？這個問題的答案，主宰着本案中對於相關法例條文是否合憲而提出的挑戰的成敗。受挑戰的條文載於《警隊條例》（第232章）第17條，其對象是非憲委級（即警司級以下的）警務人員。本案所關乎的條文規定：當有針對非憲委級警務人員的紀律處分程序或刑事法律程序正在或即將提起時，警務處處長可在等候審訊期間停止（即暫停）該人員的職務。處長亦可在該人員暫時停職期間停發最多其半數的薪金。 34.像任何人一樣，一名警務人員除非並直至被定罪，都獲假定無罪。假如他被定罪，這可以是他作出認罪答辯的結果，也可以是法庭經過審訊—即必須是公正的審訊—以後裁定他有罪的結果。紀律處分程序會在紀律審裁小組席前進行，刑事法律程序則會在法院進行。 35.本案上訴人是警隊裏的一名警長。他遭受刑事檢控，並在候審期間被暫時停職，而在其暫停職務期間，其百分之七的薪金亦被停止發放。上訴人並無質疑第17條下准許處長在警務人員候審期間暫停其職務的條文是否合憲。上訴人所質疑的是第17條下准許處長在警務人員暫停職務期間停發其薪金的條文是否合憲。 36.上訴人結果被定罪，並被警隊革職。這並無削弱他所提出的合憲性挑戰的法律理據。事實上，任何人如身處像他一樣的境況，都可能自然會提出這種挑戰。假如刑事控罪或違紀指控被撤回或撤銷，遭停發薪金的警務人員相當可能獲悉數付還該些薪金（儘管這筆款項是遲了發放）。剛脫離了一項法律程序的警務人員，可能已沒有興趣透過提出合憲性挑戰而開展另一項法律程序。繼續進行法律程序或就法律程序進行爭辯所造成的負擔之大，可能令人選擇息事寧人、繼續生活下去。至於正在等候針對他們的紀律處分程序或刑事法律程序的警務人員，他們很可能寧願集中精力應付該等程序，而不願再另花精神提出合憲性挑戰。最後，即使假設每一名警務人員都具有起訴地位，對第17條所賦予的一類權力的合憲性提出質疑，也不大可能有警務人員會樂意挺身而出，成爲（即使只在理論上）最終可能身處第17條所涵蓋的情況的人。上訴人既非英雄，也非烈士，他只不過是處於適合的位置提出本訴訟，而到了現階段，本訴訟與憲法的關連較之與上訴人本身的關連更大。 無罪假定的範圍 37.在普通法刑事司法制度下，無罪假定固然是一個關鍵的組成部分，但這不代表無罪假定所賦予的保障純粹適用於刑事法律程序。該保障的覆蓋範圍顯然至少包括與該等法律程序有關連的民事事宜。且以歐洲人權法院在Allenet de Ribemont v. France (1995) 20 EHRR 557一案的判決作爲例子。該案關乎受《歐洲人權公約》第6(2)條保證的無罪假定。案情指出，在de Ribemont先生被拘捕後所舉行的記者招待會上，法國内政部長和一些高級警官明言de Ribemont先生是當地一名政客被謀殺的幕後唆使人之一。 38.結果，de Ribemont先生從沒被送往法院受審。因此，他的投訴有別於Petra Krause v. Switzerland (1978) 13 DR 73一案中Krause女士向歐洲人權委員會所作的投訴。Krause女士的投訴是指瑞士官員—尤其是聯邦司法部長—在審訊前公開宣告她有罪，令她遭受得不到公平審訊的危險；de Ribemont先生的投訴則是指有關人士在記者會上針對他的說話侵犯了他獲假定無罪的權利，以致他無論在金錢上還是在非金錢上都受到損害。在這個限度內，歐洲人權法院接納他的投訴。該法院裁定，與de Ribemont先生有生意來往的人士對他的信任已遭到減損，使他更加難以繼續從事其職業。就該等損害，該法院裁定de Ribemont先生可獲賠償二百萬法國法郎。 39.由此可見，de Ribemont案的原則既從Krause案的原則發展而來，同時在頗大程度上超越Krause案的原則。如此的發展及延續過程，正是法律的本質。法律是向前邁進的，尤其是為着更有效地保障和執行各項基本權利和自由。 40.與停發薪金一樣，de Ribemont先生的投訴是關於錢的。本案上訴人在暫停職務期間被停發部分薪金一事與相關刑事法律程序的關係，其密切程度至少不亞於de Ribemont先生所蒙受的損害以及他因而獲判給的賠償。有些情況同時由民事和刑事元素構成。賠償是民事事宜，薪金亦然。 41.像停發薪金等行動，至少等於作出陳述一樣，可以侵犯一個人獲假定無罪的權利。須留意，在de Ribemont案中，歐洲人權法院在未有質疑歐洲人權委員會所持意見的正確性下指出：
42.依本席看，「無罪假定」原則反映了生活在自由社會裏的人士相互對待的一般方式，除非並直至在某特定情況下有良好理由支持以其他方式來相互對待。但即使在這情況下，偏離該一般方式的程度也只限於該等良好理由所支持的程度。一般來説，「無罪假定」原則阻撓任何人任意地對待他人。很多種對待他人的方式都被定性為任意，這正正是因爲受到該等待遇的人士獲假定無罪。在自由社會裏，人人都是被一個由各項基本權利和自由交織而成的網絡所包圍和保護。在轉而談到美國最高法院的判例法時，本席認爲，借用Harlan法官在Poe v. Ullman 367 US 497 (1961) 案第543頁所用的「理性連系體」(rational continuum) 一詞，會很有用。換言之，本席剛才提出的論點，也可以如此表達：基本權利和自由形成一個理性連系體，並從之而取得它們的真正效力。誠然，Harlan法官是在發表其在該案中所持的異議時說出上述的話。不過，促使本席引述該等言詞的原因除了其明顯威力外，還有Laurence H Tribe教授在其著作American Constitutional Law第3版（2000年）第1冊第43頁形容該等言詞為經常被引述的言論。 43.一個社會如要保持真正自由，就必須小心翼翼地維繫其基本權利和自由的整個網絡或連系體。我們害怕的並非是對無罪假定作出過分寬闊的解釋，而是對之作出過分狹隘的解釋。 44.就純陳述而言，情況可以是十分鮮明。至少一般來説，情況可能是，當和只有當一項陳述極端至斷言某人有罪時，該項陳述才侵犯該人獲假定無罪的權利。然而，不論是上述的情況還是該情況的任何變體本身，都不能提供一個普遍適用的驗證標準。所需的是更寬泛的準則。上訴人就其書面論據中所闡述如下的主張而發揮的論點，頗有道理：「假如國家作出的行爲令某人遭受猶如他有罪或他是否有罪並不要緊般的對待，則這便違反了無罪假定。」（斜體後加，以資強調）。與公開減損一項權利或自由相比，漠視該權利或自由更能暗中爲害，而在該層面上亦可能更加危險。 並非以猶如某人獲接納為無辜的方式對待該人 45.基本權利和自由可透過各種無法預測的形式而受到威脅。憲法提供保障的潛能，絕不能受到鉗制。每當某人並非以猶如該人獲接納為無辜的方式受到對待，則有必要審視該等待遇，在緊記合法需要、合理性及相稱性的考慮因素下，決定該等待遇是否與無罪假定相符。這樣的處理方法並沒有破壞任何值得保全的東西。因合理地懷疑某人曾經犯罪而拘捕他，又或不准他保釋或只在施加條件下批准他保釋，均涉及並非以猶如他獲接納為無辜的方式對待他。事實上，把他審判此一作為，亦正如是。不過，顯然十分清楚的是無罪假定並無阻礙上述各項行為。畢竟，無罪假定的用意不可能是妨礙某人接受有效審判。 候審期間暫時停職 46.在一名警務人員候審期間暫時停止他的職務，雖不涉及以猶如該人員已被視為有罪的方式對待他，但涉及並非以猶如他獲接納為無辜的方式對待他。縱然如此，本案上訴人不就候審期間暫停職務的權力是否合憲而提出質疑，乃屬正確。警隊得到公衆的信任，乃符合每一名警務人員的合法利益。假如有關警務人員在候審期間仍如常地值勤，則這不但可（視乎情況而定）嚴重削弱公衆對警隊的信任，而且可（也是視乎情況而定）使該警務人員承受精神負擔從而損害的最佳利益以至公衆利益。 47.我們只要分別考慮無罪假定的本質和目的以及候審期間暫停職務的權力的本質和目的，便會發覺兩者顯然是兼容的，因爲有合法需要賦予該權力，而該權力合乎常理且與該需要相稱。因此，該權力與無罪假定相符。它是合憲的。至於可否根據行政法對該權力的行使方式提出反對，則視乎每宗個案的情況而定。本案中並無理據支持提出如此的反對。 暫停職務期間停發薪金 48.暫停職務期間停發薪金又怎樣呢？這顯然涉及並非以猶如有關警務人員獲接納為無辜的方式對待他。而本席不認爲可以提出「停薪只不過是附隨暫停職務而來」為理由以支持停薪。畢竟，暫停某人的職務不一定代表要同時暫停向該人發放薪金。而本席認爲暫停職務的權力與無罪假定相符，乃是以純粹暫停職務為基礎的看法。 49.在暫停職務期間停發全部或部分薪金的權力的本質和目的，並不顯然與無罪假定的本質和目的兼容。問題是：在緊記合法需要、合理性和相稱性的考慮因素下，兩者經過細察看來是否兼容？在暫停職務期間停發部分薪金，此舉的性質明顯，幾乎毋須加以解釋。很簡單，它的意思是說，由於有關警務人員正在等候審訊，因此在他候審期間停止向他發放其生計來源的一部分。誠然，這是（或至少按原意是）在經過若干努力以避免造成過度困苦之後才會發生。然而，情況根本不涉及困苦與否的問題，因爲有關警務人員是獲假定無罪的。即使提出有關人員如在有關法律程序結束時沒有被定罪，便會最終獲付還任何被停發的薪金，這仍絕不足以解決上述問題。對許多人—而本席敢說，包括警務人員—來説，穩定、完整且毫不間斷的收入，對他們及其受養人是非常重要甚或不可或缺的。 50.至於暫停職務期間停發薪金的目的，政府贊同上訴法庭的看法。上訴法庭認爲，公衆覺得「最終被判有罪和被革職的人員，在該結果出現前的期間不應在全無法律責任還款的情況下獲付薪金」。但這看法即時出現問題。很簡單，問題在於，在行使權力於暫停職務期間停發部分薪金的時候，有關警務人員還未被判有罪，反之仍獲假定無罪。再者，對於指「有關人員一旦被定罪和革職便應當還款」的看法，應對方法應為考慮是否應該賦權在該情況下尋求還款。然而，政府認為於暫停職務期間停發部分薪金的做法將達到的兩個目標，其中之一涉及對於公衆觀感的見解。 51.在這方面，本席留意到加拿大兩個法院之間的想法顯然不同，頗為有趣。在Mahood v. Hamilton-Wentworth Regional Board of Police Commissioners (1977) 74 DLR (3d) 513案第516頁，安大略省上訴法庭表達以下想法：即使某警務人員被判控罪成立並因而遭暫停職務，在等候上訴結果時停發他的薪金，與在等候上訴結果時如常向他支付薪金相比，可能同樣觸犯公衆利益。應妥為注意，有關人員被定罪之後的情況亦然。另一方面，在Bennest v. Burnaby School District No. 41 (1997) 30 BCLR (3d) 372案，不列顛哥倫比亞原訟法庭一位法官在判案書第24段說：「有概念指，在有必要向履行職責的人支付薪金的同時，亦應向持有相關職位但沒有履行該等職責的人支付薪金。對此概念，本席感到有點難以接受。」這種事宜自然牽涉直覺反應的元素，我們也不會預期不同人士（不論是否律師）在這種事宜上抱有一致的看法。 52.本席看不到有任何證據以支持作出「香港整體市民或至少大部分市民普遍贊同警務人員被暫停職務期間應被停發全部或部分薪金」的結論。有些人可能認爲如此停發薪金是好事，有些人則不然；有些人可能不肯定它是好是壞，有些人則可能想進一步瞭解此事的利與弊。公衆會明白，警務人員處身犯人欄的畫面，並非完全由高級警務人員最終被判貪污罪成立所構成。有一些案件的結果，就像本席在30年前仍任職執業大律師時所代表的一名年輕警員般的。該名警員追捕一名逃犯，過程漫長且驚險重重，其後該名逃犯試圖以武器襲擊該名警員，他於是開槍把該名逃犯擊斃。他被控謀殺罪，但提出毋須答辯，最後更獲判無罪。這是一件悲劇，但不是一項罪行。 53.政府所指的第二個目標，關乎繳付因另行找人履行被停職警務人員的工作而招致的費用。但這方面的證據即使不含糊，也十分籠統。再者，停發被停職警務人員的部分薪金對該人員造成的影響，本來就相當可能遠遠超出不停發其任何部分薪金對公帑造成的任何影響。 54.儘管努力避免帶來過度困苦，但停發被停職警務人員的部分薪金即使只維持一段短時間，仍可對該人員造成沉重的打擊。但不停發其任何部分薪金除非維持一段長時間，否則必然不大可能對公帑造成任何實質影響。就此而言，要謹記這一點：正如某人享有獲假定無罪的權利，該人也享有在沒有延誤下受審的權利。至少就刑事法律程序而言，我們的憲法《基本法》第87條在同一句中明確保證了這兩項權利。 55.在我們的制度下，最理想的是在沒有絲毫延誤下進行任何種類的法律程序。但很可惜，在現實中，所有類別的法律程序有時都出現不當延誤。試想像一名警務人員被暫停職務的時間之久，足以令不停發任何薪金對公帑造成實質影響。假如一名被停職的警務人員被停發部分薪金的時間如此長久，這對他的影響即使不具毀滅性，也相當可能極端嚴重，除非被停發的薪金數額微不足道或只屬象徵式。但政府並無提出—也不可能合理地提出—該法例可能只針對這樣無意義和小額的數目。法例明言可停發最多為被停職警務人員的半數薪金。眾所周知，延誤執行公義無異於拒絕給予公義。延誤有多久和其後果有多嚴重，有關人士便是被拒多少公義。對於面對控罪的人來説，公義在法庭作出裁決之日來臨，不管該人勝訴還是敗訴。假如該日的來臨受到延誤，則被控人得不到公義的程度，便不單單根據延誤多久來衡量，而是亦根據（有時更是主要根據）被控人在等候判決期間所處困境的嚴峻程度來衡量。 56.支持在等候審訊期間暫停職務的理據，乃來自—但也純粹是來自—本席之前所解釋的基礎。但該做法並非如所謂「配藥員案」（即Lam Yuk-ming & ors v. AG [1980] HKLR 815案）中所指的「爲了正當因由」。在該案中，首席按察司羅弼時在頒發上訴法庭的判案書時提出以下設問：「假設爲了正當因由而暫停他的職務，那麼當他沒有做任何工作時，爲何還要向他支付薪金呢？」（見第823頁）要明白這點，就必須知道涉案配藥員是根據《公務員事務規例》第611條規例而被暫停職務的。第611條規例規定：
這並不牽涉任何尚待證明的事項，不論是作為還是不作為。根據上述規例而被停薪的公務員，乃是自行選擇不工作的公務員。該情況與本案情況截然不同。 57.另一個與本案全然不同的情況，是由英國上訴法院審理的Wallwork v. Fielding [1922] 2 KB 66案中的情況。該案所涉的警務人員拒絕工作，並因此而在無薪的情況下被停職。在等候審訊期間被停職的警務人員，情況則完全相反：該人並無選擇不工作，而是遭阻止工作。而除非和直至他被判有罪，否則根本不能說他是自取其咎、因本身曾犯過而遭阻止工作。 58.所有相關原則都趨向支持上訴人的立場。首先，憲法是保護弱勢人士的，而就僱傭關係而言，不論在私營還是公營界別，僱員通常是弱勢一方。政府很正確地沒有提出，指國家作爲僱主不及私營界別的僱主般關心僱員的福利。本席在此特別一提—即使只是順帶一提—Sandra Fredman及Gillian S Morris合著The State as Employer（1989年）一書第10頁就關於國家為私營界別僱主樹立榜樣時所擔當的角色而論述的意見。 59.其次，憲法權利須予以寬鬆解釋，以完全體現它們的好處。獲假定無罪的權利，即使與其他憲法權利放在一起，地位依然突出。 60.第三及最後，對於合約權利，尤其是弱勢人士的合約權利，值得給予適當保護，以免受到法例侵害。這種保護既可透過詮釋法例而給予，也可透過審視法例是否合憲而給予。不論屬何種情況，都應以此為始起點：在正常和自然的情況下，除非和直至僱員被合法地解僱，否則該僱員應獲發薪金，意思是全部薪金。 61.根據上述各項原則，在候審期間把警務人員停職的權力以及在該人停職期間停發其部分薪金的權力，均須予以仔細審視。即使前者通過審視，這也不表示後者亦然。 62.經詳細審查，並在緊記合法需要、合理性和相稱性的考慮下，本席得出如下結論：在警務人員停職期間停發其部分薪金的權力的本質和目的，與無罪假定的本質和目的不符。不論是刑事控罪還是違紀指控，情況都是一樣，因爲在這兩種情況下，有關警務人員都獲假定無罪。獲假定無罪是他的基本和受憲法保證的權利；在這背景下，不論他正在等候刑事法律程序抑或紀律程序的聆訊，於他停職期間停發其任何薪金都超出界限，有違憲法。 63.雖然本席已述明對本上訴的看法，即上訴人基於無罪假定而獲勝訴，但本席不應令人覺得本席認為已再沒有其他憲法權利或自由以供上訴人在有必要時倚賴並據之而獲判勝訴。因此，本席只提述「工作的權利」作爲例子。《基本法》第39條規定，《經濟、社會與文化權利國際公約》下適用於香港的有關規定繼續有效，並通過香港法律予以實施。而該國際公約第6條明文確認工作的權利。本席已表明，針對獲假定無罪的權利而言，於警務人員停職期間停發其任何薪金乃是超出了界限。至於針對他的工作權利而言，於警務人員停職期間停發其任何薪金是否也超出了界限呢？本席暫且不回答諸如這類問題。 64.在本案中，對於法例規定或看來規定在憲委級警務人員（即警司級及以上的警務人員）停職期間停發最多為其半數薪金的部分薪金是否合憲，上訴人並無提出直接的挑戰。因此，本席不會就該法規作出任何正式的宣告。 結論 65.基於本席在上文就無罪假定而提出的理由，本席判定本上訴得直。本席(i)宣告《警隊條例》第17條下關於在警務人員停職期間停發其任何薪金的規定違憲；(ii)恢復芮安牟法官的命令，撤銷處長於上訴人停職期間停發其部分薪金的指示；(iii)判給上訴人在本法院及下級法庭的訟費；及(iv)命令按法律援助基準評定上訴人的訟費。 終審法院常任法官陳兆愷： 66.本席同意本院首席法官的判決。 終審法院常任法官李義： 67.本席同意本院首席法官的判決。 終審法院非常任法官苗禮治勳爵： 68.本席同意本院首席法官的判決。 終審法院首席法官李國能： 69.本院（在常任法官包致金持相反意見下）駁回本上訴兼判上訴人支付訟費，並命令按《法律援助規例》評定上訴人的訟費。
上訴人：由法律援助署指派希仕廷律師行延聘資深大律師麥高義先生及大律師吳靄儀女士代表。 答辯人：由律政司延聘資深大律師袁國強先生及大律師Nicholas Cooney先生代表。 [本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。] [1] 停止憲委級警務人員的職務和在其停職期間停發最多其半數薪金的權力，歸於行政長官，而行政長官可將此權力轉授。見《公務人員（管理）命令》第13及19條。 [2] 第37(4)條規定：「任何警務人員如就刑事罪行被控，且經法院在刑事法律程序中裁斷有關控罪獲證實，則由作出該項裁斷的翌日起，該人員不得獲付薪金或津貼，但如處長批准付給該等款項則除外。」 [3] 參閲審計署署長第35號報告書（2000年10月12日）第8章：政府人員的停職安排。 [4] 《歐洲人權公約》第6(2)條規定： 「受刑事控告之人，未經依法證實有罪以前，須假定其無罪。」 [5] 在Minelli v Switzerland一案中，某項針對申請人的刑事法律程序因逾時失效而被終止，而原審法庭下令申請人承擔該項法律程序的部分訟費。歐洲人權法院裁定該命令違反了申請人無罪的假定，因為該命令乃基於法庭信納申請人有罪而作出。法院在判詞第37段說： 「本法院裁定，假如一名被控人不曾依法被證實有罪，尤其是不曾有機會行使其辯護權利，而一項關於該人的司法裁決是反映出法庭認為該人有罪，則該項裁決便違反無罪假定。即使沒有任何正式裁斷，情形亦可能相同;只要有若干理據意味着法庭視被控人有罪，便已足夠……」 [6] 根據《歐洲人權公約》第11號議定書，自1998年11月1日起，歐洲人權委員會不再存在。 |
Cases cited in this judgment
Further hearings and rulings under FACV 22/2007