陳嘉琳 對 郊野公園及海岸公園管理局總監

[Chinese Translation – 中譯本]

FACV 5/2020

[2020] HKCFA 33

香港特別行政區

終審法院

終院民事上訴2020年第5號

（原高院上訴法庭民事上訴2017年第150號）

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判案書

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終審法院首席法官馬道立與常任法官張舉能：

1.本上訴提出一項有關《郊野公園條例》[1] 第5(1)(b)  條法定條文詮釋的問題，以及其將不包括土地指定為香港郊野公園一部份方面的應用。

A.  背景

2.該條例於1976年頒布，為郊野公園和特別地區的指定、管轄及管理提供一個法律框架。漁農自然護理署署長被指派為郊野公園及海岸公園管理局總監（「總監」），郊野公園和特別地區歸予其管轄和管理。[2]總監的職責中，包括就郊野公園的指定，向行政長官提出建議。[3]總監是本上訴的答辯人。

3.該條例亦設立郊野公園及海岸公園委員會（「委員會」），是向總監提供意見的諮詢團體。[4] 委員會會就郊野公園的法定指定過程[5] 及郊野公園內已批租土地的用途管制擔當審裁的角色。[6]委員會由總監、不少於五名公職人員[7]以及非公職人員組成，其中包括保育人士。儘管有詳細條文說明委員會的運作，[8] 其在郊野公園計劃中的重要性，從該條例的詳題中特別提及此團體可見。

4.香港不少郊野公園是在1970年代指定的，歷年來郊野公園的數目已增至24個，現佔全港土地面積約40%。

5.在2010年以前，指定郊野公園的政策一直傾向選取政府土地，因為指定私人土地為郊野公園或會引起反對及管理問題。結果，私人土地連同周邊一些政府土地一般都不會被納入郊野公園範圍，成為「郊野公園不包括土地」。截至2010年，郊野公園不包括土地共有 77 幅，總面積達2,076公頃。

6.2010年期間，由於城市化速度加快，部份郊野公園不包括土地面臨的發展壓力不斷增加。同年 6 月，有人於西灣的郊野公園不包括土地上進行未經授權的挖掘工程，[9] 引起公眾對保護香港郊野公園不包括土地的高度關注。最終，行政長官於2010-11年施政報告宣佈改變政府政策，[10] 承諾會將不包括土地納入現有郊野公園，或透過《城市規劃條例》[11] 下的法定規劃確立其合適用途，以照顧保育和社會發展需要。此政策改變涉及 77 幅郊野公園不包括土地中的 54 幅，其餘的已被《城市規劃條例》下所擬備的分區計劃大綱圖涵蓋。

7.因應2010年政府政策轉變，總監於2011年 5 月擬備了一份標題為「覆檢指定郊野公園的準則及為保護郊野公園不包括的土地建議採取的措施」的工作文件，[12] 給予委員會作諮詢及提供建議。如《工作文件》第一段所述，該文件就「指定新郊野公園或擴建現有郊野公園的更新原則及準則」向委員會徵詢意見，亦建議「多項措施，以保護郊野公園不包括的土地」。[13] 該文件接著詳細探討向委員會徵詢意見而建議的更新原則及準則，並提到如獲採納「將用以評估把『不包括的土地』納入郊野公園界線內的好處、理據和影響」。[14] 該文件亦討論根據《城市規劃條例》或現有方案及政策下保護郊野公園不包括土地的替代措施。[15] 該文件的第 5 段題為「建議的未來路向」。第 5.1 段指出，目前 77 幅郊野公園不包括土地中有 54 幅未受《城市規劃條例》保護，而第 5.2 段則講述必須採取該文件中提及的適當保護措施，以保護該 54 幅不包括土地免受與郊野公園不協調的用途影響。第 5.3 段寫道：

「至於應採取哪種適當的保護措施，我們將聯同相關的部門，根據列於附件2指定新郊野公園或擴建現有郊野公園的更新原則及準則，考慮究竟『不包括的土地』是否適合指定為郊野公園的一部分，又或根據《城市規劃條例》，先將有關地點納入發展審批地區圖，以待納入分區計劃大綱圖。之後，當局會盡早展開相關保護措施的程序。」（強調為後加）

8.《工作文件》以題為「徵詢意見」的第7 段作結：

「就文件所述的指定新郊野公園或擴建現有郊野公園的更新原則及準則，以及為保護『不包括的土地』建議採取的措施及未來路向，請委員[16] 提出意見及建議。」

《工作文件》具一定重要性，我等會於下文進一步斟酌。[17]

9.於2011年5月24日的會議中，委員會原則性同意《工作文件》所列指定新郊野公園或擴建現有郊野公園的更新原則及準則。此外，總監表示會「向委員會提交每幅『不包括的土地』的擬議措施，以供審議」，且「在詳細評估個別『不包括的土地』的情況和構思最合適的措施時，會考慮委員的意見」。[18] 獲委員會同意後，總監便分批對該54幅不包括土地進行評估，以考慮它們是否適合併入各自周邊的郊野公園內，或採取其他措施加以保護。

10.在已獲評估的不包括土地中，[19] 總監認為有六 幅[20]不適合併入它們周邊的郊野公園，因此決定不建議指定它們為郊野公園。然而，儘管在2011年5月24日會議上的說明，與總監決定建議將不包括土地指定為郊野公園時的做法相反，他是在沒有諮詢委員會的情況下，決定不建議將該 六幅不包括土地指定為郊野公園。總監堅持沒有責任或必要這樣做。

B.  下級法院的程序

11.不將該六幅不包括土地併入它們周邊的郊野公園的決定，最終令作為環保人士的申請人展開司法覆核程序，繼而引發本上訴。在原訟法庭席前，[21] 法庭駁回申請人針對總監未有按照該條例第5(1)(b)  條諮詢委員會的決定而提出的質疑，但對總監就不建議指定不包括土地所作出的評估及決定的質疑，則基於公法理由獲判勝訴，惟此非我等關注的事項。本上訴只關乎早前提出的問題，即第5(1)(b)  條的正確詮釋。

12.該條例第5(1)  條如下：

「(1)  現設立郊野公園及海岸公園委員會，而該委員會須—

(a)  作為諮詢團體，就總監向其提交的事宜，向總監提供意見；

(b)  對總監就郊野公園及特別地區（包括建議中的郊野公園及特別地區）所擬訂的政策及計劃作出考慮並向總監提供意見；及

(c)  對根據第11或17條提交的反對作出考慮。」

13.聆聽司法覆核申請的區慶祥法官接納，根據第5(1)(b)  條，總監有責任諮詢委員會，讓委員會「就郊野公園……所擬訂的政策及計劃」作出考慮並向總監提供意見。 [22] 然而，法官不同意對該六幅不包括土地的評估及決定屬郊野公園的「政策」或「計劃」：

「38. 首先，本席接納 ‘policy’ 和 ‘programme’ 分別泛指或代表一套指引行為的一般原則，以及本質上是一般性和廣泛的計劃或方案。上述含義分別與其中文『政策』和『計劃』二詞的一般意思相符。故此，這二詞並非用作包含或涵蓋就郊野公園作出個別一次性的決定。

……

40. 但是，以2011年準則進行的個別特定評估及作出不將某地區指定為郊野公園的決定，並不是亦不能被視為『政策』或『計劃』。

41.  第二，本席同意，不將某幅不包括土地指定為郊野公園的評估及決定不屬『就郊野公園』或『就建議中的郊野公園』的事宜。有關評估及決定並不涉及郊野公園或建議中的郊野公園，因為從定義上說，相關的不包括土地既非郊野公園，也非建議中的郊野公園。」

14.申請人提出上訴後，上訴法庭[23] 基本上同意法官的觀點並駁回上訴。[24] 上訴法庭解釋其對第5(1)(b)  條下總監擬定「政策及計劃」的含義的理解：

「就該［條例］的文意而言，我等同意法官的裁斷，即第5(1)(b)  條中的『政策』和『計劃』乃指制定高度一般性的原則（如政策）及訂立計劃或方案（如計劃）。政策和計劃的制定與實際執行及實施之間，存在明顯的分野。雖然第5(1)(b)  條規定委員會須考慮前者並提供意見，但讓擔任諮詢角色的委員會參與執行或實施政策和計劃，斷不是條文的立法原意。」[25]（強調為後加）

15.上訴法庭結論認為，按照《工作文件》運用政策及實行計劃評估每幅不包括土地，「純屬行政舉措而非制定政策或籌備計劃的階段。」[26]

16.上訴法庭駁回申請人提出應將所有評估視作成一個計劃的論點，說：

「64. 同樣，祁志先生［代表申請人］陳詞稱，應將個別評估與其他評估一併視作構成一個計劃，這說法並無助他的案情。雖然此等評估以相同處理手法及以同一套準則進行（由於它們均以2011年文件所列的準則為依歸，所以必定如此），但我等不會基於此關連而認定這些評估屬第5(1)(b)  條所指的計劃。若祁志先生的說法正確，則所有根據2011年文件作出的決定、採取的行動或其他行政措施均可被視作總監必須根據該款徵詢委員會意見的計劃。」

17.值得留意的是，就下級法院的程序而言，區慶祥法官和上訴法庭均認為申請人爭議的是，總監對該六幅不包括土地的個別評估能否構成該條例第5(1)(b)  條所指的政策或計劃。上訴法庭認為這是該上訴的「核心爭議點」。[27] 正如我等將會發現，本案案情要處理的並非這個問題。

C.  上訴至終審法院的許可

18.於2020年5月12日，上訴委員會[28] 基於下列問題給予申請人上訴至本院的許可：

「(a)  按照《郊野公園條例》（香港法例第208章）第5(1)(b)  條的正確詮釋，總監在何等情況下有責任諮詢委員會，從而讓委員會對總監就郊野公園……包括建議中的郊野公園……所擬訂的政策及計劃作出考慮並向總監提供意見呢？

(b)  當中，總監有何等程度的責任（如有的話）要諮詢委員會，從而讓委員會就總監根據其2011年5月公佈的工作文件WP/CMPB/6/2011對現存不包括土地是否適宜指定為郊野公園的評估和決定，作出考慮並向總監提供意見呢？」

上述問題需對該條例第5(1)(b)  條的涵義進行分析，並將有關分析應用於本案案情。

D.  與訟各方的論點

19.代表申請人的祁志資深大律師[29] 辯稱，若像區慶祥法官和上訴法庭般，單單考慮第5(1)(b)  條中「政策及計劃」的定義，然後將其應用到案情上，是毫無幫助的。總的來說，他指這處理手法的困難在於令委員會在該條文下肩負考慮和提供意見的責任，或會變得過於寬廣。祁志先生指出，總監須負責處理郊野公園林林總總的事宜（參看該條例第 4條所列有關總監的職責），其政策及計劃亦會因應標的事項而在性質、範疇和程度上有很大差異。舉例說，若將「計劃」解讀為一系列計劃中的活動、事件或未來行動，即使其中涉及像郊野公園巡邏輪值表等較次要的事宜，也須諮詢委員會。另一方面，就如新發現的珊瑚礁或海岸公園等重要議題作出的一次性決定，卻未必屬於第5(1)(b)  條所指的範圍。祁志先生表示，不可能為「政策及計劃」一詞下一個在任何情況都適用、可行，且令人滿意的定義。

20.因此，申請方認為應採取另一個處理方法而不是詮釋第5(1)(b)  條的個別字詞。祁志先生力陳，該應用Wednesbury案的不合理原則確定某項建議措施是否必須進行諮詢。決策者決定是否進行第5(1)(b)  條的諮詢時，必須究問任何建議措施或決定是否屬「具足夠重大影響或重要性」的政策或計劃，因而理應由委員會作出考慮及提供意見。總監斷定某事項是否具足夠重大影響或重要性時，必須顧及所有相關事宜，無關的則不予理會；適宜採取「多重因素」處理方法。就此，祁志先生提到其所謂的「Tameside研訊」。[30]

21.採取多重因素處理方法意味著總監必須考慮以下因素：建議措施的性質、主題、規模或程度；該些措施對相關郊野公園可能產生的影響；委員會擁有的相關專業知識；實施該些措施的緩急和必要程度，以及當中涉及的公眾利益。

22.祁志先生陳詞指，採用此處理方法，則如本案在指定某地區為郊野公園或郊野公園的一部份而言，甚難想像在「少於微不足道」的情況下，其意義或重要性不足以根據第5(1)(b)  條諮詢委員會。因此，他表示除微不足道的情況外，總監在本案有責任根據《工作文件》，就上述六幅郊野公園不包括土地是否適宜併入它們周邊的郊野公園諮詢委員會。

23.代表總監的陳樂信資深大律師[31] 陳詞指，須就第5(1)(b)  條的「政策及計劃」作出詮釋，不過他主張採納狹義的詮釋。與祁志先生一樣，陳先生的處理方法旨在避免委員會在該條文下所肩負的考慮及提供意見的責任範圍太廣。據我等理解，陳先生的陳詞包括以下幾點：

(1)  「政策」和「計劃」二詞的自然含義十分清晰。在答辯人的書面陳詞中，答辯方接納「政策」一詞是指一套一般原則，而「計劃」則指一個計劃或已計劃一系列打算進行的活動、事件或未來行動。[32] 然而，陳先生於其口頭陳詞中，將計劃的定義收窄至僅僅一個計劃或打算進行的活動綱要，[33] 而不是活動本身。

(2)  故此，上述詞語的字義屬「高度一般性」，也就是總監一方案情的關鍵。值得注意的是，上訴法庭就是如此詮釋上述詞語的。上訴法庭副庭長林文瀚說 [34]：「就［該條例］的文意而言，我等同意法官的裁斷，即第5(1)(b)  條中的『政策』和『計劃』乃指制定高度一般性的原則（如政策）及訂立計劃或方案（如計劃）。」換句話說，正如陳先生所言，上述二詞指「框架或綱要事項」或「指導原則」。

(3)  總監一方認為情況定必如此，否則委員會連雞毛蒜皮的事情都要兼顧（陳先生形容為「幾乎是一個主管當局的所有職責範疇」），亦提出了時間和資源兩項因素（儘管未有這方面的證據），這非切實可行。因此陳先生呈述，委員會根據第5(1)(b)  條的角色僅限於對「框架或綱要事項」作出考慮及提供意見，指的當然是計劃本身而不是打算進行的活動、事件或未來行動，即使它們已包含在計劃之中。

(4)  所以，在審視第5(1)(b)  條列明的立法計劃時，必須取得實際可行的平衡。

(5)  故此，應用以上分析，總監一方認為該六幅不包括土地的個別評估，不可能屬於該條例第5(1)(b)  條所指的政策或計劃或其部份。為進一步支持這論點，陳先生作出以下陳詞：

(a)  無論如何，如上述個別評估的決定在語言上不能被界定為總監就郊野公園「所擬訂」的政策或計劃。

(b)  第5(1)(b)  條與第24(2)  條的用語有所區別。 [35] 雖然後者有具體規定要先徵詢委員會的意見方可指定某地區為特別地區，但第5(1)(b)  條及該條例的其他部份卻沒有此類要求，兩者存在差異。

24.關於第5(1)(b)  條的詮釋，陳先生進一步提出以下論點（該論點獲區慶祥法官接納，而上訴法庭則裁定無需就此作任何決定）。他辯稱，無論如何，該六幅不包括土地的評估都不是「就」郊野公園的評估，而是就不包括土地的評估。「就」一字要求有關政策或計劃的主要活動或標的事項直接與郊野公園、特別地區、或建議作此等用途的地區有關。

25.在處理這些與第5(1)(b)  條的詮釋有關的具體問題前，我等需先重申若干相關的一般原則，並概述總監和委員會在該條例下各自的角色。

E.  法定條文詮釋的原則

26.法定條文詮釋的原則確立已久，條文的字詞乃按其文意及目的解讀。它們被賦予自然及一般的含義，並從開始便與文意和目的並明確的措詞一併考慮，而不是到了後期相信出現含糊之處時才作考慮。[36]

27.然而，重要的是要強調：以文意及目的詮釋並不代表可以忽略法例的實際用詞。相反，法庭須確定立法機關透過法例語言表達的意圖。在按條文文意及目的理解的情況下，任何人都不能對一項條文作出該條文所使用的經按照其文意和法定目的理解的語言所不能承載的解釋。[37]

F.  總監和委員會的各別角色

28.正如該條例的詳題所述，該條例旨在就郊野公園及特別地區的指定、管轄和管理，委員會的設立，以及與該等事宜相關的目的，訂定條文。總監和委員會各自的角色亦清晰地臚列出來。

29.總監負責管轄和管理郊野公園，其職責及功能詳列於第3條及第4條，且在該條例其他部份進一步闡述。委員會則有不同職責，概括地在該條例第5條列出，並同樣在該條例其他部份進一步闡述。委員會其中一個重要功能是作諮詢團體。總監可就任何事宜諮詢委員會（第5(1)(a)  條），但接納必須就其擬訂的政策及計劃諮詢委員會，以供委員會考慮及提供意見（第5(1)(b)  條）。本上訴待決問題之一[38]，當然是在甚麼情況下必須作出此等諮詢。

30.在解決本上訴的兩個問題前，我等留意到總監和委員會就郊野公園的指定上有重要的功能重疊，也就是本上訴的特定標的事項。該條例第 III 部的標題雖為「郊野公園的指定」，但在某程度上是誤導的，因為該條例其他部份亦載有相關條文。其一是第 4(a)  條，該條將就郊野公園的指定向行政長官提出建議這一主要職責，交由總監負責。此條文在該條例第II 部（「郊野公園及海岸公園管理局總監的職責和郊野公園及海岸公園委員會的設立」）的出現，意義重大，因為緊接總監這項特定職責及第 4 條列出的其他職責的，就是第 5 條有關委員會的角色，包括第5(1)(a)  和 (b)  條提到的諮詢職責。總監就郊野公園的指定（或不指定）可提出建議的責任，與委員會在同一事項上的參與，存在著明顯可辨的聯繫。

31.關鍵問題當然是何時委員會必須參與呢？但目前唯一重點是，委員會就郊野公園的指定可以並的確擔當潛在重要的角色。還有其他相關條文：該條例第 III 部第8(4)  條明確規定，總監向行政長官建議指定某地區為郊野公園時，須就擬備顯示建議中的郊野公園的未定案地圖的事宜諮詢委員會。此外，委員會根據第11條同時擔當審裁的角色。然而，委員會在該條例第 III 部下的參與（以及其內提述的其他實體，如行政長官和公眾人士），只在某地區被指定為郊野公園後才出現。在較早階段，即某地區應否被指定為郊野公園時，第 4 條和第 5 條是適用的條文；這階段牽涉的相關人士就只有總監和委員會。

32.我等現處理本上訴的問題。如前所述，問題(a)涉及第5(1)(b)  條的詮釋，問題(b)則關乎將法例應用到本案的案情。

G.  該條例第5(1)(b)條的詮釋

33.「政策及計劃」是本上訴有待特別決定的字詞。這些字詞既無條件約束，也沒有在該條例別處被定義，但我等認為，無論是英文還是中文，它們都是日常用語，相對容易理解。與訟各方提供了許多字典解釋作參考，不過並沒有這個必要。

34.基本上，「政策」一詞是指一套一般原則，就某個目標提供指引或導向的一條路徑或一套總則。它在本質上是一般性或廣泛的，也就是說，就一般性而言，「政策」一詞高於具體決定或行動，用作指引或指示未來的行動。將儘管涉及私人土地的郊野公園不包括土地考慮併入現有郊野公園的決定，以及進一步決定採納《工作文件》內的更新準則為有關評估準則，均是體現了這方面政策的例證。

35.另一方面，「計劃」一詞在本質上的一般性或廣泛度較低，就尋求達成的目標而言較為具體。它意指一項行動計劃、一個項目或方案，或上文提及[39] 一系列計劃進行的活動、事件或未來行動。若想透過一系列打算中的活動、事件或行動達致政策的效果，計劃是合宜的用詞。沒有理由任意收窄一項計劃所能涵蓋的範圍，也沒有理由任意把所有「行政作為」排除在一項計劃之外。同樣地，把所有為執行或落實一項計劃而作出的行為一概排除在一項計劃之外，亦是毫無助益的，因這會令人產生疑問：該計劃最初到底包含甚麼呢？陳先生在某種程度上依賴該條例第4(c)  條[40]「措施」一詞，以顯示實施的作為不一定受「政策及計劃」涵蓋。簡短的答案是，此等措施可能受這詞組涵蓋，這須取決於相關政策或計劃的內容，這當然亦取決於相關案情。

36.以第5(1)(b)  條的情況來說，將兩詞如此並列，不單應被理解為具有不同涵義，還旨在表明必須諮詢委員會的事宜範圍。這是該項條文的目的，也是在本案中郊野公園的指定之背景下產生。儘管如此，重要的是還需考慮所選用的具體字眼：條文只針對總監所擬訂的政策及計劃，而非總監處理的任何事宜。這一定程度上解決了委員會並非要微觀管理總監職能的疑慮。然而，第5(1)(b)  條的運作是明確的：只要涉及總監擬訂的一項政策或計劃，便必須諮詢委員會，讓委員會就該項政策或計劃考慮及提供意見，關鍵問題是所涉特定事宜是否受政策或計劃涵蓋。

37.現在，我等處理早前提及與訟各方的陳詞。

38.如前所述，祁志先生認為第5(1)(b)  條的運作方式與詮釋方向，該為總監在任何對郊野公園造成重大影響或在其他方面起重要作用的事情上都必須諮詢委員會，並應採納多重因素處理方法。我等基於下列理由拒納這等辯據：

(1)  首先，這並非建基於第5(1)(b)  條的用詞的詮釋。反之，它在很大程度上忽略了第5(1)(b)  條下「政策及計劃」一詞的詮釋，並主要依據申請人認為立法目的和立法機關的用意去解讀的。在此詮釋下，條文涵蓋任何可能產生重大影響或在其他方面重要的「措施」，卻摒除任何不具重大影響或在其他方面不重要的「政策」或「計劃」。這種詮釋削弱了「政策及計劃」一詞，甚至整項第5(1)(b)  條。誠如上文所述，不能對一項條文作出該條文的語言所不能承載的解釋。倘若法例擬規限某些字詞，必會明文規定。

(2)  第二，提出的重大意義和重要性準則，實際上幾乎不可能運作。就郊野公園而言，反問一句，法庭怎去評定某事項有否重大意義或重要性呢？對一撮人毫無意義或無關重要的事情，可能對另一撮人意義極為深遠或重要。申請人本人指出，委員會委員來自不同背景，通常包括自然學家、保育人士及生態學家，亦可能有來自其他背景的委員。

(3)  第三，申請人的詮釋借鑒了一般公法下Wednesbury案的不合理性概念。在詮釋第5(1)(b)  條時，沒有理據引入這概念。事實上，它混淆了第5(1)(b)  條下的強制性諮詢責任和第5(1)(a)  條下的酌情諮詢權。根據第5(1)(a)  條，總監可酌情決定將任何事宜諮詢委員會，而行使此法定酌情權則受一般公法原則約束，就如祁志先生依賴的那些原則。例如，若關乎郊野公園的決定，包括指定或不指定某地區為郊野公園的決定，可能產生重大影響或在其他方面具重要性，公法原則很可能要求總監行使酌情權，諮詢委員會，尤其當標的事項屬委員會的專業範圍內，[41] 或立法機關有意讓身為寶貴諮詢資源的委員會有權對該事項表達意見。如此，祁志先生對總監可繞過委員會，就郊野公園具重大意義或在其他方面具重要性的事宜作決定的疑慮，便有一般法律把關了。然而，當有關事宜屬第5(1)(b)  條範圍內，即涉及由總監擬訂的政策或計劃時，就必須進行諮詢。至於該事宜是否屬此條文涵蓋，取決於條文的正確詮釋，而不是Wednesbury不合理性或所謂的Tameside研訊等概念。

39.就陳先生而言，他提出的一般處理方法固然無誤，即重要的是詮釋第5(1)(b)  條的措辭才能確定它的效力。但是，我等不能接納他和上訴法庭一樣，對「計劃」一詞的涵義添加限制。如前所述，雖然「政策」一詞在本質上是一般性或廣泛的（也可能像上訴法庭說的「高度一般性」），但「計劃」一詞卻頗為不同。它不應限於解作一個計劃或大綱，從第5(1)(b)  條的目的和文意亦沒有支持這種狹義詮釋的理據。相反，如我等所見，該條文的目的和文意表明委員會在該條例下擔當的角色的重要性。將委員會的考慮和意見局限於一項計劃或大綱而非其下活動、事件或行動的實質內容，未免不合情理。

40.此外，我等亦不信服在詮釋第5(1)(b)  條時，須因時間及資源理由而尋求所謂可行的平衡。就如添加高度一般性為限制的陳詞般，無論是該條例的上下文、內文本身，甚至任何立法資料，均無支持或暗示時間及資源因素的理據。

41.跟祁志先生一樣，陳先生主要關注委員會或需參與太多細節事宜，令整個系統無法運作。這問題的現成答案是，這完全取決於第5(1)(b)  條是否適用。簡單來說，若涉及總監就郊野公園擬訂的政策或計劃，就必須諮詢委員會，而這與有否存在他們定義中所指的政策或計劃掛勾。當中或會涉及細節事宜，視乎相關案情而定。我等補充一點，雖然本案不涉及詮釋第5(1)(b)  條中「作出考慮並（向總監）提供意見」一詞，但看來委員會希望在何等程度上處理任何具體政策或計劃，乃完全屬於委員會的酌情範圍，條件是委員會行事時不能偏離公認的行政法原則。在政策和計劃的考慮及提供意見的過程中，委員會及其委員可自行決定其參與和處理細節的程度。

42.最後，在此背景下，關於總監一方對「就」一字提出的辯據，我等認為沒有任何理由把「就」的廣泛含義收窄至總監一方提出的那般。誠如終審法院常任法官霍兆剛在 Securities and Futures Commission v Pacific Sun Advisors Ltd一案中解釋：[42]

「……『就』一字意指有聯繫、關聯、參考或對某事物作出考量。英國上訴法院民事庭庭長Greene 勳爵在Cunard’s Trustees v Commissioners of Inland Revenue一案中形容它為『無色』。澳洲維多利亞最高法院首席法官Mann 在Trustees Executors & Agency Co Ltd v Reilly一案中論及此字說：

『「就」一字確實難以定義，但它是任何用於表達兩個標的事項之間的關聯或聯繫的字詞中，涵義最為寬廣的。』」

43.「就郊野公園」字詞意指，恰如他們所言，總監擬訂的相關政策或計劃與郊野公園有些關連，無論是實際的還是建議的。「建議中」一詞預計了一個情況，就是一項政策或計劃可能涉及未為郊野公園的地區。

H.  應用於本案案情

44.言歸本案案情，總監擬備的《工作文件》[43] 中清楚訂明一項政策，以更新的準則，為郊野公園的指定評估多幅不包括土地。但除此之外，《工作文件》亦詳述一項行動計劃，依據更新的準則，評估未受《城市規劃條例》保護的 54 幅不包括土地是否適合指定為郊野公園的一部份。這就是《工作文件》第5.3段的作用。該等不包括土地的個別評估，構成把保護該54幅不包括土地的政策付諸實行的計劃的一部份。

45.我等認為，這項個別評估的行動計劃乃屬該條例第5(1)(b)  條所指的計劃。我等在上文[44] 提及區慶祥法官和上訴法庭的處理手法，以查究這些評估能否被個別視為政策或計劃。顯然地，它們既不是政策（席前的申請人亦沒有堅持此論點），也不是總監所擬訂的計劃；它們僅屬總監跟隨該政策作出的評估而已。不過，正如上文所述，有關評估是一項計劃的一部份，但個別來看並非計劃。

46.關於「就」一字的辯據，[45] 該評估計劃顯然是就周邊的郊野公園作出的，為要決定應否將那些不包括土地併入這等郊野公園。從另一角度看，由於那些不包括土地會被評估是否適合指定為郊野公園，因此亦屬就建議中的郊野公園作出的評估。

47.因此，不包括土地（包括涉案的六幅不包括土地）的評估，屬該條例第5(1)(b)  條所指計劃的一部份，必須諮詢委員會。

48.為完整起見，我等最後處理陳先生就該條例第24(2)  條提出的論點。[46] 即使有明確條文規定委員會在指定特別地區上擔當的角色，但若在其他符合正確詮釋下第5(1)(b)  條所指的情況，也不能排除委員會在指定郊野公園的角色。

I.  結果

49.基於上述理由，我等裁定上訴得直，撤銷下級法院的命令，並作出：

(1)  移審令，以提出及撤銷總監不諮詢委員會的決定，涉及總監根據《工作文件》對位於海下、白腊、土瓜坪、鎖羅盤、田夫仔及北潭凹的不包括土地是否適合指定為郊野公園所作出的評估和決定；及

(2)  履行義務令，要求總監按照法律，逐一向委員會提交該六幅不包括土地是否適合併入郊野公園的評估，以供委員會考慮及提供意見，並在根據該條例第4(a)  條就郊野公園的指定擬定向行政長官提出的建議時，考慮委員會就此提供的意見。

50.訟費方面，我等作出暫准命令，答辯人須承擔上訴人於本院及下級法院所招致的訟費。假如與訟雙方未能協定訟費的金額，則須交由法庭評定。上訴人的訟費亦須根據《法律援助規則》評定。如要申請其他訟費命令，應在本判案書日期起計兩週內向司法常務官提交書面陳詞並送達另一方，而另一方可在此後兩週內送達書面陳詞答覆。有關事項屆時會以書面形式處理。若與訟雙方在首兩週內並無提交或送達任何書面陳詞，暫准命令即成為絕對命令。

終審法院常任法官李義：

51.本席同意本院首席法官馬道立與常任法官張舉能的共同判案書。

終審法院常任法官霍兆剛：

52.本席同意本院首席法官馬道立與常任法官張舉能的共同判案書。

終審法院非常任法官岑耀信勳爵：

53.本席同意本院首席法官馬道立與常任法官張舉能的共同判案書。

終審法院首席法官馬道立：

54.因此，我等一致裁定上訴得直，撤銷下級法院的相關命令，並作出第49及50段的命令和指示。

祁志資深大律師及鄧鈞堤大律師（由法律援助署署長委派的韋智達律師行延聘）代表申請人（上訴人）

陳樂信資深大律師、林瀚基大律師及梁晉豪大律師（由律政司延聘）代表答辯人（答辯人）

[本譯文由法庭語文組安排翻譯，並經由周偉信律師核定。]