律政司司長 訴 梁國雄

[Chinese Translation – 中譯本]

FACC 3/2021

[2021] HKCFA 32

香港特別行政區

終審法院

終院刑事上訴2021年第3號

（原高院裁判法院上訴2018年第520號）

_________________

_________________

_________________

判案書

_________________

終審法院首席法官張舉能：

1.本席同意本院常任法官霍兆剛的判詞。

終審法院常任法官李義：

2.本席同意本院常任法官霍兆剛的判詞。

終審法院常任法官霍兆剛：

A.  引言

3.本上訴源於時任立法會議員的上訴人被指稱在委員會會議中干犯藐視罪而被檢控。事件帶出的問題是：立法會議員作出擾亂秩序的行為致令會議程序中斷，要到何種程度才可被刑事檢控？本院曾探討過在公眾席作出擾亂行為的人士[1]以及在立法會範圍內對警務人員作出暴力行為的人士的法律責任問題[2]，但未探討過本上訴所提出的問題。

A.1  指稱事實

4.控方指稱發生的事實十分簡單，也是檢控上訴人的基礎。於2016年11月15日，立法會房屋事務委員會及發展事務委員會舉行聯席會議，與會人士包括時任房屋事務委員會成員的上訴人、時任發展局副局長的馬紹祥先生以及其他人士。馬先生攜帶了一個載有機密文件的文件夾，並將它放在面前的桌上。會議期間，上訴人先要求馬先生就討論議題出示某些文件，然後從自己的座位起來，走到馬先生處奪去他的文件夾，再把它交給另一與會的立法會議員朱凱廸先生閱讀。會議主席多次發出口頭要求，著上訴人交還文件夾給馬先生並返回座位，最後更根據議事規則第45(2)條勒令上訴人退席及暫停會議。朱先生閱畢馬先生文件夾的內容後將它還給一位保安員，文件夾後交回馬先生手中。

A.2  檢控及下級法庭的程序

5.事後，在律政司司長的同意下，[3]上訴人被控以[4]《立法會（權力及特權）條例》（第382章）（下稱「《條例》」）第17(c)條下的藐視罪。該條文規定如下：

「凡任何人 —

……

(c) 在立法會或任何委員會舉行會議時，引起或參加任何擾亂，致令立法會或該委員會的會議程序中斷或相當可能中斷，

即屬犯罪，可處罰款$10,000及監禁12個月，如持續犯罪，則在持續犯罪期間，另加每日罰款$2,000。」

6.裁判官應辯方要求，就第17(c)條的範圍和合憲性的初步爭議點作出裁斷。辯方特別要求裁判官裁定，該條文是否適用於立法會議員及不牽涉傳召證人在宣誓下作供的程序。[5]另外，辯方要求裁判官裁定，條文侵犯「《基本法》賦予議員言論及辯論的自由及／或立法會對其內部事務的獨有權限」是否不合憲。[6]

7.裁判官裁定，按第17(c)條的真正解釋，條文「適用於一般［立法會］或委員會會議程序但不適用於［立法會］成員」。[7]她作出此裁斷後並無處理有關合憲性的爭議。

8.控方藉案件呈述提出上訴[8]，質疑裁判官的裁斷並提出第17(c)條的合憲性問題。按原訟法庭法官的命令，案件呈述須留待上訴法庭考慮。[9]

9.高等法院首席法官潘兆初在他的詳盡判詞中（高等法院上訴法庭副庭長林文瀚[10]及高等法院上訴法庭法官彭偉昌均表示贊同）裁定裁判官：(1) 錯誤地裁定受第17(c)條囿制的行為獲得《條例》第3條的特權保障（見下文）；(2) 錯誤地判定第17(c)條不適用於立法會議員；及(3) 正確地裁斷第17(c)條適用於所有立法會及其委員會的會議程序，且不限於涉及取證的程序。他亦駁回第17(c)條屬違憲的論點。[11]

B.  本上訴的爭議點

10.上訴委員會就下列法律問題向上訴人批給上訴許可：

「(1) 在立法會及其委員會會議程序中的言論和行為，若不構成一般刑事罪行的話，會否受立法會享有的特權保障。（『問題1』）

(2) 根據《立法會（權力及特權）條例》（第382章）（下稱「《條例》」）的真正解釋：

(a) 第17(c)條是否適用於立法會議員。（『問題2(a)』）

(b) 第17(c)條所指的『會議程序』是否限於涉及在宣誓下取證的程序。（『問題2(b)』）

(3) 上訴法庭對以下各項的裁斷是否正確：

(a) 《條例》第3條下的立法會絕對言論及辯論自由並不擴及受《條例》第17(c)條囿制的行為。（『問題3(a)』）

(b) 立法會藉制定《條例》第17(c)條，實際上將立法會議員在立法會及其委員會會議程序中的行為和紀律的懲治管轄權放棄及／或賦予法庭。（『問題3(b)』）

(c) 《條例》第17(c)條適用於立法會議員並不違憲。（『問題3(c)』）。」

11.儘管申請及批給上訴許可所牽涉的法律問題甚廣，經訴訟各方提交的書面案件陳詞及於本院席前進行聆訊後，本上訴的爭議點已收窄不少。上訴人辯稱自己在法理上不受《條例》第17(c)條的法律責任約束，原因有二：一，立法會內的言論及辯論自由和會議程序受憲法保障；及/或二，法庭對立法會會議程序的進行有不干預原則。前者涉及解釋《條例》第17(c)條，亦需考慮《基本法》第77條和《條例》第3及第4條（見下列）；後者需考慮本院在Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No.1) (2014) 17 HKCFAR 689一案中的決定。

12.御用大律師彭力克勳爵[12]在提出上訴時帶出上訴人案件的三項特點：(i) 上訴人為時任立法會房屋事務委員會成員；(ii) 他受責難的行為與兩個立法會事務委員會的聯席會議事務有關；及(iii) 指稱的罪行與立法會事務委員會會議程序緊密相扣，並非「一般罪行」。

C.  上訴人能否以立法會內的言論及辯論自由為由而免受檢控

C.1  上訴人的行為表面受第17(c)條囿制

13.須留意的是，並非所有令會議程序中斷的行為都構成第17(c)條下的罪行；該條文只懲處因擾亂有關會議程序致令程序中斷的情況而已。字典中「擾亂」一詞的定義與本案相關，詳列如下：

「1. 打擾及中斷一……正常運作；……破壞公眾安寧……的情況……

2. 干擾任何行動或過程繼續進行。

……

4. 干擾權利或財產。」[13]

14.因此，當某被告人引起擾亂以致立法會或其委員會的正常運作被打擾或中斷，尤其當擾亂涉及干擾他人的權利時，則該被告人干犯此罪。

15.第17(c)條的字眼指的是「任何人」，而考慮《條例》的文意及目的後（見下文），本席認為沒有理由不包括立法會議員在內。對此，一個與上下文相關又具說服力的論據就是《條例》第20條[14] 存在「除議員或立法會人員外」這個限制。凡《條例》不旨在適用於立法會議員的，條文都有清楚說明。《條例》第19條也使用了「任何人」這個詞句（訂定關於干預議員、人員及證人的罪行）[15] 卻無第20條所列的限制，假如將它解讀為不適用於立法會議員的話，則會如第17(c)條產生不合情理的結果。考慮《條例》的立法目的，本席看不到任何合理原因須豁免立法會議員干預其他議員、人員或證人的法律責任。同樣地，當立法會議員不受所賦予他們的言論及辯論自由保障時，本席看不到任何合理原因讓某立法會議員免受引起擾亂令會議程序中斷所招致的藐視罪責。這點是御用大律師彭力克勳爵接納的。

16.根據上述A.1部份列出的事實—有關事實尚待確立—上訴人表面看來是受《條例》第17(c)條囿制的。該事務委員會聯席會議屬立法會委員會的會議程序，[16] 而上訴人顯然在該委員會會議期間引起擾亂導致會議程序中斷。本席接下來會處理本上訴的核心問題，即上訴人的行為是否受立法會議員享有的任何特權保障。

C.2  依賴言論及辯論自由保障的論點

17.上訴人提出，自己在指稱的事實下無須負上第17(c)條的法律責任的首要原因，是基於法律對議員在立法會及其委員會會議上的發言賦予特權。具體的說，上訴人依賴：

(1)  《基本法》第77條，該條文規定：

「香港特別行政區立法會議員在立法會的會議上發言，不受法律追究。」

(2)  《條例》第3條，該條文規定：

「在立法會內及委員會會議程序中有言論及辯論的自由，而此種言論及辯論的自由，不得在任何法院或立法會外的任何地方受到質疑。」

(3)  《條例》第4條，該條文規定：

「不得因任何議員曾在立法會或任何委員會席前發表言論，或在提交立法會或委員會的報告書中發表的言論，或因他曾以呈請書、條例草案、決議、動議或其他方式提出的事項而對他提起民事或刑事法律程序。」

18.上訴人亦辯稱，由於《條例》第3條是以《1689年人權法案》第9條為藍本，[17]因此應當考慮與第9條有關的英國案例，[18]包括英國最高法院在R v Chaytor [2011] 1 AC 684一案中對該條文的詮釋。該案涉及數名英國國會議員因呈交虛假開支和津貼申索而遭檢控。英國最高法院裁定，涉案議員未能以國會特權為由獲豁免檢控，縱然有關特權擴及議會程序，但呈交申索並不屬議會程序的一部份。

19.上訴方陳詞指，《條例》第3條賦予的保障範圍（正如《1689年人權法案》第9條一樣，也就是《條例》第3條的藍本）涵蓋「國會〔在此為立法會〕的核心或必要事務，包括集體商議及決策」，[19] 而本案的檢控需要刑事法庭處理「國會〔即立法會〕的議會程序」[20] 及立法會「立法或商議過程」[21] 兩個事項。上訴人在本案遭檢控，意味法庭要評估該立法會事務委員會會議的進行方式、某立法會議員於該會議的集體商議期間所作的，以及有關行為是否構成擾亂，致令立法會的事務中斷或相當可能中斷。

20.因此，上訴方認為，就算上訴人的涉案行為符合第17(c)條的定義，只要是在立法會事務委員會處理事務期間作出，則《條例》第3條（《基本法》第77條亦然）賦予上訴人絕對特權並給予他檢控豁免權。

C.3  立法會議員言論及辯論自由的適用範圍與第17(c)條的正確詮釋

21.要上訴人的論點成立，前提須接納一個觀點，就是上訴人的行為構成言論及辯論自由保障的行使。

22.雖說《條例》第3條是以《1689年人權法案》第9條為藍本，且兩者均賦予不可放棄的絕對特權，[22] 但本院仍須按第3條的真正解釋去釐定條文的界線。由於《條例》第17(c)條屬第3條文意的一部份，故此，本院亦必然要一併考慮第17(c)條，以及兩項條文在法例釋義上怎樣交集。

23.由法庭裁定立法機關的特權範圍這個觀點，在Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No.1) (2014) 17 HKCFAR 689一案的判案書第39至43段已有清楚規定。該案特別確立了「……如涉及賦予立法機關立法權力和職能的成文憲法，則由法庭裁定該立法機關是否享有個別權力、特權或豁免權」（同上，第39段）。同樣，英國最高法院在R (Miller) v Prime Minister [2019] 3 WLR 589一案中參考R v Chaytor [2011] 1 AC 684一案，並在判案書第66段確認︰「不論是根據《人權法案》第9條還是『國會專有審理權』範圍以內的事宜，國會特權的範圍乃由法庭裁定而非國會；……」。

24.採用確立已久的法例條文詮釋原則[23]（即按有關條文的文意和目的去研究條文的措辭），會發現《條例》第3條在字眼上與《1689年人權法案》第9條不盡相同。[24] 後者的保障擴及「議會程序」及言論和辯論自由，而英國案例則強調它保障「國會牆內的言行」。[25]《條例》下的特權或豁免權適用於立法會內的「言論及辯論」（第3條）以及「（在……席前）發表言論……或……（報告書中）發表的言論」（第4條），且反映在《基本法》第77條的「發言」豁免權中。誠然，本院早前曾確認，表達自由的其中一個層面，是當事人希望以何種方式表達意見，故不限於口頭和書面文字。[26] 但與此同時，第17(c)條訂定了由干擾性的擾亂構成的刑事藐視罪（見上文第13及14段）。因此，要斷定某種行為是否受言論及辯論自由保障，必須取決於對相關的《條例》條文整體有正確的解釋。

25.立法目的是解釋條文的起點。《條例》制定於1985年，是為中華人民共和國對香港恢復行使主權作準備。當時的香港政府意識到前殖民地立法機關的權力及特權將會在1997年6月30日後失去效力，因而建議及後成為《條例》的《立法局(權力及特權)條例草案》（下稱「《條例草案》」），為立法會在管理本身事務、有效調查權以及其權力和特權上提供法定地位。該立法計劃包括訂立罪行與罰則，並將相關的司法管轄權賦予法庭。此立法目的反映在《條例草案》的二讀辯論及全體委員會審議階段，特別包括政務司司長動議二讀《條例草案》時的發言。[27] 於1985年7月制定的《條例》包含第3、第4、第17(c)條及其他條文，比《基本法》起草工作還要早。沒有證據顯示《基本法》旨在偏離或延展立法會在《條例》下享有的權力和特權（正如上文指出，《基本法》第77條僅為「在立法會的會議上發言」提供豁免權）。

26.《條例》的詳題[28] 表明了其立法目的。終審法院常任法官李義近日於HKSAR v Fong Kwok Shan Christine一案的判案書中對該立法目的作出更多解釋，包括下列內容︰

「……旨在為立法會綜合大樓締造安全和莊嚴的環境的法例框架，以便立法機關在舉行會議時不受干擾或騷擾的履行其憲法職能，同時准許市民旁聽在會議廳進行屬於公開立法程序的會議程序」。[29]

27.按文意和立法目的去詮釋立法會內言論及辯論自由的法定特權後，本席拒納上訴人的論點，指自己受責難的行為受所依賴的言論及辯論自由保障。《條例》須以一個整體來解釋，即第3和第4條須與其他條文（包括第17(c)條）上文下理一併閱讀。正如上訴法庭指出（第42段）：

「第3及第4條賦予在立法會內及委員會會議程序中有言論及辯論自由，以保障核心的立法及商議事務。連同其他特權及豁免權，有關條文旨在使立法會能獨立履行職能而不受外界干預。規管進入立法會等事及罪行（包括第17(c)條）的條文，旨在維持立法會履行職能所需的安全和莊嚴的環境。」

28.立法會內言論及辯論自由的保障是一項重要權利，這是不言而喻的。它使立法會議員能自由、果敢、無後顧之憂地表達意見而不用擔心其言論或辯論會觸發司法程序。若立法會議員在偶爾發生的激烈政治辯論中的言論會招致司法程序的話，那便會大大削弱該言論及辯論自由了。同樣，正如前段引文說明，規管進入立法會及訂立罪行的條文旨在達致一立法目的：締造安全和莊嚴的環境，以便立法機關在舉行會議時不受干擾或騷擾的履行其憲法職能。

29.上訴人在本案提出，單純因為自己當時正身處並參與立法會的委員會會議，所以無論他在何時作出甚麼行為，甚至該些行為構成第17(c)條所指的擾亂，他仍可享有絕對豁免權。若接納上訴人這個籠統的論點，就是將言論及辯論自由的特權擴至超出原來目的範圍之外了。

30.本席認為，上訴人在本案的行為不受《條例》第3、第4條和《基本法》第77條的言論及辯論自由保障。假如控方案情得以確立，則上訴人於辯論期間橫過會議廳奪去他人財產，並在物主反對的情況下將它交到第三者手中，從而引起擾亂。因此，上訴人干擾了馬先生的權利，而馬先生作為公職人員亦享有與立法會議員相同的特權和豁免權，[30]包括其文件夾內的機密文件的私隱權。上訴人作出了違反立法會規則的行為，亦無理會主席多次對他作出返回座位及歸還文件夾給馬先生的要求，導致會議暫停以處理該些行為所引起的干擾性後果。上訴人的行為引起擾亂，且妨礙其他立法會議員執行正當職能。他這樣做既非發言，也非參與會議前的任何事務辯論。

31.斷定上訴人的行為確實符合第17(c)條的定義且不受第3、第4條和《基本法》第77條保障，並不表示在立法會內言論及辯論自由是有約制的，就如《香港人權法案》第16及第17條下的言論與集會自由的一般適用權利一樣。正如上文提及，本院曾確認發表自由包含當事人表達意見的方式，而該人在傳遞資訊和想法時，其言行舉止或會符合言論及辯論自由的範圍。另一方面，雖此自由界限甚廣及可稱得上是絕對自由，但凡某行為不屬立法會內任何言論或辯論的一部份，該行為就不受第3條特權的保障。上述引起擾亂致令會議程序中斷、干擾立法會或其委員會正常運作的行為，尤其當它干擾他人的權利時，便有可能招致第17(c)條下的法律責任。在某些情況下，要釐清某行為是否受言論及辯論自由保障或較困難，但本案並非如此。在本案中，當上訴人作出被指稱的擾亂行為時，他顯然不是在立法會內參與發言及辯論。因此，他的行為表面違反了第17(c)條，就不受第3、第4條和《基本法》第77條賦予的特權保障了。

D.  上訴人能否以「不干預原則」為由豁免檢控

32.上訴人辯稱自己就被指稱的罪行免受檢控的第二個理據牽涉一觀點，就是本院應避免對《條例》第17(c)條下的藐視罪行使刑事司法管轄權，因取得管轄權會違反「不干預原則」。此原則源自權力分立的法則，在Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No.1)一案得到本院確認。[31]

33.上訴方雖然承認國會（在香港則為立法會）管理本身事務而不受法庭或他人干預的專屬權限是可以放棄的，[32] 但上訴方陳詞指：(1) 鑒於該原則具憲法意義，所以需言詞清晰的斷定專屬權限被放棄；(2) 第17(c)條並無明確提及專屬權限，就包含第3條的條例而言，不能將第17(c)條理解為否定該原則；及(3) 即使第17(c)條不擴及立法會議員的行為，它仍有施行的空間。

34.在Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No.1) 一案中，「不干預原則」說明如下：

「……原則，即法庭會承認立法機關在處理其事務時有獨有權限規管本身的內部程序，尤其是立法程序。由此產生的必然結論是法庭不會干預去裁定立法機關的內部程序合乎規定或不合乎規定，而會交由立法機關就此類事宜自行作出決定（『不干預原則』）。」[33]

35.上述案件關涉法庭應否行使司法覆核權，以斷定立法會主席縮短辯論時間和結束長時間「拉布」的決定是否合乎規定。這事明顯關乎立法機關的內部程序，惟本案情況完全不同。當法庭就上訴人根據第17(c)條被檢控而行使司法管轄權時，法庭正履行其司法職能，即應用由立法會本身制定的主體法例，並不存在權力分立的問題。立法會履行了憲法分配給它的立法職能去制定罪行條文，將司法管轄權賦予法庭；法庭則履行憲法分配給它的審裁職能，審理與制定罪行有關的檢控。與上訴人的論點相反，「不干預原則」在此並不適用。

36.不論立法會過去或現在會否對受第17(c)條囿制的行為展開內部紀律處分程序，透過制定第17(c)條為主體法例，立法會已特意將所設立的刑事司法管轄權賦給法庭。在可爭辯有關行為屬立法會的內部程序一部份而受規管的範圍內，立法會放棄了所有紀律處分的獨有權限，並將懲治權賦予法庭。立法會本身從沒就立法會內作出的不當行為聲稱有刑事司法管轄權（相對紀律處分權限而言）。現在，只要第17(c)條涵蓋的不當行為出現司法管轄權重疊的情況，立法會或就某事件展開內部紀律處分程序的事實，將會是律政司司長根據《條例》第26條就同一事件給予同意提出檢控與否的相關因素。[34]

37.對於上訴人提出的論據以支持立法會並無就立法會議員引起符合第17(c)條定義的擾亂放棄其獨有權限的觀點，本席認為它們都不是令人信服的理由去證明「不干預原則」在此適用。第17(c)條的字眼及它適用於立法會議員是既清晰又毫不含糊的。《條例》第IV部—包括第17(c)條—是「旨在為立法會綜合大樓締造安全和莊嚴的環境的法例框架，以便立法機關在舉行會議時不受干擾或騷擾的履行其憲法職能，同時准許市民旁聽在會議廳進行屬於公開立法程序的會議程序」（見上文第26段）。豁除立法會議員於第17(c)條的施行範圍之外是不合情理的，因為這樣會為他們有損立法會立法及商議事務的行為（不論從何角度看），提供檢控豁免權。

E.  結論及處置

38.基於以上理由：

(1)  凡立法會議員以行為引起符合第17(c)條定義的擾亂致令會議程序中斷，而該行為不屬於任何言論或辯論的一部份，則《條例》第3、第4條和《基本法》第77條賦予該議員言論及辯論的自由，不會為該議員干犯第17(c)條的藐視罪提供檢控豁免權。

(2)  「不干預原則」沒有要求法庭對根據第17(c)條被檢控的立法會議員拒絕行使刑事司法管轄權。

(3)  本院無須更具體地處理給予上訴許可所涉的各別問題，尤其上訴方並無爭議上訴法庭錯誤地裁定第17(c)條所指的程序僅限於在宣誓下取證的程序（問題2(b)）。上訴人亦無繼續提出上訴法庭錯誤地裁定第17(c)條沒有違憲的論點（問題3(c)）。

39.因此，本席駁回上訴。上訴人就被指控罪行並無檢控豁免權，法庭亦不會被禁止對該罪行行使司法管轄權。

終審法院非常任法官陳兆愷：

40.本席同意本院常任法官霍兆剛的判詞。

終審法院非常任法官韋彥德勳爵：

41.本席同意本院常任法官霍兆剛的判詞。

終審法院首席法官張舉能：

42.因此，本院一致駁回本上訴。

御用大律師彭力克勳爵及大律師吳靄儀女士（由法律援助署署長委派何謝韋律師事務所延聘）、大律師詹鋌鏘先生及大律師李澤恩先生（由何謝韋律師事務所延聘，以義助服務形式進行）代表上訴人

資深大律師莫樹聯先生（由律政司延聘）及律政司副刑事檢控專員資深大律師林穎茜女士、署理副民事法律專員廖冠華先生及高級檢控官梁廷毅先生代表答辯人

[本譯文由法庭語文組安排翻譯，並經由文嘉樂大律師核定。]