王曉秋 訴 香港護士管理局

CACV 234/2008

香港特別行政區

高等法院上訴法庭

民事司法管轄權

民事上訴

民事上訴案件2008年第234號

（原高等法院憲法及行政訴訟2007年第78號）

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聆訊日期： 2009年9月10日

判案書日期： 2009年9月22日

判案書

上訴法庭法官楊振權頒發上訴法庭判案書：

1.本港護士分為登記護士和較高資格的註冊護士，而根據香港法例第164章《護士註冊條例》，任何人要成為註冊護士，都需要透過以下途徑取得資格：

（一）  通過香港護士管理局（“管理局”）規定的考試的護士。他們一般指在認可護士訓練學校畢業並通過管理局所規定的考試。

（二）  持有管理局承認的資格的護士。1997年香港回歸中國前，持有管理局承認的英聯邦國家核證團體發出有效護士專業證明書的人士被視為持有管理局承認的資格，無須通過考試就能成為註冊護士。但若該核證團體不屬於管理局承認的英聯邦國家，則持有其有效護士專業證明書的人士仍需通過考試才能成為註冊護士。1997年回歸中國後，持有管理局承認的任何香港之外的國家或地區核證團體發出有效護士專業證書的人士仍需通過考試，才能成為註冊護士。

（三）  通過管理局主持的考試。

2.註冊護士分為四種，即普通科、精神科、弱智科和病童科。不同種類的護士需要參與的考試和其註冊都是分開的。管理局亦根據《登記護士（註冊及紀律處分程序）規例》（“《註冊護士規例》”）就申請成為註冊護士人士需要通過的考試作出有關安排。

3.申請人王曉秋女士在1978年至1981年間在北京醫學院附設衞生學校接受護士訓練後畢業。其後王女士來港並在1998年成為登記護士。

4.1999年，王女士向管理局申請成為（普通科）註冊護士。管理局要王女士參加護士考試，並向管理局提供臨床經驗資料以決定她是否需要接受進一步的訓練。

5.2000年2月及6月，王女士兩次筆試不合格。根據當時生效的《註冊護士規例》，王女士要先接受6個月的訓練才可以在一年內重考。假若王女士第三次考試不合格，她更要得到管理局的批准才可以再次參加考試。

6.由於王女士沒有接受6個月訓練，故不能再參加註冊護士考試。

7.2004年4月1日，政府更改《註冊護士規例》, 取消了考試兩次不合格人士必需再受訓6個月才可以第三次應考的條件。

8.2004年12月開始，註冊護士考試形式改變，申請者要先通過筆試才可以參加實習試。2005年5月王女士在新例下第三次應考及通過了筆試。

9.2006年8月5日，王女士向管理局申請逾期參加實習考試。管理局批准王女士的申請，並同時定下條件要她在一年內報名考試。如果不合格，除非獲管理局特別准許，王女士須在一年內重考，並且要符合管理局就訓練護士所施加的條件。管理局並向王女士表示，假若她在實習試仍不合格，她必需得到管理局的批准才可以再參加考試。

10.2006年1月王女士參加實習考試，但她再不合格。

11.由於王女士前後一共有三次考試（兩次筆試，一次實習試）不合格，管理局在2006年2月6日通知她，除非得到管理局的批准，她無權再參加註冊護士考試。

12.2006年3月8日，王女士向管理局申請要求獲准再一次考實習試。2006年4月7日，管理局否決王女士的申請，並列出原因，包括王女士沒有提供過任何外地護士註冊學校發出的證明書及由學校直接寄出的詳細成績表。

13.2006年6月6日，申請人附上有關學校的成績表，申請再一次應考實習試。

14.2006年12月4日，管理局指出王女士三次考試不合格，又未持有獲承認的核證團體（即國內衞生部門）發出的有效證書，證明她獲准從事護士專業，故不符合參加註冊護士（普通科）的考試資格。

15.王女士不同意管理局的立場，指出筆試和實習試是獨立的，所以她應有三次考實習試的機會，而不受兩次筆試不合格的影響。

16.管理局的立場是《註冊護士規例》規定的一次考試是指整個註冊護士的考試，故王女士三次考試不合格都是在一個護士的考試中出現。

17.最終管理局仍行使酌情權向王女士表示，假若她能取得國內衞生部所發的護士執業證書，管理局會考慮批准她再次應考。

18.王女士不同意管理局的立場，故入稟高等法院原訟法庭要求獲許可就管理局的決定提出司法覆核。王女士只提出一個申請理由，就是她有在三次筆試及三次實習試都不合格時，才需向管理局申請批准重考。由於她的三次考試不合格有二次是在筆試及一次在實習試中出現，而非三次都是在筆試或實習試出現，故她無需得到管理局的批准，亦有權重考。

19.王女士的司法覆核許可申請被高等法院原訟法庭法官潘兆初書面駁回。潘法官駁回王女士的申請理由如下：

（一）  支持申請的理據不足；

（二）  申請人於HCAL 54/2007曾因同一事宜提出司法覆核申請，惟被法院拒絕批予許可。若申請人再行因同一事宜再度提出司法覆核申請，法庭會再考慮發出限制展開法律程序令。

20.王女士不服潘法官的判決，向上訴法庭上訴。2007年11月2日，上訴法庭（張澤法官及袁家寧法官）批准王女士的上訴，並批予她許可，進行司法覆核。上訴法庭認為《註冊護士規例》所指的一項考試是可以闡釋為有關考試的其中一部份。根據該闡釋，上訴法庭認同王女士確實提出了一項爭議點，就是她要在三次筆試或三次實習試不合格的情況出現時才需要得到管理局的批准進行重考，而非只是在包括筆試和實習試的三次考試不合格的情況出現時便需要得到管理局的批准才可重考。

21.王女士的司法覆核正式申請由高等法院原訟法庭法官馮驊審理。

22.王女士的立場不獲馮法官的認同。2008年8月4日馮法官頒下判案書駁回王女士的司法覆核申請。王女士仍不服，現向本庭上訴。

23.王女士提出的上訴理由仍然只有一個。王女士的立場是《註冊護士規例》所指的三次考試不合格，必需分別是在筆試或實習試內出現，而非是在筆試及實習試一起考慮時出現。

24.王女士力稱筆試及實習試是兩項獨立的考試，所以三次不合格必然是指每一項考試三次不合格，而非筆試和實習試一起計算在內的考試三次不合格。

25.王女士指馮法官對有關規則的闡釋論證牽強、理據薄弱，故其裁斷不穩妥，理應推翻。

26.王女士力稱《註冊護士規例》第13（2）段列出的考試分為三部份：筆試、口試及實習試，而一名申請人必需筆試或口試合格才可以參加實習試。王女士指第13（6）段更直接而有力地說明，筆試及實習試是兩項獨立的考試。

27.王女士指假若筆試、口試或實習試可被視為一項整體考試，筆試、口試或實習試不合格則等同整項考試不合格而筆試、口試或實習試的其中一部份不合格亦可視為整項考試不合格。

28.王女士更列出事件的背景及經過強調管理局從來沒有指她的學歷/資格不符合有關規例的要求，故不應以她的學歷/資格來否定她要求考試的申請。

29.就拒絕批准王女士考試的決定，管理局提出不同的理由支持馮法官的剖析，王女士亦就馮法官的剖析作出回應，但本庭認為需解決的議題主要的只有一個，就是《註冊護士規例》所指的一項考試中三次不合格，是指整項註冊考試中三次不合格或是指考試能採納的每一類型的考試都三次不合格。除了上述一點外，王女士並沒有就管理局的其他決定投訴。上述議題亦是上訴法庭較早前頒發許可給王女士進行司法覆核的唯一基礎，所以本庭只需集中處理該議題。

30.《註冊護士規例》就更佳管制護士專業作出規定，《註冊護士規例》的第13條列明：

“（1）管理局在顧及到各訓練學校內不時修讀護士專業課程的學生人數後，須安排每年舉行其覺得合宜的護士考試次數。

(2) 該等考試可以是筆試、口試或實習試，並須由管理局委任的主考員主持，而考試範圍則根據管理局不時決定的課程大綱。

(3) (由2004年第8號法律公告廢除)

(4) 任何人如在本規例規定的一項考試中3次不合格，除非得到管理局的特別准許，否則無權再參加該項考試。

(5) 任何人如曾在本規例規定的一項考試中不合格，從其最後一次投考該試不合格的日期起超過1年後，該人即不得再參加該項考試；但如得到管理局的特別准許，並且符合管理局就訓練或授課所施加的各項條件，則屬例外。

(6) 在本規例規定的任何考試完畢後，管理局須安排將考試成績通知各考生。”

31.《註冊護士規例》第13(4)條列出一項考試“三次不合格”，但沒有表明三次甚麼不合格，在考試可以是筆試、口試及實習試的前題下，“一項考試三次不合格”確有不明朗之處。

32.但《註冊護士規例》是根據《護士註冊條例》第8（2）條所定的。該條文列出“…管理局仍可規定任何要求在註冊護士名冊任何部份內註冊的申請人參加由管理局委任的主考員主持的考試，以證明他適任護士，並如有規定，接受管理局所指明的進修。”

33.《註冊護士規例》列出的考試必然是《護士註冊條例》第8（2）條所指的考試。《註冊護士規例》第13（1）條列明管理局須安排每年舉行其覺得合宜的護士考試次數，而第13（2）條則列明“該等考試可以是筆試、口試或實習試”。雖然註冊護士考試的形式可以是筆試、口試或實習試，但該等不同形式的考試仍歸納在《護士註冊條例》第8（2）條及《註冊護士規例》第13（1）條所指的“考試”。

34.王女士的基本立場是“筆試”及“實習試”是兩項獨立的考試而“一項考試”可以泛指“筆試”、“口試”或“實習試”。本庭不同意王女士的立場。本庭認為管理局可以安排的不同形式考試，不論是“筆試”、“口試”或“實習試”都屬於《護士註冊條例》及《註冊護士規例》所指的“考試”，“護士考試”、“該等考試”及“一項考試”。因此，不論是“筆試”、“口試”或“實習試”，三次考試不合格都是“考試”、“護士考試”、“該等考試”及“一項考試”中“三次不合格”。

35.再者，詮釋法例時，法庭需先考慮條文的字面解釋，如條文的字面意思不明確時，法庭可以將立法原意考慮在內從而得出合理、合邏輯的詮釋。本庭亦不能忽視《護士註冊條例》及《註冊護士規例》的原文是英文，而中文版本是透過翻譯而達致，所以在詮釋《護士註冊條例》及《註冊護士規例》時，參閱英文的版本可能更能理解法例及規例的意義。

36.本庭有小心考慮過《護士註冊條例》及《註冊護士規例》立例時的英文原文。本庭認為馮法官對《註冊護士規例》的詮釋明顯是和英文原文吻合的。

37.如《護士註冊條例》及《註冊護士規例》的英文版本和中文版本的意義有分歧而引用適用的法例釋義規則不能解決時，根據香港法例第1章《釋義及通則條例》第10B，法庭須在“考慮條例的目的及作用後，採用最能兼顧及協調兩文本的意義。”

38.誠如馮法官指出，假若護士考試所能採納的不同形式都是“一項考試”，而每一年有一次筆試及一次實習試，則一名申請人可以用三年時間考取筆試，三年時間考實習試，前後六年才考取到註冊護士資格，若加入口試部份，所需時間更可能長達九年。本庭不能忽視有資格應考者已是透過訓練而獲准從事護士專業的人士而非是對護士行業一無所知的人士，容許該等人士長達九年的時間考取註冊護士資格是極不尋常，亦是不合理的。

39.容許已具基本資格的人士長達九年的時間去考取註冊護士資格不但違反《註冊護士規例》第13（5）條所顯示要申請人在既定時間內通過考試的立法原意，更可導致考生在沒有充份準備的情況下便去應考的情況出現。

40.本庭亦察覺到“3次不合格”的英文版本是“on three occasions failed”。《註冊護士規例》第13（4）條所用的詞彙是occasions。該用詞明顯是和examination （“考試”）有別。根據《牛津高階英漢雙解辭典》“occasion”泛指“場合”、“時刻”、“時候”。不論應考人所考的是筆試、口試或實習試，它們都是考試的一個“occasion”，即一個“場合”、“時刻”或“時候”。

41.一名應考人，不論所考的是筆試、口試或實習試，每一次考試都必然是一個“occasion”。因此在筆試、口試或實習試中有三次不合格，都符合了規例第13（4）條所規定的“一項考試中三次不合格”。

42.本庭認同管理局和馮法官就有關規例的詮釋，王女士在2000年2月及6月的兩次筆試及2006年1月一次的實習試不合格，因此受“一項考試中三次不合格”的規限，除非王女士能獲得管理局的特別准許，否則她無權再參加該項考試。

43.在本庭需要解決的唯一議題上，本庭不接納王女士的立場。她的上訴沒有理據支持。本庭駁回她的上訴，並下令她支付上訴訟費。考慮過案件的背景和聆訊經過，特別是案件的押後聆訊部份由答辯人備審工序不足所導致，本庭將王女士要支付的上訴訟費數額定為20,000元。

申請人：無律師代表，親自應訊。

答辯人：由律政司轉聘郭瑞熙大律師代表。