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HCAL 2350/2020
[2020] HKCFI 1379
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2020年第2350號
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| 申請通知書日期： |
2020年11月23日 |
| 申請人第一份誓章日期： |
2020年11月30日 |
| 建議答辯人第一份誓章日期： |
2021年2月2日 |
| 建議答辯人第一份書面陳詞日期： |
2021年2月5日 |
| 附申請人書面回應陳詞的申請人第二份誓章日期： |
2021年2月22日 |
| 建議答辯人第二份書面陳詞日期： |
2021年3月16日 |
| 附申請人書面回應陳詞的申請人第三份誓章日期： |
2021年4月1日 |
| 建議答辯人如欲呈交回應陳詞的最後呈交日期： |
2021年4月16日，沒有呈交 |
| 判案書日期： |
2021年5月20日 |
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判 案 書
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1.申請人提出申請司法覆核的許可申請，針對的是當局根據扣分制因他在租用的單位 (「涉案單位」) 外擺放了雜物，向他扣分、在扣分累積超過16分後要他遷出並終止租約、和上訴委員會 (房屋) 委任的審裁小組於2020年8月25日的裁決，該裁決確認房屋委員會向申請人發出的上述遷出通知書和終止租約的決定。
2.申請人於申請許可的通知書中將房屋署署長列為建議答辯人，本席於考慮了房屋事務主任黃漢良先生 (「黃主任」) 的誓章和代表房屋委員會的律師[1] 的書面陳詞[2]後，認同建議答辯人應為香港房屋委員會，理由是涉案單位的業主是房委會，租約由房委會簽訂，作出扣分和終止租約的決定也是房委會，並非房屋署或其署長，房屋署只是房委會的執行機構。上訴法庭於程筱梅 對 香港房屋委員會案[3] 也確認了，根據《房屋條例》[4]，取消租約的權力屬房委會的法定權力，而非房屋署署長的。據此，本席批准了以香港房屋委員會 (「房委會」) 取代房屋署署長為建議答辯人。[5]
事實背景
3.以下事實背景與本案有關[6]：
(1) 2001年2月9日
申請人於這天初次與房委會就涉案單位簽訂租約，其後多次續約。
(2) 2005年9月1日
房委會開始在其轄下工廠大廈實施「工廠大廈扣分制」 (「扣分制」)，涉案單位包括在內。房委會以一廠戶一信的方式，通知了各廠戶關乎推行扣分制的消息和相關資料。[7]
(3) 2013年至2015年
涉案單位外不時有雜物放置，情況未致十分惡劣，每次經勸喻後，部份雜物會被搬走。
(4) 2019年2月19日
申請人於這天簽訂最新一份租約[8]，租期為2019年3月1日至2022年2月28日。申請人同時簽訂了一份聲明書[9]，聲明願意遵守各項租約條款，包括不得佔用租用單位外任何地方作任何用途，例如儲存並陳列貨品。
(5) 2019年5月3日
消防處於巡查後，向房委會發出通告，表示在涉案大廈不同位置有物品阻塞通道，提醒房委會採取措施改善。
(6) 2019年5月18日
在消防處再發出一樣的通告後，房委會指示涉案大廈的管理公司嚴格執行扣分制，並向在單位外擺放雜物的租戶作出口頭及書面警告，並指出勸喻無效者房委會得知後會按扣分制扣分。
(7) 2019年6月
管理公司人員發現涉案單位外擺放了大量物品，包括一張輪椅，阻擋單位出入，其他物品則擺放至通道轉角位置。
(8) 2019年6月26日
人員巡查後向申請人警告，若再如此擺放物品可被扣5分，若兩年內累積滿16分可按扣分制取消租約 (第一次口頭警告)。申請人為事情作出解釋，並承諾會作清理。
(9) 2019年7月3日
由於相關物品仍未清理，管理公司人員再當面向申請人作出口頭警告，並重申後果。(第二次口頭警告)
(10) 2019年7月5日
管理公司人員在巡視時發現涉案單位外仍有雜物，於是在門外張貼通告，限令48小時內清走，否則會扣5分。(第一次書面警告)[10]
(11) 2019年7月8日
由於單位外仍有物品，房委會得知後向申請人發出扣分通知便條[11]，告知他已被扣5分。(第一次扣分)
(12) 2019年7月10日
房委會向申請人發出扣分通知，告訴他已被扣5分，重申扣滿分的後果，提醒立即停止於單位外擺放雜物。(第二次書面警告)[12]
(13) 2019年7月19日
由於申請人仍未按要求將雜物清理，房委會向申請人發出扣分通知便條[13]，再扣5分。(第二次扣分)
(14) 2019年7月23日
房委會人員和申請人會面，將第二次扣分的扣分通知書交給他，並將重要通知 (第三次書面警告)[14]交給他。人員並提醒申請人他已被扣10分，和倘若在24個月內累積滿16分會有終止租約的後果，也要求他在10天內將單位外雜物搬走。(第三次口頭警告)
(15) 2019年7月26日
房委會兩名人員與申請人會面，再向申請人解釋扣分制和說明他的違規情況，提醒他須盡快清理，否則會再被扣分，並重申累積分數滿16分會被終止租約的後果 (第四次口頭警告)。申請人曾提出於單位外擺放一些物品的要求，人員明確拒絕。
(16) 2019年8月2日
管理公司人員發現雜物仍未清理，電梯大堂空間被物品所佔，人員於單位張貼通告，要求於48小時內移走物品，否則會扣5分。(第四次書面警告)[15]
(17) 2019年8月5日
由於依然發現大量雜物，房委會向申請人發出扣分通知便條[16]，再扣5分。(第三次扣分)
(18) 2019年8月7日
房委會向申請人發出第三次扣分的扣分通知書和重要通知[17]，告知申請人他已被扣15分，並提醒他如再被扣分，累積分數將超過16分，租約會被終止。同時，也警告申請人須立即停止其不當行為。(第五次書面警告)
(19) 2019年8月16日
管理公司人員發現單位外有雜物仍未清理，於單位張貼通告[18]，要求在48小時內將雜物移走，否則會扣5分。(第六次書面警告)
(20) 2019年8月19日
管理公司人員發現單位外依舊堆滿大量雜物，房委會得知後向申請人發出扣分通知便條[19]，再扣5分。(第四次扣分)
(21) 2019年8月20日
房委會向申請人發出扣分通告，確認他在扣分制下已累積被扣20分。[20]
(22) 2019年8月27日
房委會向申請人發信，告訴他已累積被扣20分和相關事實資料，表明會向他發出遷出通知書，並終止其租約，同時告知可上訴和申請覆核的權利。[21]
(23) 2019年9月3日
申請人向房委會發出傳真[22]，但無具體細節。同日和房委會人員會面時，申請人表示以該傳真文件提出上訴。
(24) 2019年9月6日
事情經相關分區房屋事務經理[23] 審視後，駁回申請人的上訴。[24]
(25) 2019年9月9日
申請人向房委會發出傳真。[25]
(26) 2019年9月23日
個案經相關分區高級房屋事務經理[26] 覆核，確認四次扣分均屬有效，並告知申請人可再提上訴的權利。
(27) 2019年9月27日至10月11日
申請人向房委會發出數份傳真[27]，但沒有清楚列明上訴理據。雙方聯絡後約定2019年10月4日會面，申請人沒有赴約。當天，得知申請人未能赴約後，房委會人員告知他可在10月8日前以書面提出上訴。
(28) 2019年10月16日
房委會尚未收到申請人的上訴文件，於是發信通知他上訴程序已經完結，並表明將於2019年10月31日發出遷出通知書，要求他於同年11月30日將單位騰空交還。[28]
(29) 2019年10月31日
房委會向申請人發出上述遷出通知書。[29]
(30) 2019年11月8日
上訴委員會 (房屋) 收到申請人就上述決定提出的上訴。[30]
(31) 2020年8月25日
上訴委員會 (房屋) 委任的審裁小組就申請人的上訴召開聆訊，同日，審裁小組確認房委會的決定，頒下裁決理據。[31]
申請人就本申請提出的理據
4.申請人在申請通知書和第一份誓章[32] 指出的事情主要為：
(1) 他自2019年11月30日不時向房屋署提問何謂盡快遷出，得不到正面回覆；
(2) 他遷入單位已20年，當局仍未辦妥無水電裝置確認信；
(3) 涉案大廈至今未成立互助委員會，租戶與房委會之間缺乏橋樑，令事情未能解決。
5.在第二份誓章[33]，申請人指出：
(1) 他的單位門外設置的為裝置藝術，時常變換，得街坊認同，每年均有展覽，有學生欣賞。物品佔用走廊不到三分一的空間，未收到鄰里投訴。
(2) 扣分次數太頻密，其他單位類似情況未見同樣尺度執法。[34]
(3) 他曾申請安裝招牌，後來撤回申請。[35]
(4) 他曾向申訴專員公署提出投訴，指房屋署黑箱作業，無理終止租約。
(5) 他曾向區議會提出投訴，指出他的物品已放置近18年，之前一直未被要求清除，可能有失職的情況；而且，在指令他移除物品時，沒有向他充份解釋清理的標準。
(6) 他曾向立法會議員林卓廷提出投訴，關乎的是雖然申請人的上訴仍在處理中，故暫不即時收回單位，但他仍須繳付租值補償金的事宜。
(7) 他繳交了補償金，意味他有權繼續佔用涉案單位。
(8) 他的單位並沒有安裝水電設施[36]。
6.在收到建議答辯人的書面陳詞後，申請人呈交第三份誓章[37]，內附進一步陳詞，其中要點是：
(1) 對房委會應否是恰當的建議答辯人提出質疑；和
(2) 對建議答辯人指出本案只屬學術性的說法提出爭議。
7.之前，申請人也曾向黃主任提出，他擺放物品的理由是[38]：
(1) 物品為他的「招牌」和「地主」，基於風水理由不能清理；和
(2) 一些物品為藝術展品，供人欣賞。
上訴委員會的裁決理據
8.上訴委員會在確認房委會的決定前，考慮了申請人提出的所有事項，申請人提出的事項主要為：
(1) 首次接到通告時已立即聯絡大廈管業處，面對指控，並曾與署方的經理及助理經理會面，了解合約內容。
(2) 申訴專員指署方沒有行政失當，亦無資料顯示有選擇性執法，屬於申請人本人不接受合約內文釋義，申訴專員公署已結案。[39]
(3) 按租約第 7(i) 條，「土地」、「神位」、招牌裝置是否違例？此種物品怎定義成為阻塞或非法佔用走廊及公眾地方？
(4) 他租用涉案單位18年，「土地」於入伙時已設，而春聯亦每年更換，為何署方至今才指他違反租約及扣分？
(5) 署方的通告並無指明致單位租戶，而且涉案單位外的物品非貨或原料。
(6) 他曾多次向署方人員解釋，若署方要求他將單位外的裝置移走，有如隔鄰單位的一樣，他恕難從命。
(7) 消防處曾派員視察，但未有發出告票，物品是否真的違法阻塞消防通道？
9.審裁小組在考慮署方及上訴人呈交的書面資料，以及各方在聆訊上的提問及陳述後，審裁小組一致決定確認遷出通知書，理由如下[40]：
(1) 對於署方的「扣分制」政策，署方已透過不同渠道向租戶解釋扣分制的內容，而上訴人於聆訊中亦表示知悉署方實行「扣分制」，因此，上訴人應清楚明白觸犯「扣分制」下的不當行為的後果；
(2) 署方曾多次向上訴人發出警告、扣分便條及扣分通知書，而署方人員亦曾與上訴人會面解釋「扣分制」政策，並要求他移走上述單位外的雜物，但上訴人沒有清理有關物品，以致上訴人在兩年內累計被扣有效分數達16分；
(3) 因此，審裁小組認為上訴人觸犯「扣分制」是不爭的事實，署方有充分理據向上訴人發出遷出通知書；和
(4) 審裁小組看不到有理由對本個案行使酌情權。
討論和考慮
10.申請人沒有要求開庭聆訊，本席於考慮後認為根據實務指示SL3第6條處理是適合的，因此不經聆訊作出裁定。
11.可以提出司法覆核的理由主要有四項[41]：
(1) 不合法 / 法律的錯誤
如果下級法院或審裁處或行使公共職能的公共機構在沒有權力或超出其權力範圍的情況下行事。如果在沒有任何證據支持下或者基於無法合理地持有的證據觀點作出對事實的判定，可構成法律上的錯誤。
(2) 程序不當
包括違反自然正義原則行事及未有遵守賦予決策者管轄權的明確規定的程序規則。如果決策者存有偏見，或者公正和知情的觀察者在考慮到事實後會得出一個結論，認為法庭或決策者確實存在有所偏見的可能性，則該決定在程序上是不當的。
(3) 不合理
根據Wednesbury案例[42] 所訂的準則被視為不合理的裁定 / 決定。
(4) 比例原則
如果受憲法保護的權利受到限制，而限制不合符比例。
12.本席察看了雙方提供的所有資料，包括現場照片，也考慮了雙方的陳詞。
13.本席信納：
(1) 申請人的單位外確於相關日子有不少雜物擺放；
(2) 這些雜物阻礙和減少了公共空間，並帶來潛在消防安全風險；
(3) 申請人是在被充份警告後才被扣分的；
(4) 每次扣分的決定都難稱不合法或不合情理，也不見程序上有誤；
(5) 所有重要決定，包括每次扣分，申請人都曾被明確告知；
(6) 遷出令和終止合約的決定都是據扣分制作出的，決定合法，也有理有據；
(7) 就當局的決定，申請人行使了上訴的權利；和
(8) 在上訴程序，申請人充份行使了陳情的權利。
14.訂立扣分制的目的，旨在透過嚴格和客觀的措施，處理工廠大廈內常見的違規問題，務求加強執行租約的規定。扣分制針對濫用工廠單位及公眾地方，構成不利於屋宇管制、和對消防安全、環境衛生及公眾安全構成威脅的違例事項，並會按嚴重程度向有關租戶扣分。[43]
15.本席認同建議答辯人所說，放置的物品不止於「招牌」和「地主」，其餘物品可稱雜物，無論如何，如此擺放，造成阻塞和其他風險。
16.正如建議答辯人指出，於涉案大約兩個月期間，當局已向申請人先後作出合共4次口頭警告和6次書面警告，每次扣分都是在發出警告後才根據扣分制作出的，每次扣5分，並通知了申請人，在累積超過16分的門檻後會作出終止租約的決定。
17.申請人也曾行使權利提出上訴，但申請人未能指出上訴程序有任何不合法、不合理或於公法上有任何不妥當之處。
18.申請人沒有明確指出，他今次的申請理據是否包括受憲法保護的權利受損。不過，本席也考慮了這方面的可能性，並根據相稱性分析作出評估。
19.本席認為，扣分制和相關決定都是為追求合法目的而制定和作出的，終止租約的決定是因申請人屢次違規而根據扣分制作出的，和合法目的有明顯的合理關連，相關決定並非沒有合理根據，案中沒有資料令本席認為相關決定於保障社會利益和申請人的權利之間沒有取得合理平衡。
20.至於上訴決定，如上所述[44]，申請人沒有指出足令本席批准許可的理據，無論如何，從本席席前的資料來判斷，本席認為，上訴決定是合法、合規、合理、有據的，不見有任何違反公法的事情。
21.建議答辯人指出，申請人在申請通知書沒有明確列明他打算尋求的濟助是甚麼，只表示「本人提出司法覆核非求解雙方對錯，只求本人清譽，更為後來者伸張程度公義而已」[45]，據此陳詞說這宗申請純屬學術性，並無實質作用。
22.本席認為，這可能只是申請人的表述不善。
23.無論如何，本席認為，申請人沒有提出充份理據指出建議答辯人所作之決定和過程中的處理是不合法或根據公法是不合理的，也未能顯示他指出的事項是具合理爭論性的司法覆核理據。因此本席不會發出司法覆核申請的許可。
總結
24.基於上述理由，本席不會發出申請司法覆核的許可。
訟費
25.建議答辯人申請是次申請的訟費，據現時所有已知的情況來考慮，本席認為建議答辯人的訟費申請合理，故此頒下以下命令：除非申請人提出書面反對，否則申請人需付建議答辯人就這宗案件的訟費。如果申請人反對這訟費命令，必須於2021年6月3日或之前向法庭提出書面反對，並同時呈交反對訟費的書面陳詞。若於這日子之前申請人沒有向法庭提出書面反對及呈交陳詞，上述訟費命令有效，申請人需付建議答辯人就這宗案件的訟費。如果申請人在規定時限內提出反對並呈交陳詞的話：
(1) 訟費命令暫時擱置；
(2) 建議答辯人於2021年6月17日或之前向法庭呈交書面陳詞；
(3) 申請人於2021年6月30日或之前向法庭呈交書面回應陳詞。
26.除非與訟任何一方提出就訟費事宜需開庭聆訊，否則本席將會以雙方同意訟費事宜可單憑文件處理，並根據雙方書面陳詞就訟費事宜作出裁定。
建議答辯人：由李郭羅律師行代表
申請人：無律師代表，親自行事
[1] 李郭羅律師行。
[2] 日期為2021年2月5日那份。
[3] CACV 207/2011。
[4] 香港法例第283章。
[5] 批准日期為2021年2月24日。
[6] 根據黃主任的誓章第5段整理而成。
[7] 見黃主任誓章附件WHL-3。
[8] 見黃主任誓章附件WHL-1。
[9] 見黃主任誓章附件WHL-5。
[10] 見黃主任誓章附件WHL-10。
[11] 見黃主任誓章附件WHL-12。
[12] 見黃主任誓章附件WHL-13。
[13] 見黃主任誓章附件WHL-15。
[14] 見黃主任誓章附件WHL-16。
[15] 見黃主任誓章附件WHL-18。
[16] 見黃主任誓章附件WHL-20。
[17] 見黃主任誓章附件WHL-21。
[18] 見黃主任誓章附件WHL-23。
[19] 見黃主任誓章附件WHL-25。
[20] 見黃主任誓章附件WHL-26。
[21] 見黃主任誓章附件WHL-27。
[22] 見黃主任誓章附件WHL-28。
[23] 杜澤富先生。
[24] 通知申請人的信件，見黃主任誓章附件WHL-29。
[25] 見黃主任誓章附件WHL-30。
[26] 謝淑燕女士。
[27] 見黃主任誓章附件WHL-32。
[28] 給申請人的信件，見黃主任誓章附件WHL-33。
[29] 見黃主任誓章附件WHL-34。
[30] 見黃主任誓章附件WHL-35。
[31] 給申請人的上訴聆訊紀要，見黃主任誓章附件WHL-37。
[32] 日期為2020年11月30日。
[33] 日期為2021年2月22日。
[34] 見龐愛蘭區議員為申請人向房屋署作出的投訴信件，日期為2019年8月6日，誓章附件一。
[35] 見申請人誓章附件一第3 - 4頁。
[36] 見房屋署致申請人日期為2020年11月30日的信件。
[37] 日期為2021年4月1日。
[38] 見黃主任誓章13段。
[39] 見申請人日期為2021年2月22日的誓章附件2第7頁。
[40] 上訴審裁小組上訴聆訊紀要第44段，見黃主任誓章附件WHL-37。
[41] 見Hong Kong Civil Procedure 2021第53/14/26 - 53/14/36段和黃桂林 v Hong Kong Housing Authority [2020] 5 HKC 188。
[42] Associated Provincial Picture Houses Limited v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223。
[43] 見黃主任誓章第6段，和附件WHL-2。
[44] 見上文第17段。
[45] 見夾附在第一份誓詞的呈請書。
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