林進傑 對 申訴專員

CACV 473/2022, [2023] HKCA 1275

原本案件[2022] HKCFI 3469

香港特別行政區

高等法院上訴法庭

民事上訴案件2022年第473號

(原本案件編號：高等法院憲法及行政訴訟2022年第1169號)

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判案書

上訴法庭副庭長朱芬齡頒發上訴法庭判案書：

前言

1.申請人就原訟法庭法官高浩文（「原審法官」）2022年11月23日拒絕給予提出司法覆核申請許可的判決，提出本上訴。

2.本上訴的唯一議題關乎香港法例第397章《申訴專員條例》（「《條例》」）附表2第5(b)段的詮釋。

事實背景

3.2022年8月22日，申請人向建議答辯人（「申訴專員」）投訴「教育局延遲發放新的代課教師日薪率資料屬不合理」。申請人指新學年即將開始，教育局仍然未公佈2022年9月1日起資助中學學位教師代課教師的日薪率資料，他曾在8月20日電郵教育局查詢，但未獲答覆。

4.2022年9月6日，申訴專員回覆申請人，表示按《條例》第8條及附表2，他的投訴涉及不受申訴專員調查的行動，申訴專員公署無權受理。

5.2022年9月14日，申請人致函申訴專員，指他錯誤詮釋《條例》，要求重新評審他的投訴個案。

6.2022年10月10日，申訴專員回覆申請人，重申基於《條例》規定，公署無權受理投訴。

7.2022年10月31日，申請人在原訟法庭存檔表格86及宗教式誓章，申請准許就申訴專員2022年9月6日拒絕受理他的投訴的決定，提出司法覆核申請。

8.2022年11月23日，原審法官拒絕給予申請司法覆核的許可[1]。

申訴專員拒絕受理投訴的理由

9.申訴專員2022年9月6日信函對不受理申請人的投訴有以下說明：

「《條例》第8條及附表2訂明，凡涉及政府或任何機構職位的任免、薪酬、服務條件、紀律、退休金、離職金或其他人事問題上所作的行動，均屬不受申訴專員調查的行動。你的投訴涉及資助學校代課教師的薪酬，基於上述條文，本署無權受理有關投訴。」

10.申請人在2022年9月14日信中提出反駁，指有關的代課教師和人員是由資助學校聘用，並非政府僱員或任何機構僱員。

11.申訴專員2022年10月10日信函回覆如下：

「資助學校的行政受《資助學校資助則例》、相關法例，以及教育局發出的通告、指示及指引規管。代課老師日薪率的修訂屬薪酬事宜，而修訂該日薪率是教育局（即附表1所指明的機構之一）行使其職權所作出的行動，你亦是因此投訴該局。」

原審法官的判決理由

12.申請人提出司法覆核許可申請的理由為：「申訴專員錯誤詮釋《申訴專員條例》s.8及附表2。」

13.原審法官以書面形式處理申請。原審法官在判決書指出，按《條例》附表2第5(b)段，申訴專員無權調查的投訴，涵蓋涉及附表1所指明的機構就薪酬事宜行使職權的投訴。原審法官亦認為，教育局釐定代課教師日薪率是行使其職權，因此為第5(b)段所涵蓋。原審法官裁定申請人擬提的司法覆核申請沒有合理勝訴機會，並撤銷他的許可申請，及不就訟費作出命令。

申請人的上訴理由

14.申請人的上訴通知書提出兩項上訴理由；其一指原審法官錯誤認為教育局有權決定代課教師的日薪率（「上訴理由1」），其二指原審法官錯誤理解《條例》附表2第5(b)段（「上訴理由2」）。

適用的法律

15.明確的法律原則是，法庭決定是否給予司法覆核申請許可所採取的驗證標準為：有關的申請必須可合理地辯證成立，而且必須具有真實的成功機會，見Po Fun Chan v Winnie Cheung (2007)  10 HKCFAR 676。

16.《條例》中與本案有關的條文包括：

(1)  第8條就申訴專員不可以調查的行動及事項作出規定：

「專員不得展開或繼續與附表2所指明的行動或事項有關的調查。」

(2)  附表2列出不受調查的行動；其中第5段訂明：

「與以下項目有關的任免、薪酬、服務條件、紀律、退休金、離職金或其他人事問題上所作出的行動—

(a)  政府或任何機構的職位或受僱工作中服務，或

(b)       在任何職位或根據任何服務合約而提供服務，而就該項服務作出與上述各問題有關的行動的權力，或決定採取或批准採取該行動的權力，是賦予行政長官或任何機構者。」

(3)  就「機構」一詞的釋義，第2(1)條及2(2)條規定如下：

「(1)  在本條例中，除文意另有所指外—

…

機構指附表1所指明的機構。」

「(2)  在本條例中，任何對某機構的提述，均包括對該機構的人員的提述。」

(4)  附表1列出《條例》適用的機構，當中包括政府總部。

本庭的判決理由

17.就上訴理由1，申請人的論點主要指代課教師的日薪率由教育局常任秘書長決定，非由教育局作出。申請人在上訴聆訊時表示不依賴這項上訴理由。無論如何，基於《條例》第2(2)條就「機構」一詞的釋義，即使代課教師的日薪率是由教育局常任秘書長決定，亦不影響原審法官判決的正確性，這項上訴理由不能成立。

18.至於上訴理由2，核心的爭論是附表2第5(b)段中「機構」一詞應該如何解釋，是否如申訴專員所指，包括教育局在內。申請人的論點是附表2第5(a)及(b)段的文意令「任何機構」一詞不包括政府部門，以致無需理會《條例》第2(1)  條中「機構」一詞的定義。申請人的論點可概述如下：

(1)  《條例》第2(1)條中「機構」一詞的釋義不適用於文意另有所指的情況；

(2)  附表1列出的機構為政府部門和法定機構，兩者各有特點和獨特之處。一般而言，機構不包括政府部門，因此「機構」一詞是否包括政府部門，需要按附表2第5(b)  段的文意；

(3)  附表2第5(a)  段同時提及「政府」及「任何機構」，明顯是將政府排除在「任何機構」的定義之外，否則只需要用「政府」一詞而無需區分「政府」及「任何機構」；及

(4)  第5(b)  段涵蓋的範圍和情況較第5(a)條廣闊，第5(a)  段的存在因此反映法律原意是首先把「政府」的含意從第5(a)  段中「任何機構」一詞排除，繼而在第5(b)  段以「行政長官」代表在政府工作的人員，及保留第5(a)  段中「任何機構」的含意。

19.詮釋法例的基本起點必然是文本本身。《條例》第2(1)及(2)條明文規定了「機構」一詞的定義。該定義適用於《條例》的所有條文，包括附表2第5(b)段。

20.本庭不同意申請人指第5(b)段（或第5(a)段）的文意令第2(1)及(2)條下「機構」的定義不適用。首先，政府與附表1所指明的機構顯然有別。其次，後者亦不是只包括政府部門和法定機構，例如法院與審裁處的登記處及行政辦事處便既不是政府部門亦不是法定機構。是故，只採用「政府」一詞不足以涵蓋附表1所指明的機構，而需要在第5(a)段同時採用「政府」及「機構」。申請人指第5(a)  段同時提及「政府」及「任何機構」，是將政府排除在「任何機構」的定義之外的論點因此不能成立。同樣，申請人指第5(b)段中「任何機構」一詞不包括政府的說法亦欠缺基礎。

21.依本庭之見，附表2第5段旨在說明，在兩類情況下，申訴專員不得調查有關任免、薪酬、服務條件、紀律、退休金、離職金或其他人事問題上所作出的行動。其一是關乎政府或任何機構的職位或受僱工作的服務；其二是關乎任何職位或任何服務合約的服務，但有關的行動必須是行政長官或任何機構獲賦權採取或決定或批准採取。第5段的明文、含意及文意都不顯示第 2(1)條下「機構」的定義不適用。

22.本庭認為，附表2第5(b)段下「任何機構」一詞是指附表1所指明的機構，當中包括政府總部。本庭憑藉司法認知，接納申訴專員陳詞所指，教育局是政府總部屬下其中一個決策局。鑑於決定資助中學代課教師日薪率是教育局行使其職權所作出的行動，按附表2第5(b)段，申訴專員沒有權力受理申請人的投訴。上訴理由2因此不成立。

23.基於上述理由，申請人的上訴理由不成立，他擬提出的司法覆核申請也沒有合理的成功機會。本庭駁回他的上訴。

訟費

24.按一貫訴訟常規，申請人上訴失敗，應該支付申訴專員的訟費。本上訴不存在例外的情況。然而，申訴專員代表律師2023年7月13日向法庭提交及送達的書面陳述並沒有需要，按「訴訟各方對評」的訟費評定基準，申請人不應該承擔這份書面陳述的訟費。

25.本庭命令申請人支付建議答辯人本上訴的訟費（但不包括建議答辯人2023年7月13日書面陳述的訟費），金額遵簡易程序進行評估。本庭並指示：(1)  建議答辯人在本判案書頒發之日起計的14天內提交及送達訟費清單；及 (2)  申請人可在其後14天內就清單的項目和金額提交及送達反對書（如有的話）。本庭之後會以書面形式作出評估。

申請人：無律師代表，親自行事。

建議答辯人：由高李葉律師行轉聘林恩銘大律師代表。