運輸局局長 對 Delight World Ltd
Read the full judgment text of FACV 19/2005 on BabelCite. This Court of Final Appeal judgment was delivered on 6 December 2006 before Bokhary PJ, Chan PJ, Li PJ, Lai NPJ, Millett NPJ.
Civil law – land compensation – resumption of land – valuation basis – 'Melhado use' – Town Planning Ordinance (Cap 131) s.16 permission – Lands Resumption Ordinance (Cap 124) s.12(aa) – statutory interpretation – legislative history – permissible planning controls – protection of property rights under Basic Law Article 105 – New Territories land held under block Crown lease described as 'padi' – resumed land zoned 'Agriculture' under Outline Zoning Plan – Kam Tin North, Kam Tin Bypass. Facts: Delight World Ltd owned New Territories land at Kam Tin North held under a block Crown lease described as 'padi' and subject to a building restriction; following Attorney General v Melhado Investment Ltd [1983] HKLR 327 such land could be used for non-agricultural, non-building 'Melhado use', a representative example being open-air container storage. The land was zoned 'Agriculture' under the Kam Tin North Outline Zoning Plan, open storage was not listed in either Column 1 or Column 2 of the Notes, and the land had never been used and had never obtained a s.16 permission from the Town Planning Board. Part of the land was resumed by the Secretary for Transport under s.13 of the Roads (Works, Use and Compensation) Ordinance (Cap 370) for construction of the Kam Tin Bypass. Procedure: The Lands Tribunal awarded HK$15,900,000; on review it set aside that award and assessed compensation at HK$52,518,000 using open-air container storage as the valuation basis but disregarding the need for s.16 permission. The Court of Appeal dismissed the Secretary's appeal and Delight's cross-appeal; leave to appeal was granted to the Secretary. Issues and holdings: (1) Whether the need to obtain a s.16 permission should be taken into account when assessing compensation on the basis of Melhado use – Held: No. Section 12(aa) of the Lands Resumption Ordinance excludes from the compensation assessment any effect of a zoning plan within the specified paragraphs of s.4(1) of the Town Planning Ordinance; its purpose, supported by the 1973 Legislative Council summary and the statute's evolution, is to prevent zoning from reducing resumption compensation. The s.16 permission system and s.12(aa) have parallel purposes – the former imposes planning control to curb unrestrained use of New Territories land, while the latter ensures compensation is not diminished by such planning; it is constitutionally consonant with Basic Law Article 105, which guarantees compensation equivalent to the actual value of property at the time of resumption. The Secretary's argument faced insuperable difficulties because identifying the need for a s.16 permission necessarily involves taking the zoning plan into account, contrary to the exclusion mandated by s.12(aa). (2) Whether the Tribunal erred in its treatment of comparison data – Held: The Secretary accepted that, if the s.16 argument failed, it would not be appropriate to remit on this ground alone; Delight's cross-appeal relied on an argument rejected by this court in Dragon House Investment Ltd v Secretary for Transport (2005) 8 HKCFAR 668 and was no longer pursued. Outcome: Appeal dismissed unanimously; costs to follow the event.
Legal issues: Whether the need to obtain s.16 Town Planning Board permission must be considered when valuing resumed land on a Melhado-use basis · Whether the Tribunal erred in its treatment of comparison data and the land's physical characteristics
Outcome: Appeal by the Secretary for Transport dismissed unanimously; Delight's cross-appeal no longer pursued.
Cites 4 cases
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[Chinese Translation – 中譯本] 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2005年第19號 （原高院上訴法庭民事上訴2004年第167號） _________________
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聆訊日期：2006年11月27日 判案書日期：2006年12月6日 _________________ 判案書 _________________ 終審法院常任法官包致金： 引言 1.假如土地在未獲批給「第16條許可」下不能用作「Melhado用途」，則在以該種用途為基準以評定被收回土地的補償時，需要獲批給該許可一事應否被納入考慮之列？「Melhado用途」是指根據上訴法庭在Attorney General v. Melhado Investment Ltd [1983] HKLR 327案的判決而使土地可用作的一類用途；而「第16條許可」是指城市規劃委員會（「城規會」）根據《城市規劃條例》（第131章）（「《城規條例》」）第16條所批給的許可。本案所涉的土地為要進行運輸局局長（「局長」）所指示的道路工程而被收回，而就評定收回該土地的補償而言，局長爭辯說，應將申請「第16條許可」的需要 — 尤其是應將該許可不獲批給的風險或相當可能性 — 納入考慮之列。擁有該幅被收回土地的Delight World Ltd (“Delight”) 則爭辯說，不應將該種需要納入考慮之列。 2.這概括了本院在本案中所要審理的第一項爭議點。第二項爭議點則關乎比較數據的使用。為使這項爭議點更易明白，本席將以引言的方式稍加描述。在繼續這引言部分前，本席欲謹此對與訟雙方的代表大律師 — 包括代表局長的資深大律師陳景生先生及大律師繆亮先生，以及代表Delight的資深大律師余若海先生及大律師石善明先生 — 表示謝意，他們曾充分地準備和出色地闡述各項辯據，大大協助本院審理這宗絕不容易的案件。 3.本案所涉的被收回土地，是位於新界錦田北的一幅大面積土地的一部分。該幅土地由Delight根據一份集體官契而持有及擁有，而該官契載有一項限制建築的條款。該官契描述Delight的土地為“padi”，這是一個在香港普遍獲採用的馬來字詞，意思是指稻田。按上述Melhado案的判決，這種性質的描述並不構成限制土地用途。因此，在載有建築限制的租契中，該種描述並不禁止將有關土地用作不涉及建築的非農業用途。經過多年後，該種土地用途現已廣被稱為「Melhado用途」。一個即使不是典型也是具有代表性的「Melhado用途」，便是作露天存放貨櫃的用途。 4.在Melhado案的判決出現以前，把受到建築限制的新界土地作露天貯物用途，是受到管制的，意即只能在已獲政府批給短期特許的情況下進行該種用途。Melhado案的判決移除了該種管制，但其後，新界的土地便儼如遭洗劫，四處的土地都被用作存放貨櫃、建築物料、機械，甚至更不堪入目的物件，例如銹蝕破爛的汽車殘骸等。最終，政府於1991年制訂法例，重新引入一定程度的管制。但在談到這事宜之前，還有其他事情值得注意。 5.在所有關鍵時間，Delight的土地均未被使用。與訟雙方的共同基礎是，Delight的土地在獲批給「第16條許可」前不得用作「Melhado用途」，而該土地從來未獲批給該許可。為進行重要道路工程，即建造錦田繞道，政府於2000年6月22日發出收回土地通知書，而在該通知書所指明的期限屆滿時，即於同年9月23日，政府根據《道路（工程、使用及補償）條例》（第370章）（「《道路條例》」）第13條收回Delight的部分土地。被收回的土地與Delight的其餘相連的土地分割，使其餘的土地分成三幅地塊。Delight就其土地被收回而提出申索，向局長追討補償，而雙方未能達成和解協議。該申索遂進行聆訊，由土地審裁處（「審裁處」）評定和裁決。這便把我們帶至《道路條例》第27(1)條及附表第II部。該等條文規定，就根據《道路條例》第13條所收回的土地而提出的補償申索，其評定的基準，是猶如該申索是根據《收回土地條例》（第124章）（《收地條例》）就根據《收地條例》所收回的土地而提出一樣。 6.《收地條例》第10(2)條中與本案有關的內容規定，審裁處在評定就收回土地而須支付的補償額時，須以下列各項為基準—
土地審裁處所作的評定及覆核 7.2003年6月27日，審裁處（審裁員為區域法院周兆熊法官及盧偉光先生）作出判決，判給Delight 15,900,000元的補償。這個金額由兩個項目組成：被收回土地的價值為15,812,383元；及因分割以致蒙受損失的款額為81,705元。兩者相加等於15,894,088元，而審裁處把這個總數上調至整數，即15,900,000.00元。審裁處雖然願意接納「Melhado用途」作為評定的基準，但以缺乏證據支持以該基準作出評定為理由而沒有對該種用途予以考慮。 8.Delight向審裁處申請覆核，以援引有關證據。2004年5月21日，審裁處經覆核後作出判決，將先前的裁決作廢，並改判Delight可獲52,518,000元的補償。這個金額由以下項目組成：被收回土地的價值為26,044,892元；及因分割以致蒙受損失的款額為26,472,724元。兩者相加等於52,517,616元，而審裁處把這個總數上調至整數，即52,518,000.00元。這個評定以某種「Melhado用途」 — 即作露天存放貨櫃的用途 — 為基準而作出，但未有考慮到需要獲批給「第16條許可」一事。 向上訴法庭提出上訴及交相上訴 9.局長及Delight繼而分別向上訴法庭提出上訴及交相上訴，兩者均不是針對土地分割所引致的損失，而是針對被收回土地的價值。2005年5月12日，上訴法庭（由副庭長羅傑志、上訴法庭法官郭美超及原訟法庭法官張舉能組成）頒發判案書，駁回局長的上訴及Delight的交相上訴。Delight提出交相上訴，目的是讓自己有機會提出當時尚待本院裁決的辯據；但由於本院後來在Dragon House Investment Ltd對運輸局局長 (2005) 8 HKCFAR 668案中拒絕接納該辯據，因此現已無須再處理或評論Delight的交相上訴。本席轉而處理局長向上訴法庭提出的上訴所涉及、且現須由本院裁決的爭議點。 圖則 10.《城規條例》第3(1)條規定，為促進社區的衛生、安全、便利及一般福利，城規會須承擔有系統地擬備—
11.在上述條文的基礎上，我們現轉看同一條例第20條。第20(1)條規定，「在根據第3(1)(b)條擬備的任何草圖中，［城規會］須按行政長官指示，指定香港任何地區為發展審批地區」。第20(7)條接而規定：
如要充分理解上述各項條文，首先必須留意，同一條例第1A條規定，除文意另有所指外，「“發展”指在任何土地之内、其上、其上空或其下進行建築、工程、採礦或其他作業，或作出土地或建築物用途的實質改變」。 12.至於《城規條例》第20(7)條(b)項中「基於……圖則獲許可」一詞的意思為何，必須留意（從下文在引述同一條例第4(1)條時亦將看到），圖則的註釋乃屬該圖則的一部分。又必須留意，該等註釋通常在每一區劃用途下列出兩欄，第1欄列明「經常獲許可的用途」，第2欄則列明「向城市規劃委員會申請後可能在附加或不附加條件下獲許可的用途」。第1欄所臚列的用途，便是基於圖則獲許可的用途；第2欄所臚列的用途，則是可能獲批給「第16條許可」的用途。 13.Delight的土地被收回的時候，它所在的地帶是被劃作農業用途，因為它屬於「錦田北分區計劃大綱圖編號：S/YL-KTN/3」（「錦田北大綱圖」）所如此劃作的地區範圍内。被如此劃作的土地，早前曾先後被包括在「錦田北中期發展審批地區圖編號：IDPA/YL-KTN/1」及「錦田北發展審批地區圖編號：DPA/YL-KTN/1」内。於是，《城規條例》第20(7)條便起作用。就該條文第(a)及(b)項而言，要注意的是，露天存放貨櫃既非Delight的土地的現有用途，亦非基於「錦田北大綱圖」而獲許可的用途。因此，所適用的便剩下關乎「第16條許可」的(c)項。《城規條例》第16(1)條規定，凡分區計劃圖「規定就任何目的批給許可，對批給該等許可的申請須向［城規會］提出」。第(3)款規定，城規會「可在第(4)款的規限下，批給或拒絕批給所申請的許可」。第(4)款則規定，城規會可批給的該等許可，「範圍以圖則所顯示或預定或指明者為限」。此外，正如第(5)款規定，任何該等許可「可受［城規會］認爲適合的條件規限」。 14.根據「錦田北大綱圖」，凡土地被劃作農業用途，在第1欄下的用途 — 即「經常獲許可的用途」 — 包括下列各項：
而在第2欄下的用途 — 即「向城市規劃委員會申請後可能在附加或不附加條件下獲許可的用途」 — 則包括下列各項：
可察覺到的是，不論第1欄還是第2欄，均不包含露天貯物的用途。 下級法庭不把需要「第16條許可」一事納入考慮之列 15.審裁處和上訴法庭不把有需要取得「第16條許可」一事納入考慮之列，乃是以他們對《收地條例》第12(aa)條的效力的理解為依歸。《收地條例》第12(aa)條規定，在評定就收回土地而須支付的補償時：
16.《城規條例》第4(1)條的內容如下：
須留意的是，《城規條例》第4(1)條所指明的各項用途當中，只有第(b)項所指明的各種有利可圖的用途不被《收地條例》第12(aa)條排除作爲考慮之列。 雙方向本院提出的對立論點 17.局長獲上訴委員會給予許可後，現上訴至本院。首先，局長辯稱，假如收地補償是按「Melhado用途」的基準評定，則有關土地需要獲批給「第16條許可」才可用作「Melhado用途」一事，應屬考慮之列。Delight則提出相反辯據。其次，局長申訴指審裁處所作出而上訴法庭所確認的評定錯誤，理由是他們在應用有關作露天存放貨櫃用途的比較數據時，未有將被收回土地的任何與該種貯物用途的適合性相悖的實體特質納入考慮之列。Delight則爭辯說，局長在本上訴中不能提出該項申訴。 尋求將案件發還 18.局長所尋求而遭Delight反對的，是推翻上訴法庭的判決，以及把案件發還審裁處作重新評定，並指示審裁處應「考慮在一項根據第16條提出的申請中，［城規會］會否不理會有關土地的分區計劃而批准任何擬作的『Melhado用途』」（引自局長的案情論據陳述書）。代表局長的陳先生承認，如果局長就第16條的論點不獲接納，則不適宜純粹根據他所提出關於實體特質的論點而命令把案件發還。另一方面，如果局長就第16條的論點成立，則陳先生陳詞說，審裁處在重新進行評定時，亦應將任何與被收回土地作露天存放貨櫃用途的適合性相悖的實體特質納入考慮之列。 法例條文的詮釋方式 19.至少自本院在香港醫務委員會對 Chow (2000) 3 HKCFAR 144案作出判決後，以下原則已相當清楚：詮釋法例時須作全面考慮並顧及立法目的。在某些情況下（例如本案），有關的法律情況是多項法例條文產生相互作用的結果。有些時候，所有相關條文均載於同一法規之中；其他時候（正如在本案），相關的條文則來自兩項或以上法規。不論涉及一項還是一項以上的法規，所有相關條文均須在顧及文意下按照該等條文的目的而一併予以解釋。 20.在牢記上述原則下，本席轉而探討本案所涉的法例條文於何時和爲何制定。1973年，《收地條例》作出修訂，新增第12(aa)條。引入這項修訂的條例草案附有摘要説明，其內容指出：
《收地條例》第12(aa)條最初於1973年被引入時，《城規條例》第4(1)條只包含(a)至(e)項，而《收地條例》第12(aa)條首次被引入時只提述(a)及(c)至(e)項。到了1988年，《城規條例》第4(1)條增補(f)項，《收地條例》第12(aa)條亦加入對該(f)項的提述。然後於1991年，《城規條例》第4(1)條增補(g)、(h)及(i)項，《收地條例》第12(aa)條亦加入對該數項的提述。 21.在香港，自上訴法庭在Elson-Vernon Knitters Ltd v. Sino-Indo-American Spinners Ltd [1972] HKLR 468案作出判決以來，以下一點已清楚獲承認：伴隨於條例草案的摘要説明可獲接納為證據，以證明建議中法例旨在糾正何等禍害。正如本院非常任法官苗禮治勳爵在地政總署署長對 Yin Shuen Enterprises (2003) 6 HKCFAR 1案第15頁F至G解釋，該等證據獲接納，使法庭能夠「明瞭有關法規在何種事實背景下制定以及針對何等禍害」。 第12(aa)條的作用 22.Gordon N Cruden在其著作《香港的土地補償及估值法》(Land Compensation and Valuation Law in Hong Kong)（第二版）（1999年）第80頁指出，《收地條例》第12(aa)條「防止［《城規條例》］被用來重新區劃土地或以其他規劃方式損害土地，以削減日後就收地而須支付的補償」。對此本席同意，不過，《收地條例》第12(aa)條所針對的禍害，並不限於動機爲削減收地補償而規劃土地的禍害。 23.《收地條例》第12(aa)條亦不能乾脆與Russell of Killowen勳爵在Melwood Units Pty Ltd v. Commissioner of Main Roads [1979] AC 426案所談到的普通法原則劃上等號。Russell勳爵在該案中宣告樞密院的意見時，在第435頁D至E說：
Russell勳爵在第434頁C至D解釋，如果增值或貶值是由某個分區計劃方案導致，而有關收地是該方案的主要組成部分，則該增值或貶值便是「可找到相關原因」。然而，《收地條例》第12(aa)條在規定分區計劃不獲納入為評定收地補償的考慮因素的同時，並沒有藉着加入任何意指「有關收地須爲有關分區計劃方案的主要組成部分（甚或任何部分）」的但書而為上述規定設立條件。 24.本席曾審視《收地條例》第12(aa)條及它在有關背景下的立法歷史。此歷史包括以下事實：從一開始，《收地條例》第12(aa)條已涵蓋《城規條例》第4(1)條所列明的每一項用途，但(b)項所指明的各項有利可圖的用途除外。經全盤考慮所有因素後，本席不得不認為，《收地條例》第12(aa)條的目的是防止收地補償因分區計劃而被削減。 25.令人遺憾的是，在本案所須詮釋的法例有點複雜，其內容用詞亦絕非人們所會樂見般清晰。有些時候（本案便是一個例子），如要知道一項法律的內容，必須先知道該法律的緣由。至於《收地條例》第12(aa)條與「第16條許可」之間的相互作用，相關立法歷史所顯示的其中一樣事情是：雖然《收地條例》第12(aa)條是在Melhado案的判決出現以前引入，但在該判決出現以後，第12(aa)條的適用範圍是協同《城規條例》第4(1)條一起延伸的。 許可制度的作用 26.相關立法歷史也顯示了下述情況。早前政府透過短期特許制度而實施的管制，隨著Melhado案的判決而被移除，這令新界土地被洗劫式地用作存放各類物件。為遏止這現象，政府於1991年引入法例，縱使有人可能會認爲此舉來得太遲。根據該法定機制，整個新界都被「發展審批地區圖」涵蓋，該等「發展審批地區圖」其後演變成「分區計劃大綱圖」。如上文所述，除《城規條例》第20條所訂明的情況外，任何按《城規條例》第1A條被界定的發展，均不得在「分區計劃大綱圖」所涵蓋的任何土地上進行或繼續進行。 目的並行不悖 27.本席認同，以下說法可用以支持陳先生代表局長所提出的辯據：假如土地需要獲批給「第16條許可」才可用作「Melhado用途」，則該等土地的市值自然往往會因該種需要而下降。因此，假如在按Melhado用途為基準而評定收地補償時不將該種需要納入考慮之列，則會計算出超逾土地市值的補償額。這種說法固然完全正確，但以下一點亦同樣正確：倘若有規定指明在做某事情時無須考慮某元素，則這自然顯示，該元素即使在其他方面與該事情相關，仍不得予以考慮。 28.在顧及有關背景下一併審視《城規條例》的許可制度及《收地條例》第12(aa)條，便會發現它們的宗旨是並行不悖的。《城規條例》下的許可制度旨在施加一定程度的管制，以制止新界土地受到「洗劫」。該種管制包含分區計劃，這令土地擁有人在使用其土地方面原本享有的自由受到約束。為了制止所針對的「洗劫」，這種約束是無可避免的。然而，制止該種「洗劫」並不需要令到土地擁有人所得到的收地補償額低於假如其使用土地的自由沒有因《城規條例》的許可制度的引入而受到約束時本會得到的補償額。本席已在上文指出並加以解釋，《收地條例》第12(aa)條旨在防止收地補償因分區計劃而被削減。本席認爲，《收地條例》第12(aa)條的作用，是防止土地擁有人獲支付收地補償的權利因《城規條例》下的許可制度及分區計劃而遭減損。這並不表示或意味《收地條例》第12(aa)條與上述許可制度之間有任何衝突。畢竟，該制度的目的是制止土地被「洗劫」，而非削減收地補償。 29.與訟雙方在提出辯據期間，曾經提及《基本法》第105條。就此而言，不要忘記，第105條是在保證財產權利之後隨即規定依法徵用財產的補償「應相當於該財產當時的實際價值」的。該項保證的內容如下：
局長面對的困難 30.如前述，局長的主要辯據是，當被收回土地的補償是以「Melhado用途」為基準而評定時，便要將土地需要獲批給「第16條許可」才可作該種用途一事納入考慮之列。審裁處可否一如局長所辯指，將需要獲批給「第16條許可」一事納入考慮之列，而同時按照《收地條例》第12(aa)條的規定，不將分區計劃納入考慮之列？在這個問題上，局長所面對的首個困難是，除非已先將分區計劃納入考慮之列，否則根本不會察覺有需要取得「第16條許可」。這是因爲《城規條例》的許可制度只在分區計劃圖規定批給許可時才適用。這樣先要知道有關土地被規劃作何等用途，然後才能確定所擬作的用途是否屬於第1欄（從而無須尋求許可）或第2欄（從而必須尋求許可），抑或是否超出該兩欄的範圍（從而決不會獲批給許可）。 31.即使局長能夠根據某些理由克服上述首個困難，他隨即便要面對另一個困難。如上文所述，《城規條例》第16(4)條規定，任何所批給的許可，「範圍以圖則所顯示或預定或指明者爲限」。因此，就任何個案而言，要評估獲批給「第16條許可」的機會，都必然要認識到適用的分區計劃類別。既然如此，試問審裁處怎樣可以前後一致地按《收地條例》第12(aa)條的規定而不將分區計劃納入考慮之列，但同時評估獲批給「第16條許可」的機會呢？陳先生建議的解決方法，是審裁處不應將城規會已實際作出的分區計劃納入考慮之列，反而應考慮審裁處認爲城規會若然重新處理分區計劃問題的話將頗有可能作出的分區計劃。 32.儘管陳先生運用其一貫的出色訟辯技巧提出他的辯據，但本席不能接納他所建議的做法屬前後一致。要求審裁處重拾城規會已完成的工作，本已有欠合適；陳先生所建議的做法等於要求審裁處試圖擔當城規會當時正在進行的工作，這就更不恰當了。在此等情況下，本席不認爲任何一位估值師可以就如何實行上述做法提供有用的證據，亦不認爲任何審裁處可作出合乎實際的補償評定。 結論 33.在本判案書的開端，本席曾指出本案所涉的關鍵問題，即：假如土地在未獲批給「第16條許可」下不能用作「Melhado用途」，則在以該種用途為基準以評定被收回土地的補償時，需要獲批給該許可一事應否被納入考慮之列？基於上述理由，本席對這問題的回答是「不應」。據此，本席駁回此上訴，兼判訟費（與訟雙方在聆訊時已接納訟費須視乎訴訟結果而定）。 終審法院常任法官陳兆愷： 34.本席同意本院常任法官包致金的判決。 終審法院常任法官李義： 35.本席同意本院常任法官包致金的判決。 終審法院非常任法官黎守律： 36.本席同意本院常任法官包致金的判決。 終審法院非常任法官苗禮治勳爵： 37.本席同意本院常任法官包致金的判決。 終審法院常任法官包致金： 38.本院一致駁回此上訴，兼判訟費。
上訴人：由律政司延聘資深大律師陳景生先生及大律師繆亮先生代表。 答辯人：由高李葉律師行延聘資深大律師余若海先生及大律師石善明先生代表。 [本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。] |
Cases cited in this judgment
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