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HCAL 143/2016
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
憲法及行政訴訟2016年第143號
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| 聆訊日期： |
2016年11月29日 |
| 裁決書日期： |
2016年12月12日 |
裁決書
1.申請人胡先生就食物環境衛生署（下稱“食環署”）對和合石墳場的一些金塔葬位的決定申請許可，以進行司法覆核。這申請的指定答辯人，是食環署長和該署環境衞生部第三行動科高級督察（以下統稱“答辯人”）。
2.胡先生指他的申請有兩方面，一方面涉及他個人的利益，另一方面則涉及公衆利益。
有關個人利益的申請
3.有關他個人利益方面，事件的背景就如答辯人在書面陳詞（下稱“答辯陳詞”）第11至19段，22至26段和29至31段所述：
「11. 於1989年，申請人先母李玉的骨殖獲批准安葬於和合石墳場U1966年金塔段4198號葬位，該金塔段葬位於一段編號為3SW-C/DT95的斜坡上（“事涉斜坡”）。
12. 於2001年，由於發生山泥傾瀉，食環署遂停止配售事涉斜坡上U1966年金塔段，以及其餘七個同受山泥傾瀉影響金塔年段的金塔葬位。(其餘七個年段為U1964, U1965, U1967, U1968, U1973, U1974和U1983。)
13. 於2007年1月，申請人向食環署申請將其先父胡顯及先兄胡欽明的骨殖安葬於其先母U1966年金塔段4198號葬位旁邊的U1967年金塔段1號及2號的空置葬位...。由於U1967年金塔段斜坡曾發生山泥傾瀉，食環署自2001年起已停止接受該金塔段金塔葬位的配售申請，食環署遂拒絕其申請。但申請人就有關申請被拒作出投訴，食環署遂徵詢負責維修保養和合石墳場金塔段斜坡的建築署的專業意見。經建築署聯同食環署視察有關地點後，發現該斜坡沒有損毀跡象，亦沒有滲漏及表面侵蝕現象。建築署在考慮該申請地點的情況後，對有關申請沒有提出反對意見...，故食環署其後特別酌情批准其申請，屬於個別情況。
14. 因此，根據食環署的紀錄，直至2007年爲止，申請人獲食環署配售以下金塔葬位：
(1) U1966年金塔段4198號（安葬先母李玉的骨殖）；
(2) U1967年金塔段1號（安葬先父胡顯的骨殖）；
(3) U1967年金塔段2號（安葬先兄胡欽明的骨殖）。
配售U1966年金塔段4151號及4199號空置葬位的申請
15. 於2014年3月，申請人再向食環署申請配售兩個分別位於以上先人金塔葬位附近的U1966年金塔段4151號及旁邊的4199號的空置葬位，以安葬其先弟胡錦榮及先兄胡耀有的骨殖...。由於食環署自2001年起已停止接受於該金塔段配售金塔葬位的申請，食環署再次就申請人的申請徵詢建築署的專業意見...。
16. 於2014年5月28日，建築署回覆食環署指未有資料顯示事涉斜坡符合當時的安全標準，所以不適宜進行挖掘、開鑿及/或回填泥土工作，以免影響斜坡的穩定性及對墳場使用者構成危險...。食環署遂於2014年6月3日回覆申請人不接受有關申請...。
17. 後來，因應申請人的覆核要求，食環署再向建築署尋求專業意見。建築署再次視察有關申請地點及審查事涉斜坡的情況，據該署的資料顯示，該斜坡在申請人於2007年提出申請及配售金塔葬位後，曾出現斜坡損毀的現象，包括不同程度的表面侵蝕、泥土鬆脫等現象。基於未有資料顯示事涉斜坡符合當時的安全標準，而該斜坡過去亦曾發生山泥傾瀉，加上斜坡的穩定性受到近年的天氣影響，故建築署不建議在有關斜坡進行挖掘、開鑿及/或回填泥土工作，否則會影響該斜坡的穩定性，對掃墓人士構成危害...。
18. 在申請人反覆要求食環署重新考慮其申請後，食環署於2014年7月28日聯同建築署再次到現場實地視察，惟建築署仍維持其原來意見...。
19. 經過以上反覆考慮，食環署於2014年8月21日致函申請人維持拒絕其申請的決定及原因。...
...
U1967年金塔段1號及2號葬位的加葬申請（“加葬申請”）
22. 申請人於2014年8月24日再次致函食環署，要求覆核拒絕其配售U1966年金塔段4151號及4199號空置葬位的申請。因應他的要求，食環署人員於2014年9月18日與申請人會面，並建議他 ...，亦可考慮申請將其先兄胡耀有及先弟胡錦榮的骨殖加葬於現有的U1967年金塔段1號及2號葬位内。
23. 於2014年9月22日，申請人向食環署申請把先兄胡耀有及先弟胡錦榮的骨殖分別加葬於U1967年金塔段1號及2號葬位内。其加葬申請於2014年10月9日獲食環署批准。申請人分別於2014年12月25日及2015年3月1日將其先兄及先弟的骨殖分別加葬於U1967金塔段1號及2號葬位内（後發現申請人佔用的實際分別為U1966年金塔段4199號及U1967金塔段1號葬位）。
配售U1966年金塔段4197號及4199號空置葬位的申請
24. 在獲得批准加葬後，申請人於2015年2月1日再次致函食環署，申請配售U1966年金塔段4197號及4199號的空置葬位...。由於該空置葬位位於事涉斜坡，食環署逐於2015年2月16日覆函解釋不批准這些金塔葬位配售的決定及原因...。
25. 於2015年2月17日，申請人再次致函食環署要求覆核上述葬位的配售申請。就此，食環署於2015年3月11日再次解釋其拒絕該些金塔葬位配售申請的原因...。
26. 於2015年3月14日，申請人再次電郵食環署要求覆核上述葬位的配售申請。就此，食環署於2015年4月2日再次詳細解釋其拒絕該些金塔配售申請的原因...。
...
29. 香港法例第132BI章《公眾墳場條例》第8(3)條規定，每個墳墓均須以永久形式加以編號，該編號須與食環署備存的登記冊所載的紀錄相符。根據食環署紀錄，申請人的先人獲配售的金塔葬位分別為U1966年金塔段的4198號、U1967年金塔段的1號及2號，而有關金塔葬位紀錄亦與現場刻於碑石上的金塔葬位編號相符。但食環署及後發現，實際上有關先人的骨殖被安葬在U1966年金塔段的4198號、4199號及U1967年金塔段的1號葬位内，出現了以下的“誤葬”的情況... :-
(1) 本來未被配售的U1966年的4199號葬位内被放置了申請人先父胡顯及先兄胡耀有（加葬）的骨殖；
(2) 本來應被放置在U1967年的2號葬位内的申請人先兄胡欽明及先弟胡錦榮（加葬）的骨殖現被放置在U1967年的1號葬位内；
(3) 本來應放置申請人先兄胡欽明及先弟胡錦榮（加葬）的骨殖的U1967年的2號葬位現在是空置的。
30. 食環署已翻查2007年的資料，然而並沒有當年替申請人進行有關安葬的登記石廠商預約或進行安葬的工程紀錄。由於有關的金塔葬位紀錄與現場碑石上的金塔葬位編號相符，故食環署職員未有發覺先人的骨殖被誤葬於不正確的金塔葬位。在其後，當發現有關配售紀錄與實際葬位不符後，食環署已立即將有關情況紀錄在案...。但考慮到先人的骨殖已入土為安，為盡量不作打擾，食環署一般不會主動通知申請人要求他拆掉紀念碑石或改葬先人骨殖。一般而言，食環署只會待日後申請人進行修葺有關金塔葬位或紀念碑石，或進行其他相關改動工程時，才要求申請人一併更正刻於有關金塔葬位上紀念碑石的編號, ...。除修正紀錄外，食環署亦已表示，雖然紀錄上U1966年4199號為空置葬位，但食環署是因應建築署認為不宜在事涉斜坡進行挖掘、開鑿及/或回填泥土工作的意見而拒絕申訴人的申請，故食環署不會接受任何人士申請配售事涉斜坡的金塔葬位...。
31. 因此，現時實際上申請人的有關先人的葬位已完全相連在一起，即如申請人的意願的“合葬”...。」
4.食環署後來要把葬位的紀錄修正，並收回U1967段的2號葬位，胡先生不同意，更向立法會投訴。該署在2016年5月20日致函立法會，作出解釋如下：
「根據配售紀錄，和合石墳場U1966年金塔段4199號現時仍屬空置及未獲配售的金塔葬位，而胡錦燊先生 (「申訴人」) 共獲配售3個金塔葬位，即U1966年金塔段4198號和U1967年金塔段1號及2號，但申訴人的先人骨殖誤葬於U1966年金塔段4199號及U1967年金塔段1號內，而U1967年金塔段2號的葬位現時仍是空置，其上亦未設置任何墓台及墓石。
按香港法例第132BI章《公眾墳場規例》第8(3)條訂明，每個墳墓均須以永久形式加以編號，該編號須與本署備存的登記冊內所戴的紀錄相符。為理順有關先人實際安葬位置與本署紀錄不符的情況，本署將會修正先人胡顯和胡耀有（本署紀錄為安葬於U1967年金塔段1號）及先人胡欽明和胡錦燊（本署紀錄為安葬於U1967年金塔段2號）的安葬紀錄為U1966年金塔段4199號及U1967年金塔段1號。至於先人李玉（安葬於U1966年金塔段4198號）的紀錄因無誤而無需更改。當有關紀錄條正後，U1967年金塔段2號將屬於署方的一個空置金塔葬位。本署必須强調是次修正先人安葬紀錄，是以務實的方法處理，目的是理順這宗誤葬及紀錄不符的個案。
如本署將U1966年金塔段4199號的葬位配售予申請人而申訴人繼續保留U1967年金塔段2號葬位；屆時，申訴人可在現時空置的U1967年金塔段2號葬位安葬先人骨殖。在安葬過程，申訴人必無可避免須在該葬位進行挖出掘、開鑿及回填泥土的工作，此舉會影響所屬斜坡的穩定性，而這做法有違目前停止配售U1966、U1967年金塔段及其餘6個曾受山泥傾瀉影響的有關金塔年段的措施。
5.胡先生在這申請聆訊時回答本席的詢問，說明他是希望保留Ｕ1966段的4198號、和U1967段的1和2號葬位的擁有權，並且繼續佔用U1966段的4199號葬位，但本席指他若要繼續保留U1967段的2號葬位，便應交回U1966段的4199號葬位，胡先生然後立刻放棄就食環署修正葬位紀錄决定而作的司法覆核許可申請，他更不再反對該署把U1967段的2號葬位，修正為屬於署方的一個空置金塔葬位，他只會就這申請的公衆利益部份，繼續申請司法覆核許可。
6.因胡先生放棄了這申請中涉及他個人利益的部份，並不再就食環署修改U1966段第4199號和U1967段第1, 2號葬位的紀錄，而申請司法覆核許可，所以本席現撤銷胡先生這部份的申請。
有關所謂公衆利益的申請
7.至於公衆利益方面，答辯陳詞把胡先生的申請理由綜合為3點：
「(乙) 食環署不公開配售曾受山泥傾瀉影響有關的金塔年段的措施（見“訴訟理據”的第2、3、9、10、13及14項）；
(丙) 質疑建築署就事涉山坡安全性的專業評估（見“訴訟理據”的第1、6、7及8項）；
(丁) 食環署在其網站上載有關配售金塔的資料涉嫌違反商品說明條例（見“訴訟理據”的第11項）。」
食環署不公開配售曾受山泥傾瀉影響有關的金塔年段的措施
8.就食環署不公開配售受山泥傾瀉影響的金塔年段，答辯人在答辯陳詞第32至35段作出了回應，並指出為什麼胡先生對他在2014和2015年提出的葬位配售申請，不應有合理的期望：
「32. 申請人批評食環署不公開配售U1966、U1967及其餘6個（U1964、U1965、U1968、U1973、U1974、U1983）曾受山泥傾瀉影響的金塔年段的措施，是有違他的“合理期望”，因他於2007年的同類申請獲食環署批准；以及食環署在批核空置葬位及加葬申請時持雙重標準，因此存在“疏忽職守”的問題。申請人要求食環署重新把這8個曾受山泥傾瀉影響的金塔年段的空置金塔葬位作公開配售。
32. 承上文，根據建築署於2014年及其後對事涉斜坡的多次評估，如食環署配售這些金塔段葬位，在安葬過程，申請人必無可避免須在該葬位進行挖掘、開鑿及/或回填泥土工作，此舉會影響所屬斜坡的穩定性，而這做法有違食環署停止配售U1966、U1967及其餘6個曾受山泥傾瀉影響的金塔年段的措施（見...2016年5月20日食環署覆函立法會秘書處的信件)。
33. 申請人指他曾於2007年申請U1967年的1及2號葬位獲批，故他有合理期望於2014同樣能獲批該金塔段的另外兩個葬位。然而，單憑2007年申請獲酌情批准，並未能在事實上確立食環署曾有作出、採納或宣布某些承諾、陳述、慣常做法或政策，不能引發任何合理期望。（見：吳小彤對入境事務處處長 (2002) 5 HKCFAR 1, 終審法院判詞第87至99段考慮合理期望法則）。事實上，食環署已多次向申請人清楚指出，食環署是經考慮建築署對事涉斜坡安全性的專業判斷後，而拒絕他的申請。事隔七年，事涉斜坡的安全性受到近年天氣影響變化，故食環署有權而且有責任因應環境需要而對有關葬位的安排作出恰當的考慮及規定。既然如此，申請人不能合理地期望他於2014年及2015年的申請會同樣獲得酌情批准。
34. 有別於安葬，加葬工程由於葬位本身已被挖掘及開鑿，基本上只需移開現存墓穴上的墓台，已能把骨殖妥善加葬於墓穴內，整個過程不涉及額外的挖掘、開鑿及/或回填泥土工作，不會影響事涉斜坡的穩定性(見...建築署於2015年4月2日致申請人覆函)。因此，食環署批准申請人的加葬申請但不接受其配售空置葬位的申請，並非持雙重標準。」
9.食環署不公開配售上述年段金塔葬位，明顯地是因為公衆安全問題，而這做法無可非議，本席不認為胡先生在公衆利益的範疇内，有理由可就這基於公衆安全的措施，進行司法覆核。
10.胡先生在口頭陳詞時補充說他在加葬親屬骨殖於葬位時，因骨殖容器體積問題，要在葬位進行挖掘和開鑿等工程，才可加葬，所以加葬與新葬無異。胡先生擬用這論點，證明他曾加葬骨殖於其中的葬位，是沒有危險的，但他沒有向食環署提出過這論點，所以本席不會考慮這點。再者，本席也不知道食環署會否容許胡先生在加葬親屬骨殖時，在葬位進行挖掘和開鑿工程，因該署認為加葬是毋須在葬位進行這些工程，才批準他加葬骨殖的。
質疑建築署就涉事山坡安全性的專業評估
11.就胡先生對建築署評估的質疑，答辯人在答辯理由書第36和37段回應如下：
「36. 申請人對建築署根據相關安全標準提供的意見出現前後不一致的情況表示不滿。申請人於2007年申請的金塔葬位與2014年申請的金塔葬位位於同一事涉斜坡，而申請人憑肉眼判斷事涉斜坡從未發生山泥傾瀉。根據建築署表示，現時所採用的斜坡「安全標準」是由土力工程處釐定。雖然該「安全標準」由2007年至現在都沒有作出修訂，但據建築署的資料顯示，事涉斜坡自申請人於2007年申請後情況開始變差，曾出現斜坡損毀的現象，包括不同程度的表面侵蝕、泥土鬆脫等現象。基於未有資料顯示有關斜坡符合現時的安全標準，而該斜坡過去亦曾發生山泥傾瀉，加上斜坡的穩定性受到近年的天氣影響，故建築署不建議在有關斜坡進行挖掘、開鑿及/或回填泥土工作。因此，食環署必須停止配售事涉斜坡的金塔葬位，以免對掃墓人士構成危害（見...建築署分別於2007年及2014年的調查報告）。
37. 食環署須就申請人金塔葬位的申請徵詢建築署的專業意見，是因為建築署負責替食環署在和合石墳場進行斜坡維修及保養的工作，包括進行斜坡定期維修保養及穩固工程。建築署對事涉斜坡的穩定性之測量方法及意見，均屬該署的專業判斷，並非申請人單憑肉眼可鑑定的事實。由於經建築署判斷後認爲該事涉斜坡不宜再進行挖掘、開鑿及/或回填泥土工作，故食環署按照該署的意見拒絕申請人的申請。」
12.建築署的評估，是專業的。胡先生對這評估的批評，是非專業的，胡先生沒有提出任何可靠的理由，以質疑該署的評估，也沒有提供其他的專業意見，給該署或法庭考慮，所以胡先生未能提出任何理據，以支持他對該署的專業意見提出的司法覆核許可申請，所以本席不會就這論點給予胡先生進行司法覆核的許可。
食環署在其網站上載有關配售金塔的資料涉嫌違反商品說明條例
13.胡先生最後一個申請理由，是食環署沒有在網站上載配售葬位的資料中，提及從2001年起已不接受配售申請的8個年段的金塔葬位。該署在答辯陳詞第38段作出如下回應：
「38. 申請人已於2014年12月就此向香港海關投訴，指食環署在其網站上載有關配售金塔的資料涉嫌違反商品説明條例，並未能向金塔葬位的申請人提供適時及充足的資料。事實上，由於事涉斜坡於2001年發生山泥傾瀉，已不接受配售申請，故在網頁公告上只標明會作公開配售的金塔葬位，並無必要列出受山泥傾瀉影響的金塔年段（包括U1964, U1965, U1966, U1967, U1968, U1973, U1974及U1983）不作公開配售。事實上，自事涉斜坡於2001年發生山泥傾瀉後，署方已於2001年年中在和合石墳場的辦事處張貼停止公開配售有關金塔段的告示。而申請人的投訴經海關調查後，基於上述理由，亦認為其投訴不成立。」
14.若食環署確實違反了商品說條例，海關應會採取適當的行動，以糾正問題。再者，基於該署對胡先生這指控的回應，本席也沒有察覺到該署有違反上述條例，所以胡先生這論點也不成立。
申請人的口頭指控
15.胡先生在口頭陳詞時補充說，食環署在2001年已因上述8個年段的金塔葬位有危險，而不作配售。但現在已是2016年尾，而該署仍未把這些葬位所處的山坡修好，實有疏忽之嫌。但胡先生沒有在申請書提出這論點，所以答辯人也不知道要就這論點作出回應，所以本席不會處理這論點。
這申請是否嚴重逾期
16.答辯人在答辯陳詞指食環署是在2014年6月拒絕胡先生要配售U1966段4199和4151號葬位的申請，和在2015年2月拒絕他要配售U1966段4197和4199號葬位的申請，所以當胡先生在2016年8月4日存檔司法覆核許可申請時，已逾期超過一年，而他又沒有提供合理的逾期解釋，所以法庭不應考慮這申請。
17.本席認為胡先生之所以提出這申請，是因為食環署要修正U1966段第4199號和U1967段第1和2號葬位的紀錄而引發的。胡先生指食環署是在2016年5月20日作這決定的（即該署致函通知立法會有關這決定的日期）。但事實上該署在2015年4月2日致函胡先生再次拒絕他要求配售U1966段的4197和4199號葬位時，已把這決定通知了他。所以無論是按答辯人的觀點，或本席的結論，胡先生這申請，都是在遠超於食環署通知他有關決定的日期後的3個月，所以這申請是嚴重逾期，而他又沒有提供任何逾期解釋，單就這一點，本席已不會批准這申請。
裁決
18.綜觀上述的討論和分析，胡先生在這申請，不但未能證明食環署的措施是不合理的，即並非一個合理的公營機構會作出的，而他根本沒有提出任何值得辯論的理據。再者，這申請又是嚴重逾期，而沒有逾期解釋，所以本席現撤銷這申請（見Associated Picture Houses Ltd v Wednesbury Corp [1948] 1 KB 223，英國上訴法院大法官Lord Greene MR第230-233頁的判詞；吳小彤對入境事務處處長(2002) 5 HKCFAR 1，終審法院判詞的第366段及梁海朋訴香港警務處處長鄧竟成先生[2008] HKCFI 1502, 原訟法庭馮驊法官判詞的第17段）。
訟費
19.答辯人指胡先生的申請實質上純粹為爭取個人利益，並不涉及任何公衆利益爭議。本席在考慮過胡先生的整體行為，包括他向食環署提出的多次配售申請，和他向申訴專員公署和立法會的投訴，同意答辯人的看法，認為胡先生這申請，目的是爭取個人利益，所謂公衆利益的爭議，只是順帶提出，而這謂公衆利益的申請，又沒有可辯的理據，是一項沒有勝訴機會的申請。再者，答辯人參與討論這申請，是應本席的邀請，而答辯陳詞，對本席處理這申請，也提供了很大的幫助。
20.綜觀上述理由，本席認為有需要命令胡先生支付訟費予答辯人，本席現命令胡先生須就這申請支付訟費予答辯人，數額將由本席以簡易方式評定（見Leung Kwok Hung v President of the legislative Council (No 2)(2014) 17 HKCFAR 841，終審法院判詞17段；Li v Duty Lawyer Service [2015] 1 HKLRD 1005，原訟法庭李瀚良法官判詞的第39段；及Television Broadcasts Ltd v Communications Authority [2013] 5 HKC 606，原訟法庭區慶祥法官判詞的第6段）。
21.答辯人的代表律師須在今天後14天內，存檔並送達胡先生一份訟費清單，胡先生在其後14天內，可存檔並送達對方一份反對書，指出清單中不合理的項目及/或數額，和反對的理由，本席期後會作出書面評定。
申請人：無律師代表，親自應訊。
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