孔允明 對 社會福利署署長

[Chinese Translation – 中譯本]

FACV 2/2013

香港特別行政區

終審法院

終院民事上訴2013年第2號

（原高院上訴法庭民事上訴2009年第185號）

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判 案 書

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終審法院首席法官馬道立：

1.基於終審法院常任法官李義在判決中提出的理由，本上訴應予得直。於2004年1月1日起生效的政府政策，要求所有領取「綜合社會保障援助」（綜援）人士均須居港最少七年的規定，乃屬違憲。

終審法院常任法官李義：

2.在本上訴中，法庭須考慮由《基本法》第36條賦予香港居民享受社會福利的權利的範圍及作用。此事因申請人申領「綜合社會保障援助」（下稱「綜援」）計劃下之福利而引起。

A.  上訴人的情況

3.上訴人（「孔女士」）祖藉廣東，她曾結婚，但於1983年跟第一任丈夫離婚。她與前夫育有兩名兒子，現均居於內地。2001年，她結識了香港永久性居民陳榮（譯音）先生，並數次持雙程證來港探望，兩人其後於2003年10月結婚。陳先生並不富裕，健康亦欠佳，自1985年起領取社會福利。

4.孔女士在內地是一名照顧長者的家庭傭工，直至2005年為止。其後她無法找到工作，於2005年11月30日獲中國當局批予單程許可證（「單程證」）後，便決定來香港定居，與丈夫一起生活。她於2005年12月21日抵港，當時56歲，獲准留港七年。她隨之成為符合《基本法》第24條所指的香港非永久性居民。[1]

5.她的丈夫（當時76歲）不幸在她抵港翌日即2005年12月22日去世。由於房屋委員會即時收回她已故丈夫的公屋單位，她頓時無家可歸。她在香港舉目無親，結果獲一間露宿者庇護所收容。

6.2006年3月20日，孔女士申請綜援，但不成功。她的申請被拒是由於自2004年1月1日起，根據政府政策，在香港居住未滿七年人士不符合領取綜援的資格；除非在特殊情況下，社會福利署署長（「署長」）行使酌情權轄免居港的要求，則作別論。此政策的對象是來自內地的移民。孔女士的情況不獲視為適宜行使酌情權的個案，她就該項決定向社會保障上訴委員會提出上訴，但遭駁回。

B.  下級法院的裁決

7.她獲給予法律援助，提起司法覆核的法律程序，質疑署長拒絕其綜援申請的決定，理由是居港七年的規定與《基本法》第二十五、三十六及一百四十五條及《香港人權法案》第22條相抵觸。[2]

8.2009年6月23日，高等法院原訟法庭法官張舉能（高等法院首席法官張舉能當時職銜）駁回她的司法覆核申請。[3] 此裁決其後獲上訴法庭維持原判。[4]

C.  綜援計劃

C.1  綜援的性質及目的

9.綜援計劃是一項無須供款、但須接受經濟狀況審查的社會保障計劃，由社會福利署（「社署」）負責行政管理，屬非法定性質。政府形容它是「一項須接受經濟狀況審查才可領取的安全網形式福利，旨在確保收入有限或沒有其他收入來源的人士有足夠的金錢，以應付基本需要。」[5] 其目的特別是「為那些因年老、殘疾、患病、低收入、失業或家庭問題，而在經濟上無法自給自足的人士或家庭[提供]安全網。」[6]

10.正如張岱楨先生[7] 代表政府作證時解釋，基本需要「包括食物、衣服、燃料及電燈、租金及學費……」署長設定了一個收入水平，反映應付這些基本需要所須的數額，而：

「有關家庭每月應課稅的入息總額，以及該家庭每月在綜援計劃下按各類付款的認可需要總額，兩者的差額就是該家庭可得的綜援金額。」[8]

C.2  居港規定的演變

11.第二次世界大戰結束時，中國正值內戰而動盪不安，大量難民湧到香港，導致戰後香港人口由1945年的60萬急增至1946年底的160萬，香港人口於1956年上升至250萬，及至1960年3月超過300萬。[9]

12.在這樣的背景下，社會福利局於1948年成立，提供基本物資救濟，主要以提供熟食的形式救助難民。隨著福利援助的開展，訂立了居港十年的規定，作為申領公共援助資格的一項條件。[10] 1958年社署成立，為貧苦人士提供庇護場所，並繼續以提供日常熟食及配給乾糧的形式提供救濟。[11] 一年後，即1959年，居港年期的規定減至五年。

13.1967年4月，一份由跨部門工作小組製備的《研究社會保障若干範疇》報告認同有關制度不足，而於1970年3月，一份行政局備忘錄[12]指出當時實行的機制：

「……未能滿足大部分個案中的需要。在某程度上，這是由於提供的援助水平太低。然而，主要原因是通常的援助形式是乾糧，並沒有顧及維持最低生活水平的基本家庭需要、或因家庭成員有任何傷殘而引起的特別需要。」

14.該備忘錄提議修訂政策，理由是「香港的發展已足以推行更寬鬆及更切合窮人需要的政策」，而且正如該工作小組提議，「應該接受公共援助為政府的責任，以經濟協助形式提供，由公帑支付」，目的是紓解貧困。工作小組建議在經濟狀況審查後，以現金補助取代實物援助。與本案尤其相關的是，當時亦建議將居港規定減至一年：

「第二項建議是現時規定在港居住最少五年的準則應減至一年，而社會福利署署長具有酌情權，對不符合此項規定而情況特殊者，在考慮其他可行的援助後，若認為有必要的話，可向該等人士支付援助金。居港年期規定在1948年訂為十年，而於1959年減至五年。訂定居港年期規定背後的理念是，公共援助不應無限制地發放，以致吸引大批移民由中國湧入香港。結果，一些志願團體（包括一些政府資助的機構）必然要承擔相關責任，協助不符合此項居港規定的人士。有關移民的情況近年已有重大轉變，雖然基於與我們對外關係相關的因素，現時完全取消這項居港規定也許並非明智，但相信將有關規定減至一年乃屬穩妥的做法。」[13]

15.正如陳蔡寶珍女士[14] 代表政府指出，港督會同行政局於1970年3月17日通過這些提議，而立法局財務委員會亦於1970年6月17日批准所需撥款。此制度發展成為現今的綜援計劃，而現行的模式由1993年7月1日起開始實施。

16.自1970年起，申領有關福利的居港條件是須在港住滿一年。至於導致孔女士須等候七年才符合申領綜援資格的新規定，則於2004年1月1日才實行。本席稍後將再審視推行居港七年規定的條款，以及政府推行此項規定的理據。

D.  孔女士依據的憲法條文

17.《基本法》第三十六條訂明：

「香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。」

18.該條必須與《基本法》第一百四十五條一併解讀，後者訂明：

「香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要，自行制定其發展、改進的政策。」

19.本上訴的焦點是上述兩項條文規定的「依法享受社會福利」的權利。

20.本案在下級法院集中討論在法律面前獲平等對待的權利及獲免受歧視的保障。因此，主要依據的是《基本法》第二十五條，此條規定：「香港居民在法律面前一律平等」，以及《人權法案》第22條，此條註明：

「人人在法律上一律平等，且應受法律平等保護，無所歧視。在此方面，法律應禁止任何歧視，並保證人人享受平等而有效之保護，以防因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分而生之歧視。」[15]

21.代表孔女士的資深大律師陳文敏教授[16] 沒有放棄以平等為基礎的論據，但指無論是抵觸第二十五條還是第三十六條，其申訴重點皆涉及政府採納居港七年的規定。從第三十六條着手的優點是不用證明存在歧視的元素。正如孔女士一方呈述，倘若政府推行居港七年的規定侵犯了她在第三十六條之下享受社會福利的權利，則她無須證明遭受歧視，而提出的質疑仍可成立。

22.因此，本席在本判案書將集中處理以下指稱：拒絕孔女士申領綜援福利，乃違反她作為香港居民「依法享受社會福利」的權利。

E.  第三十六條所賦權利的性質

23.如同很多憲法條文，第三十六條的用字含義廣泛，賦予香港居民「依法享受社會福利」的憲法權利。除了構成香港社會保障主要部分的綜援計劃[17] 外，社署亦提供多種不同的服務，包括：家庭及兒童服務、安老服務、康復及醫務社會服務、違法者服務、社區發展服務及青少年服務。[18] 從法律角度來看，就根據第三十六條所建立的憲法權利而言，這些服務是否全部或只有部分屬「社會福利」這概念之內，顯然還有爭論的餘地。然而，本席認為，由於綜援計劃旨在提供福利，以解決「安全網」涵蓋的基本需要 —— 這是任何社會保障制度的基本功能，故顯然屬第三十六條「社會福利」的概念之內，沒有人提出其他含意。至於是否有任何其他由社署提供的福利及服務亦屬該概念之內，則須另行再作探討。由社署運作的制度的其他範疇，可能引起不同的考慮，故不應假設本判決的意見必然可推展至廣泛地應用在其他服務上。

E.1  「依法」

24.在審視第三十六條所賦予權利的實質內容前，必須先處理孔女士一方提出的一個論點。陳教授力陳，藉施加居港七年的規定來限制本已存在享有綜援的權利，在憲法上是無效的，因為這是通過行政手段，而非藉立法而生效，故這項新政策並非「依法」而行。

25.本席不能接受這論點。「原有社會福利制度」是一個由行政規則及政策組成的非法定制度，獲第一百四十五條認同及贊同為有效。因此，當第三十六條及第一百四十五條一併解讀時，《基本法》的原意必須理解為：這個由可理解、有系統地應用及受制於行政申訴程序的規則組成的行政制度 —— 要被視為第三十六條所指「依法[提供]社會福利」的制度。

26.實際上不明白這論點可如何幫助孔女士。假如與上述觀點背道而馳，即是說純粹行政制度便不是「依法[提供]社會福利」才是正確的話，便難以看到第三十六條賦予的權利是什麼。

27.一個在各種不同的情況下照顧各種不同人士的社會福利制度，通過具透明度及可預料的行政準則來運作，或許更可發揮作用，尤勝於通過立法程序訂明每項福利。

28.有關證據亦顯示，政府官員的一方，與在另一方的立法會、其福利事務委員會及該事務委員會的小組委員會成員之間，就居港年期的新規定，事實上已有不少互動交流。因此實際上已有公眾諮詢及向公眾問責的實質措施。整體社會福利制度的撥款，須經立法會財務委員會批准。

E.2  上訴法庭對第三十六條權利的取態

29.上訴法庭駁回孔女士一方當時就第三十六條所賦權利內容提出的論點：「向所有香港居民賦予一項享受社會福利的權利，只須符合法律規定的限制；即是說，按情況所需的確切程度擬訂，而且是可以理解的成文法或普通法。[19]

30.上訴法庭副庭長司徒敬認為此論點有多個不可補救的缺失，其中包括：試圖指賦予可享受所有形式的社會福利的權利，而不理會申領資格的準則或福利水平；[20] 傾向漠視香港社會福利的廣泛性和多樣性，唯獨挑選綜援一個範疇；[21] 以及將政府的社會福利責任抽離於其他涉及開支的社會責任及職能。[22] 本席同意司徒敬副庭長駁回此論點。

31.副庭長繼而設問：「那麼第三十六條又如何？」[23] 他答道：「……嚴格來說，為目前之目的而言，不必決定第三十六條的意思為何。就現時之目的而言，可總結說第三十六條不具備申請人所提出的含義，這樣說已足夠。」[24] 然而副庭長再作補充：

「……不過，有人仍可能大膽提出，若第三十六條與一百四十五條一併理解又如何。以原有社會福利制度為基礎，他們預期將不時按經濟情況及社會需要，以發展及改進有關制度為目的，在社會福利的領域內，為香港居民 — 而非訪客 — 繼續制訂及推出政策，而只有在為將來及現在的人謀求有意義福祉的前提下，對制度加以提升並使之持續，才可達到這個目標，這是不言而諭的。為了符合這些要求，享受社會福利的權利都附帶條件，無論如何，這是在任何這樣的制度下固有的情況。香港居民只要符合條件，便可享受有關的權利，因為權利本身便包括了條件。這些條件必須合法，故不容許帶有歧視的條件。」[25]

32.恕本席認為這取態有所不足。這是完全着眼於第一百四十五條，卻剝奪了第三十六條任何具意義的功能。這是只集中於政府當局制訂社會福利政策的角色，認為只要有關條件不涉歧視，便可自由為任何特定的福利界定申領資格及其他條件。這樣是任由獲平等對待的權利完全掩蓋了享受福利的權利。獲平等對待的保證來自《基本法》第二十五條及《人權法案》第22條，指出政府施加的申領資格不可帶有歧視成分，落實了這些保證，不過却未有賦予第三十六條首句「香港居民有依法享受社會福利的權利」任何意義。

E.3  第三十六條權利的內容

33.有關用字毫不含糊地表明《基本法》的原意，就是在享受社會福利的權利方面，訂出一個憲法保障的獨立項目。誠然，第三十六條並沒有 —— 也顯然不能 —— 詳述特定的社會福利項目或其申領資格及其他條件，但正如很多其他憲法條文一樣，第三十六條旨在作為框架條文。與第一百四十五條一併解讀時，第三十六條便提供了框架，指出在受憲法保障下享受社會福利的權利：當諸如綜援計劃等行政計劃明確地落實一套可理解及可預料的資格規則時，那些規則便可正式視為體現「依法」存在的權利，符合受第三十六條保障的資格。

34.第一百四十五條支持此觀點，它採納原有的社會福利制度作為1997年7月1日後政府制訂政策的基礎，因應經濟情況及社會需求，發展及改進原有制度。因此，第一百四十五條認同在原有制度下訂立的規則及政策，並正如上文的討論，[26] 暗示視它們為「依法」訂立的規則，故可構成受第三十六條保障的特定權利。

35.本案中由第三十六條賦予憲法保障的相關權利，是領取綜援的資格規則界定的權利，而綜援源自原有的社會福利制度，在1997年7月1日已經存在。至為重要的是，這是指第三十六條賦予憲法保障的，是要求居港一年而非七年作為領取綜援資格條件的規則。

E.4  修改第三十六條保障的權利

36.符合資格受第三十六條保障享受社會福利的權利，正如條文中清楚述明，乃受制於根據政府按第一百四十五條制訂政策作出的修改。享受社會福利的權利獲認同為受第三十六條保障是非常重要的，因為任何其後施加於該項權利的限制，皆須由法庭以相稱性分析為基礎，核實是否合乎憲法 (constitutional review)（如代表署長的御用大律師Pannick勳爵[27] 所接受）。因此政府有權改變政策，以居港七年的規定取代一年的限制。然而，此項修改顯然須經核實是否合憲。

37.在此稍作停頓，以處理一個由孔女士的代表提出而不可接受的論點。陳教授呈述，由於第一百四十五條授權政府「根據經濟條件和社會需要，就該制度[制定]發展、改進」的政策，政府改變福利的話，只可作出提升（意思是更為寬鬆慷概），而不能延長規定須居港的時間，使之「倒退」。但是第一百四十五條並沒有指明任何特定福利的申領條件或水平，更遑論將之凍結。該條表明的是政府可「就[原有]制度的發展及改進」制定政策。Pannick勳爵正確指出，第一百四十五條並不禁止取消或削減某些社會福利，惟須證明這是為發展、改進或維持整體福利制度的可持續性所必需的舉措。

E.5  核實第三十六條保障的權利是否合憲

38.正如本院認同，有些權利是不可削弱和絕對的，在這樣的情況下，有關權利不容侵犯，也不會出現相稱性的問題。[28] 然而，在其他情況下，眾所周知，只要各項限制按相對性分析是具有充分理據，法例便可對受憲法保障的權利有效地施加限制。

39.首先是指出涉及的憲法權利[29] —— 在本案是第三十六條。下一步是找出被指侵犯或限制該項權利的法律或行政措施 —— 在本案是施加居港七年的規定（稍後將就此再詳細討論）。然後法庭會考慮此項限制是否為了貫徹一個合乎法理的社會目標，並在找出這個目標後，再考慮該項受質疑的限制與達致該目標是否有合理關連。若確立兩者有合理關連，下一步便須問明採用的方法是否相稱，或者反過來說，是否過分侵犯受保障的權利。[30]

40.在某些涉及如發表自由或和平集會自由等基本權利，[31] 或涉及如無罪推定等關乎刑事罪責權利的案件中，[32] 法庭已視有關限制為不相稱，除非該限制只是為達致涉案合乎法理的目標所必需的，則屬例外。這有時稱為「最少損害」(minimal impairment) 的驗證標準。同樣，在歧視案件中，若是基於某些有時被指稱為「本質可疑的理由」(inherent suspected grounds) 的個人特徵，例如種族、膚色、性別或性傾向等而導致區別對待，法庭便會將受質疑的措施加以「仔細審查」(intense scrutiny)，要求以有力證據證明沒有超出為達致涉案合乎法理的目標所需。[33]

41.然而，正如終審法院首席法官在霍春華 訴 醫院管理局 案中指示[34]「……裁定政府的社會經濟政策的好壞，一般不屬法院的職能範圍」。若受爭議的措施牽涉執行政府在社會經濟政策上的選擇，而當中對有限公帑的分配並不影響基本權利，也不涉及因本質可疑的理由而可能造成歧視，則法庭只有在受質疑的措施「明顯沒有合理理據」(manifestly without reasonable justification) 時，才有責任干預。[35] 此驗證標準最先由歐洲人權法院採用，對成員國家在設定及實施其社會經濟政策方面，給予寬鬆的酌情判斷餘地(margin of appreciation)。[36] 正如終審法院首席法官指出，酌情判斷餘地的原則早前已作調整，使之適用於本地法律的情況。[37] 「明顯沒有合理理據」的驗證標準同樣適用於本地的情況。

42.陳教授爭辯時指，本案中受質疑的限制應被視為違反基本權利、或牽涉造成歧視的本質可疑的理由之措施。本席並不同意。第三十六條賦予享受福利的權利並非一項基本權利，此權利本質上涉及政府訂立規則以決定資格及福利水平，出現在那些法庭認同政府擁有寬鬆的酌情判斷餘地的範疇中。正如終審法院首席法官在霍春華案中指出，[38] 採納居港規定作為申領社會福利資格的準則通常會得到支持，而且一般不會被視為牽涉任何本質可疑的理由。

43.因此，本席認為，只要本案中受爭議的限制與政府主張合乎法理的社會目的有合理關連，則只有在明顯沒有合理基礎的情況下，才會被裁定為不相稱。本席現在將這些原則應用在本案的案情中。

F.  權利、新限制及署長的酌情權

44.正如我們所見，第三十六條保障的權利是以行政方式界定香港居民領取綜援的權利，即居港一年的香港居民在通過經濟審查後，且沒有因其他原因喪失申領資格，便有權申領綜援。這是第三十六條在1997年7月1日生效時已確立的立場。毫無疑問，若非有居港七年的規定，孔女士居港一年後便符合申領綜援的資格。她的收入在所有關鍵時刻均低於署長界定為滿足基本需要所需的水平。因此，居港七年的規定將本來應該保障孔女士個案的安全網移走了。

45.須留意的是新限制的具體條款。在一次行政會議於2003年6月3日的會議上，由行政會議建議而行長官命令由2004年1月1日起：

「要符合資格領取綜援，申請人必須已成為香港居民至少七年，……[39]

18歲以下兒童可獲輍免任何須先在港居住的規定。

現時的香港居民（即居港七年的規定生效（即依建議於2004年1月1日起生效）前已成為香港居民者）[亦獲輍免[40]]。

在特殊情況下，社會福利署署長（社署署長）可行使酌情權，批准向不符合居港規定人士發放援助。」

46.因此，新居港規定並非適用於所有新來港人士（署長以此用語形容在本地未住滿七年的移民）。18歲以下兒童（早前受居港一年規定限制）及通過經濟狀況審查而現時屬香港居民的人士[41]，便符合領取綜援的資格。其他獲酌情豁免不受該規定限制的新來港人士，同樣符合資格。由署長訂下的行使酌情權指引將列明於本判案書稍後部分。[42]

G.  政府採納七年規定之目的

47.在下一階段的分析中，有必要問明對該兩項受第三十六條保障權利施加七年的限制，是否為追求一個合乎法理之社會目的，並在認清該目的後，問明該限制與達致該目的是否有合理關連。

48.2003年2月26日，一個由當時的政務司司長曾蔭權先生擔任主席的「人口政策專責小組」（「專責小組」），在其發表的報告書中提議有關限制。[43]

49.值得強調的是，賴以支持對憲法權利施加限制之目的，必須是一個合乎法理的社會目標。換言之，此目標必須為增加社會的合法權益。政府可簡單地說削減開支是為了「節省金錢」，但節省金錢本身並不是合乎法理之目的，削減開支之目的及影響亦須納入考慮之列。倘若削減開支意味政府要放棄其理應為公眾利益而肩負的重要責任，透過這種方式節省金錢便非合乎法理之目的了。以一個極端情況為例，將救護車或消防車的數目減半，會危害公眾安全，為此而削減開支便非合乎法理之目的。本案中，政府不是說其目的只為節省金錢，而是說為了確保社會保障制度的持續運作，有必要推行這項限制來節省金錢。

50.因此，署長在2004年3月10日向立法會福利事務委員會（「福利事務委員會」）解釋居港七年的新規定時說：

「社會保障福利的新居港年期規定由人口政策專責小組建議，目的是在社會開支不斷上升和財政資源有限的情況下，使公共資源獲得更合理的分配，同時確保為社區提供的社會保障福利能長遠持續下去。」[44]

51.這就是本案辯論時提出的論據。張舉能法官注意到署長呈述：

「……居港七年的規定所追求的合乎法理之目的就是在社會開支不斷上升的情況下，在一個恰當的基礎之上分配有限的公共資源，以確保社會保障福利的提供能夠如同2003年人口政策專責小組的建議，能長遠持續下去。」[45]

52.此論點獲上訴法庭接納，副庭長司徒敬說：

「……為了社會福利制度持續可行，必須修訂申領資格的準則，就此論點已提出了充分理由解釋。這是因為人口老化、低出生率、政策決定時正值財政赤字時期、單程證持有人持續湧入、連同對從內地入境的人口欠缺控制、移民外地人數減少，再加上此計劃無須供款，這種種情況所帶來而可預見的問題。」[46]

53.根據《張先生的誓詞》，[47] 需要採取措施維護制度的可持續性，是基於三個相關的因素：(i) 按照單程證計劃接受內地移民的政策；(ii) 香港人口老化；(iii) 綜援開支上升。政府認為，對因此而在持續性方面出現的問題，居港七年的限制是個合理對策：

「在嚴重財政赤字的背景，加上[專責小組]報告書中指出人口統計趨勢和特點所意味的問題，政府當局認為具充分理由對提供鉅額資助的社會服務，施以居港七年的劃一規定。就綜援而言，政府當局認為，對18歲或以上的新來港人士施加居港七年的規定，是分配公共資源的合理基礎……」[48]

54.張先生亦提出了其他論點，力證該規定是合理的，本席將於稍後考慮。[49] 本席想先集中處理：政府公開宣稱之目的 —— 即為確保社會保障制度在經濟上可持續運作，與居港七年的規定，兩者之間是否有合理關連。本席提議分別審視被指存在於持續性問題背後的三個因素，並考慮它們是否提供或造就了合理理據，支持居港七年的規定。

H.  單程證計劃

H.1  問題

55.《專責小組報告書》[50] 解釋了有關背景及須處理的問題：

「根據全國人大常委會於一九九九年六月二十六日就《基本法》第二十四（二）（三）條作出的解釋，香港永久性居民在內地所生的子女，只要出生時其父親或母親已因在香港出生或符合居住年期規定而取得永久性居民身分，便擁有香港居留權。為配合《基本法》的實施，當局於一九九五年把每日的單程證配額由105個增至150個，以便利持居權證子女來港。其餘的名額分配予沒擁有居留權的港人在內地的配偶及其他單程證申請人，一般須輪候較長時間，才能來港定居。目前，港人在廣東省的配偶須輪候七至八年左右。

持居權證子女[51] 不能與其內地父親或母親同步來港，往往導致家庭成員分隔兩地。社會人士對相信由此引致的各種問題表示關注。這些問題包括子女無法得到父母的充分照顧、經濟困難（若在香港的父親或母親須放棄工作以便照顧子女）、家人關係疏離等。由於從內地新來港定居人士持續增加，家庭分離的問題亦越來越嚴重。我們徵詢過的立法會議員、學者及輿論領袖，不少極力主張當局應正視這情況，須在安排新來港人士有秩序地從內地來港定居與促進家庭團聚之間，取得適當平衡。」

H.2  家庭團聚為人口增長的主要因由

56.為處理此問題，政府與內地機關合作，採用單程證計劃。內地機關按照內地法律簽發單程證，容許內地人離境來香港定居。正如《專責小組報告書》解釋：

「實施單程證計劃的主要目的，是方便港人在內地的直系親屬（即配偶及子女）可以來港與家人團聚。單程證持有人可分為兩大類，即香港永久性居民的持居留權證明書（居權證）子女，以及香港永久性居民的配偶和其他家屬。持居權證子女屬永久性居民，擁有香港居留權；至於香港永久性居民的配偶和其他家屬持單程證來港則屬非永久性居民，須在香港通常居住連續不少於七年，才能成為永久性居民。」[52]

57.單程證計劃一向是「影響香港人口增長及結構最主要的出入境政策」，由1997至2001年，通過這計劃從內地新來港定居的人士，約相當於香港人口增幅的93%。[53] 以每日配額增加至150人計算，[54] 每年接受約55,000名內地移民。《專責小組報告書》提出，輪候以單程證申請來港的人數約為168 000人。[55] 政府樂意維持移民入境的速度。《專責小組報告書》發表後，在2003年3月26日的新聞公報中，當時的政務司司長說：

「我們尊重家庭團聚的權利，尊重《基本法》賦予的居港權，認為現時每天從150個單程證入境配額中撥出60個給有居港權兒童的做法是恰當的。……目前，每天150個單程證名額的安排會維持不變。特區政府會繼續就名額分配問題，與內地當局密切聯繫。若發現需求下降，我們會與內地當局研究減少配額。」

58.在單程證計劃下的新來港人士大部分是擁有香港居留權的港人子女，以及港人的內地配偶，來港跟已在本地居住的配偶團聚。[56] 這類港人子女大約一半是未滿18歲的。在1996年，有48%是19歲或以下；[57] 而在2002/03年度，則有51.6%是18歲或以下。[58] 成年的單程證持有人通常是香港居民的內地妻子。因此，在2001年，持單程證入境香港人士中，有65%是女性，大部分是家庭主婦。[59]

59.政府的政策是要協助新來港人士融入社會，專責小組指出：

「本地出生兒童……與九歲前來港的內地兒童比較，兩者在入讀大學方面沒有明顯差別；與九歲後來港的較『年長』內地兒童比較，兩者分別才較為顯著。由此可見，單程證申請人越年幼獲批來港，越能適應香港的教育制度。」[60]

60.因此單程證計劃優先安排年幼兒童來港，在每日的150個配額中，他們獲分配最多名額（60個）。他們相當可能比在內地的父母（通常是母親）較早符合在香港定居的資格（分開超過10年的配偶獲分配名額30個）。然而，年幼兒童顯然需要父母照顧。自2002年起，內地當局開始方便內地配偶經常來港探親，容許他們在提出單程申請證後，便可隨時申請雙程證來港。[61] 此舉有效地讓身處內地的父母在等候單程證期間，可與家人團聚。《專責小組報告書》建議鼓勵內地配偶利用這個機會，熟習香港的生活環境，這將有助他們決定日後是否來港定居。[62]

H.3  單程證計劃與居港七年規定的關係

61.上文正好證明，單程證計劃中沒有任何一方面可合理地引伸任何理據，支持綜援要求居港七年的規定。該計劃之目的既符合人道且備受讚許：就是促進家庭團聚，尊重香港永久居民的子女根據《基本法》所享有的居留權。因為年幼兒童比較容易融入，故獲特別優先。而從現實角度來看，為他們提供成年照顧者，故鼓勵他們在內地的父母（通常是母親）以雙程證來港，等候已申請的單程證簽發，然後最終憑他們本身的權利以香港居民的身份在這裏定居。

62.當這樣團聚的家庭生活貧困，以通過經濟狀況審查的入息不足以應付家庭成員的基本需要時，我們便預期社會保障計劃與單程證計劃運作協調一致，讓他們可得到綜援的福利。雖然我們也許得接受，居港一年的規定是過去就享有社會福利的基本權利而界定的要求，但從單程證計劃的角度來看，將居港要求提高至七年的規定是完全不合理的。雖然《專責小組報告書》中有不少關於單程證的討論，但卻沒有提供理性基礎支持採納居港七年的規定。相反，按照當中的邏輯，對持單程證的新來港人士不應採用該規定。

63.然而，該邏輯只獲部分尊重。18歲以下的新來港人士均獲豁免而不受限於居港七年的規定，這與鼓勵年幼兒童移民來港相符，但來港照顧他們的內地父母卻不能同樣得到豁免，這是有違邏輯的。就是說，除非有關的限制可獲酌情豁免（稍後再作討論）[63]，否則即使經濟狀況審查顯示這些父母的收入不足以滿足他們的基本需要，他們亦得設法應付七年內生活所需。

64.福利事務委員會的成員沒有忽略居港七年的規定產生的反效果。根據2003年3月10日的委員會會議的會議紀要，李鳳英議員曾這樣說：

「……就綜援計劃訂定7年居港期規定的政策自相矛盾，因為該政策令可能來港的人士對定居香港卻步，與鼓勵家庭團聚的政策相違背。」[64]

65.在居港七年的規定實行了四年後，獲委任的小組委員會在考慮公眾、服務使用者及提供福利服務的非政府組織的意見後，檢討綜援安排，向福利事務委員會[65] 報告，指代表團體：

「……告知小組委員會，不少新來港的單親母親因不符合居港規定而面對極大的財政困境。她們因學歷不高並須照顧年幼子女而未能找到適合的工作。由於這些新來港人士不符合資格領取綜援，他們須依賴子女所領取的綜援金過活。」

66.至低限度，單程證計劃顯然不支持政府所聲稱確保福利制度持續運作的合乎法理目的，也不支持該目的與備受質疑的居港七年規定之間存在任何合理關連。單程證計劃背後所依據的政策，並不支持施加有關限制。

I.  香港人口老化

67.政府宣稱的合乎法理目的背後的第二個因素，就是需要關顧日趨老化的人口。專責委員會指出問題如下：

「二零零一年，香港的總和生育率處於極低水平，每千名婦女僅生育927名子女，遠低於每千名婦女生育2,100名子女的更替水平。另一方面，預計到二零三一年，香港男性及女性在出生時的平均預期壽命會分別達到82歲和88歲，成為全球人口壽命最長的地區之一。

香港人口持續老化。預計到二零三一年，約有四分之一人口滿65歲或以上。更值得注意的是，由於主要就業年齡人口不斷減少，本港的勞動人口數量將會下降。」[66]

68.在每個社會，就業年齡人口在經濟上撫養就業年齡以下的少年兒童及就業年齡以上的長者。上述指出的人口模式無疑帶出一個嚴重的長遠問題，因為預測就業年齡人口減少，但他們須撫養的長壽高齡家屬則持續增加。《專責小組報告書》中預測2002至2031年的撫養比率如下：

年份	少年兒童比率	老年比率	總比率
2002	223	158	381
2006	203	162	365
2011	180	164	344
2016	178	198	376
2021	179	245	424
2026	180	313	493
2031	182	380	562

69.以上數據顯示在每千名15至65歲人士中，倚賴其撫養的少年兒童（15歲以下）的預計人數及年老人士（65歲以上）的估計人數。因此，在2002年，在每千名15至65歲人士中，估計有223名少年兒童及158名年老人士倚賴其撫養，即總撫養比率為381。預計隨着時間增長，少年兒童撫養比率會下降，但老年撫養比率則會從2016年開始顯著增加。

70.這明顯嚴重影響照顧老年人的成本。專責小組對此這樣說：

「長者人口激增所帶來的嚴重經濟問題之一 ，是政府在社會保障援助金方面的開支增加。政府致力為有需要的長者提供經濟援助，現超過600 000六十歲或以上人士，通過綜援或高齡津貼獲得經濟援助。……二零零二至零三年度，政府用於長者經濟援助的總開支估計為118億元，佔經常公共開支的5.4%，比一九九七至九八年度所發放的78億元增長達50%。綜援和高齡津貼均全數從政府一般收入中撥款支付，屬無須供款津貼。若高齡津貼的金額和申請資格維持不變，估計到了二零三一年，單是高齡津貼所發放的總金額便會上升至104億元。綜援計劃年老類別個案的開支，估計會躍升至208 億元……人口老化導致的另一重要經濟問題，是醫護服務開支激增。」[67]

71.政府認為香港人口老化問題嚴重，這毫無疑問是正確的，而制訂政策緩解有關問題，以確保社會福利制度能長遠持續，也是正確的。然而，此緩解問題的政策與新來港人士要在港住滿七年才可領取綜緩這備受質疑的限制之間，若有任何合理關連的話，那關連為何？本席認為兩者之間並不存在任何關連。

72.鑑於人口老化問題的根本原因之一是香港的生育率低，而且單程證計劃是「影響香港人口增長及結構最主要的單一出入境政策」，由1997至2001年，從內地新來港定居的人士，約相當於香港人口增幅的93%，[68] 對人口老化問題的合理對策，理應是鼓勵年輕人移居本地，從而使我們的人口年輕化。專責小組認同這一點，並確認：

「……單程證持有人，尤其是稚齡兒童，可以補充本地不斷下降的較年輕人口，大大紓緩本港生育率偏低及人口老化的負面影響。」[69]

73.正如上文指出，政府只是部分地按有關邏輯行事，對18歲以下申領綜援時人士豁免居港七年的規定，但對他們父母來港團聚及照顧他們，卻施加限制。就此而言，居港七年的規定不但遠非紓緩人口老化問題（及從而促進社會保障制度的持續性）的合理舉措，更是產生反效果的不合理措施。

74.從向長者支付社會保障援助的相關證據，亦看不到新限制與政府宣稱為確保持續性的目的之間有任何合理關連。居港七年的限制並非影響所有領取綜援的長者，受影響的只是老齡的新來港人士，但他們只佔新來港人士總數的小部分。長者被安排較後的優先次序，故獲分配的單程證名額並不多。因此，根據《專責小組報告書》[70]，每日150個配額按以下名額分配：持居權證子女（名額60個）、分隔兩地超過10年的配偶（名額30個）以及其他類別的申請人（名額60個），包括分隔兩地少於10年的配偶、無人撫養而來港投靠親屬的兒童、來港照顧年老無依父母的人士、無人供養而來港投靠親屬的長者，以及來港繼承遺產的人士。

75.在單程證計劃下移居本地的長者人數相對較少，其中領取綜援及高齡津貼的只佔小比例[71]。即使在居港七年的規定於2004年1月1日推出前，高齡津貼本身已有嚴格的要求：任何人要符合資格，必須由年滿60歲起計，在香港住滿不少於五年。[72] 因此，提高新來港人士的居港年期要求至七年，所能節省的 開支將是微不足道，不足以作為解決人口老化問題及確保福利制度可持續的對策。

J.  綜援開支上升

76.毫無疑問，在2004年1月1日之前的十年間，綜援支出急升，政府有責任考慮旨在確保綜援持續的政策。

77.暫且不提居港七年的限制，首先須注意的是政府確曾面對開支急升的問題，並為保障綜援持續運作而採取行動。由此產生的問題是，就這些措施而言，將七年限制施加於這項由第三十六條賦予的權利，是否有任何合理基礎。

J.1  1998年12月的《報告書》

78.開支急升的問題備受關注，由署長擔任主席的一個跨部門督導小組經仔細考慮後，在1998年12月發表一份《報告書》。《報告書》指出：

「政府進行這次檢討，是鑑於市民愈來愈關注到綜援個案數目和開支激增、人數較多的家庭可得的綜援金額相對於市場工資來說偏高，以及申請綜援的就業年齡人士數目急劇增多。此外，也有越來越多市民認為有人濫用綜援制度。」[73]

79.《報告書》提出的主要數字及關注事項如下：

「(a) 綜援個案數目由一九九三年九月的88 600宗，增至一九九八年九月的218 400宗，增幅達146%。

(b) 綜援開支由一九九三至九四年度的24億元，增至一九九七至九八年度的94億元，增幅接近三倍。

(c) 現時，四人或以上的家庭每月平均可得的綜援金，比低薪工作的工資高出頗多。

(d) 因『失業』而領取綜援的個案由一九九三年九月的3 500宗，增至一九九八年九月的26 200宗，增幅逾六倍，佔綜援個案總數的12%。『單親』個案在同期也由5 700宗增至20 900宗，增幅達268%，佔綜援個案總數的10%。

(e) 愈來愈多人要求政府採取更有效措施，防止有人濫用綜援。社會福利署（社署）在一九九八年八月設立了特別電話熱線，供市民舉報懷疑詐騙綜援的個案。截至一九九八年九月底，電話熱線共接獲約1 300宗舉報。

估計一九九八至九九年度綜援開支超過130億元。即使政府接納和實施督導小組提出的全部建議（見下文第8至29段），政府在未來數年用於綜援的開支仍會大幅上升。」[74]

80.督導小組因此審視綜援計劃開支增加的整體情況，以期找出箇中原因，並尋求方法控制有關開支。當中沒有意見指出新來港人士申領綜援的情況值得特別關注，或者提出該等情況已引起關注。

81.督導小組提出了一系列全面適用的政策建議，主要是鼓勵綜援受助人尋找工作。舉例來說，《報告書》指出，人數較多的家庭所得的綜援金額，令致其每人平均收入較非綜援受助家庭最低開支組別的每人平均收入為多，[75] 因此可能導致健全人士選擇繼續接受福利而不找工作。《報告書》為此建議對有三名健全成人及兒童的家庭，一律全面削減綜緩標準金額10%；而對超過三名健全成人及兒童的家庭，則削減20%。[76] 當中載述通過這些措施而節省的款額所佔百分比，由單人家庭可節省5%至五人家庭的17%不等。[77] 此建議於1999年6月實施。[78] 這樣的政策遏止依賴風氣漫延，明顯可見是合理地以確保可持續性為目標。

J.2  削減標準金額

82.另一項因應開支增多及關注持續運作的合理舉措，就是由行政會議建議及行政長官指令削減綜援標準金額，幅度劃一為11.1%，在2003及2004不同的日子生效。[79]

83.《立法會參考資料摘要》形容所面對的問題為不能接受無休止地增加下去的福利開支。標準金額已分別於1997-98年度及1998-99年度上調6.5%及4.8%。[80] 然而，截至2002年12月，整體綜援個案達266,571宗，相當於按年增長率10.3%，而同期因「失業」而領取綜援個案的增幅則達40.3%。以致預計在2002至03年度的160億元綜援核准撥款（與2001至02年度的實際開支144億元比較，已增加了11.1%）並不足以應付所需開支。估計2003至04年度所需開支甚至會遠超180億元。[81]

84.這情況被視為威脅有關制度的持續運作：

「其一，從總體經濟情況和失業率高企的角度看，向政府尋求經濟援助的人士和家庭勢必增加。為了維持這個安全網，我們必須確保現有資源可以進一步應付不斷增加的需求。其二，即使以社援物價指數[82]計算，用品和服務的價格都已顯著下降。……其三，香港特別行政區政府正面對前所未有的財赤，財政司司長已宣布，政府致力在二零零六至零七年度回復收支平衡。」[83]

85.因此，政府決定削減綜援及社會福利金的標準金額：

「基於財政理由，也為了確保可以繼續應付不斷增加的需求，我們建議將綜援及福利金的金額調低。綜援計劃下健全受助人的綜援標準金額和公共福利金計劃下無需經濟狀況調查的[傷殘津貼標準]金額將下調11.1%，以全數扣除上調過高的幅度，並由二零零三年六月起生效……而綜援計劃下非健全受助人（即長者、殘疾人士及經醫生證明健康欠佳的人士）的標準金額則分兩階段下調11.1%；第一階段於二零零三年十月下調6%，第二階段於二零零四年十月起實行。」[84]

86.同樣，本席認為，就以確保制度可持續運作為目標及劃一削減標準金額而言，兩者之間的合理關連是顯而易見的。

J.3  居港七年的規定

87.政府以成本增加作為支持居港七年規定的論據，既不着邊際，亦欠充分理由。張先生指在社會福利方面的公共開支整體上升（於2006至07年度達328億元），當中社會保障佔最大部分（73%）。[85] 他表示用於綜援的整體支出在過去十年增長的情況：

「在1993至94年度，綜援開支達24億元；到了1999至2001年間上升趨勢稍為穩定下來，維持在約136億元的水平，不過在2001至2002年度又再次開始上升。在2003至2004年度的《開支預算草案》，政府當局為綜援要求撥款170億元，以應付預期增加的需求。這情況比較2002至2003年度的修訂撥款163億元，多出了7.8億元。」[86]

88.他提及新來港人士領取綜援福利的情況，說：

「由1999年3月至2002年6月，領取綜援福利的新來港人士佔整體新來港人士人數的比率，估計由14.3%上升至16.6%。」

89.他再指出用於新來港人士的開支增加的情況：

「用於新來港人士的綜援開支，估計由1999至2000年度的14.67億（或佔整體綜援開支10.8%），增加至2001至2002年度的17.28億元（或佔整體綜援開支12%）。」[87]

90.這些論點理據並不充分。無論是用於一般社會福利及特別是綜援的支出，在過去十年間皆明顯增加。但這並不是支持對新來港人士施加該項備受質疑的限制的充分理由。2003年3月，根據署長報告，只有18%的新來港人士領取綜援。[88] 而根據由有關證據所取得的數據，[89] 新來港人士一般佔整體領取綜援人士人數12%至15%：

年份	領取綜援人士總數	領取綜援的 新來港人士人數
98/99	382,454	45,945 (12%)
2000年3月	370,231	45,477 (12.3%)
2001年3月	367,470	50,146 (13.6%)
2002年3	410,998	60,982 (14.8%)
2002年12月	466,868	69,345 (14.9%)

91.正如我們所見，在1998年12月的《跨部門督導小組的報告書》中，談及成本急增時，根本沒有提出新來港人士領取綜援導致了任何特別問題，或者需要採取任何措施。開支的整體增加顯然可能由多個因素造成。因此，為應付因向上調整以致開支增加得不可接受，而在2003及2004年將標準金額劃一削減11.1%，其後亦被認為是過多。

92.政府僅將綜援開支增長歸咎於所有新來港人士，亦無助其理據。沒有證據確定藉施加該項限制，將實際受影響的新來港人士排除在外，可節省的開支有多少，這樣實在難以評核該項限制與宣稱確保社會保障制度持續運作的目標的合理關連（如有的話）。

93.正如上文強調[90]，必須緊記七年居港規定的具體條款。在新規定下，未滿18歲、在2004年1月1日已來港、及所有成功獲寬免而不受居港規定限制的新來港人士，均無助節省這方面的開支。

94.該等限制的重要性從2001至2002年度的情況顯現出來。在該年度，所有領取綜援人士的綜援金額為144億元。所有領取綜援新來港人士的綜援金額佔整體12%，即17億元。即若實施了七年的居港規定，無論如何亦須為未滿18歲的人士支出9.64億元。

95.至於餘下的7.64億元，對當年已經成為香港居民的人士來說，即使有新規定，他們也本已可領取綜援，再考慮獲酌情寬免的人士，可節省的金錢進一步減少。由此可見，餘下來因為受居港七年規定影響的新來港人士而得以節省的款額，在當年144億整體綜援開支中只佔很小部分。誠然，在其後數年，居港未滿七年而領取綜援的人數逐漸減少，但在整段七年期間，隨着每年向該類別人士發放的款額減少，實際節省的金額仍是按比例地減少。

96.正如上文指出，追求的合乎法理目的不僅是節省金錢，更是要保持制度的持續性。施加居港七年的規定可節省的款額相對來說微不足道，但卻嚴重削弱了指有關限制是一項合理措施，其真正原意或作用是為捍衛社會保障制度的持續運作而設的說法。

97.事實上，政府承認藉居港七年規定得以節省的款額屬微不足道。政府在日期為2004年1月2日（新規定生效翌日）的資料文件中告知福利事務委員會：「在二零零二至零三年度發放給新來港定居人士的綜援金之中，有9.63億元是發放給18歲或以上的人士，而其餘的10.68[億]元則發放給18 歲以下的人士。」令人深思的是該資料文件繼而述明：

「不過，訂立綜援新居港規定，並非為了要減少用於新來港定居人士的綜援開支，而是根據人口政策專責小組的建議，在提供以大量公帑資助的社會福利時，有需要採用『規定在港住滿七年的原則』，以確保本港的公共資源得到合理分配。政府仍會致力提供有效和可持續的安全網，協助經濟上有困難的人士。」（斜體後加）[91]

K.  政府提出的其他理據

98.上文提述所謂「在提供以大量公帑資助的社會福利時，有需要採用規定在港住滿七年的原則」，令人想起《專責小組報告書》[92] 解釋施加七年的限制時提出的另一理由：

「第三章就居港年期，重點說明了享用各項資助福利的資格準則有處理不一致的現象。在眾多主要福利中，居港七年這一規定，適用於申請租住公共房屋（未滿十八歲者除外）。至於綜援，只要住滿一年便可以申請。公共醫療護理服務方面，則沒有這樣的規定，享用服務者甚至不必接受家庭經濟狀況調查。」

99.《專責小組報告書》進一步述明：

「在經過審慎的考慮後，專責小組認為有必要在主要的受資助福利上，消除享用資格上現存的不合理現象，所有接受巨額資助的社會服務，包括綜援和公共醫療護理服務，都應實施統一的在港住滿七年的享用資格規定。以住滿七年作為資格的基礎，反映了一個居民在一段持續的時間內對我們經濟的貢獻。通常，要取得香港永久性居民身分，也要在香港住滿七年。根據香港法律，這一身分並享有其他的權利。」[93]

100.這些說法[94] 當然與促進社會保障制度在財務上的可持續性無關，也不能支持七年居港規定乃與政府聲稱的合乎法理之目的有合理關連的說法。

101.至於署長提出這些理由是否為提出其他獨立而合乎法理之目的，以支持施加於第三十六條權利的限制，這一點並不清楚。若這是其意圖，則本席認為這些理由並不貫徹一致，未能恰當地作為該項限制合乎法理之目的。不然，即使以此作為行事之目的，它們亦只屬理據薄弱，且對社會無足輕重，為此而對第三十六條賦予的權利施加該項限制的話，是完全不相稱的舉措，明顯欠缺合理基礎。

K.1  統一合資格的年期

102.上文提述的首項附加論據：就是統一申領合資格年期的舉措，對於由政府巨額資助的社會福利具本質上的意義，說來有點奇怪。為求一致而作出劃一的限制實難以說是合乎法理之目的。例如公共房屋的輪候時間定必視乎房屋供應量，單位不足便可能要設定較長的年期才合資格。綜援金旨在協助貧困的個人及家庭應付即時的基本需要，為何申領綜援的合資格年期要與上述的其他福利的合資格年期相關？

103.享用公共衞生及醫院服務不設任何居住年期的規定便應被視為「不合理現象」，這也是難以理解的。若有人急需醫療服務，但卻因為他或她未符合某些居住年期的規定而被拒，而施加這些規定的理由卻只為要與為完全不同目的所採納的規定「統一」，這樣的公共醫療衞生制度實在絕不健全。

104.至於《基本法》第二十四第二款規定，要居港滿七年才符合永久性居民身分的資格，本席無法看到相關之處。該七年的期限主要是參與香港特別行政區政府的合資格期限：任何人必須是香港永久性居民才可享選舉權及被選舉權；[95] 成為行政長官；[96] 成為行政會議[97] 或立法會[98] 議員等等。純粹為將合資格年期統一為七年，因而對綜援申請人作出同樣的居留規定，是不合情理的。

K.2  對社會的貢獻

105.另一項新增論點涉及以下的說法：

「以住滿七年作為資格的基礎，反映了一個居民在一段持續的時間內對我們經濟的貢獻。」[99]

106.這樣無疑漠視那些資格正受爭議的人及他們的處境。證據顯示：在2002年，22-59歲的年齡組別中，領取綜援的新來港人士中女性佔95%。[100] 這情況一直持續，以致領取綜援的新來港人士絕大部分是女性，而且很可能是港人的內地配偶來港與家人團聚。她們很可能要照顧擁有居留權的子女，因此很可能無法、或只有非常有限的能力外出工作。她們在擔當其角色時，對我們的社會作出了很有價值的貢獻，就是幫助我們漸趨老化的人口年輕化，協助擁有居留權的兒童融入社會，也有助避免因家人分離對社會造成不良後果。根據署長的經濟能力審查，她們都是無法應付基本需要的一群。在此情況下，基於一些想法而認為她們應該先為我們的經濟付出七年的貢獻才可換取這些福利，致使她們七年內都被拒於綜援福利的門外，這看來是既武斷亦明顯無理的。

107.即使是持單程證來港而成為香港居民，但若無法工作而陷於貧困，那麼要求他或她先對我們的經濟作出七年的貢獻才可領取綜援，也是不大合理的。現實的情況是：身處這樣境況的人需要靠我們的經濟資源生活，而不是對之作出貢獻，如同貧困的本地永久居民一樣。以為採用居港七年作為合乎資格的準則便可使他或她成為一個純粹貢獻經濟的人，是不切實際的空想。

108.要求為經濟付出七年的貢獻作為領取綜援的條件，事實上並不符合香港自1970年以來一直奉行的原則，就是 社會福利須由政府負責，並以公帑支付。主管社會福利的政府官員一直拒絕違反此項原則，這是正確的。

109.在跨部門督導小組於1998年12月發表的報告中，有兩處說明這一點。記得督導小組曾建議對人數較多家庭削減可得的標準金額，[101] 亦有建議指此類家庭領取的標準金額應加設上限。督導小組回應：

「……為人數較多家庭可得的標準金額加設上限，我們並不贊成，因為這樣做便無法顧及一些家庭成員的基本需要，有違綜援計劃的宗旨。」[102]

110.他們亦提述有建議指應在一定期限（例如六個月）後，停止向健全的失業受助人發放綜援金、或是削減其綜援金額，以鼓勵他們找工作。督導小組反對此建議，說道：

「……我們不建議在一定期限之後停止向健全失業受助人發放綜援金或是削減綜援金額。在確保工作意欲，以及在保障基本生活兩者之間，我們必須取得平衡。假如我們建議停發或削減綜援金，社會人士可能會認為受助人會因此而陷入困境，並質疑社會保障制度的基本功能。」[103]

111.也許因為居港七年的規定並非源自專家處理的社會福利檢討，而是由一項對長期人口政策的研究衍生出來，當中沒有適當確認施加七年限制對基本社會福利價值的威脅 —— 這些價值根據第三十六條獲得憲法上的認可。

K.3  財政赤字

112.政府在列述理由為居港七年的規定解說時，多次提出的另一項論點，涉及施加該限制時正「處於嚴重財政赤字」：

「在嚴重財政赤字的背景下，加上《[專責小組]報告書》中指出的人口統計趨勢和特點的影響，政府當局認為具有力理由對提供鉅額資助的社會服務，劃一施以居港七年的規定。」[104]

113.赤字僅是一項「背景」特點，這一點十分重要。同樣重要的是當副庭長司徒敬提述這一點時，他說是「作出決定時的財政赤字」。法庭可就以下由政府發表的年度帳目得到的數字認知：[105]

年度 港幣 （百萬元）	盈餘／赤字 淨額	經營收入	經營開支	社會保障開支	外匯基金 盈餘 （赤字）
2002-2003	(43,384)	151,244	(210,727)	(21,815)	31,488
2003-2004	10,979 （重訂）	167,014	(212,188)	(22,860)	65,738
2004-2005	19,434	192,369	(207,827)	(23,247)	24,571
2005-2006	48,974 （重訂）	231,156	(206,907)	(23,444)	33,165
2006-2007	124,867	223,627	(208,318)	(23,185)	65,887
2007-2008	179,343	265,269	(218,835)	(24,130)	63,821
2008-2009	(133,103)	250,609	(251,775)	(27,466)	(146,429)
2009-2010	145,252	242,133	(251,376)	(27,959)	116,309
2010-2011	96,724	274,637	(247,132)	(25,928)	50,037

114.數字顯示截至2003年3月31日結束的財政年度錄得赤字。然而，根據有關數字，當時並沒有為緊縮開支實施居港七年的規定，以控制此項赤字，亦顯示這種赤字並非政府財務狀況的持續特徵。從有關數字可見，盈餘或赤字主要取決於經營收入[106] 的水平及外匯基金投資表現。[107] 經營開支[108] 一般來說，尤其以社會保障開支而言，相對穩定，而且在出現赤字後的八年間，以較溫和的速度增長。由於經營收入增加及外匯基金表現良好，在赤字年度後的五年皆得以累積穩健盈餘。其後到了2008至09年度出現龐大赤字，這很大程度歸究於外匯基金表現差勁，但翌年情況逆轉，錄得更多盈餘，並在翌年再次錄得相當可觀的盈餘。因此2002至03年度的財赤只不過是討論的背景特點，並不構成施加七年居港規定的充分理由。

L.  預先警告、慈善機構及署長的酌情權

115.最後，本席要提到署長在陳詞中支持居港七年的規定是合理措施而提出的三個論點。根據本席的理解，這些論點是在辯論相稱性的階段提出的。換言之，署長的主要說法是，居港七年的規定是一項符合情理的措施，目的是確保香港社會保障制度在經濟上可持續運作，而且是一項合理的政策，因為有關的限制所帶來的問題或困難，都可藉以下本席將要提到的三個理由得以解決，或至少大為減輕。

L.1  預先警告不要來港

116.首先，署長指出居港七年的規定在內地已廣泛宣傳，[109] 用意是：

「……對綜援申請人實施更嚴格的居港規定，可向有意移居本港的人士傳達一個明確的信息，就是他們來港前應深思熟慮，確保有能力在香港過自給自足的生活。」[110]

117.署長向福利事務委員會提出這一點時述明：

「……，期望新來港人士在香港的配偶或家人會對他們提供支援，又或是本身有從事經濟活動能力的新來港人士以在港的收入養活自己，而這並非不合理的期望。由於建議推行的措施會在較後時間才落實，在新措施實施日期後可能來港定居的人士會有機會在知悉有關情況下考慮所有相關因素而決定是否來港定居。」[111]

118.這想法非常差勁，猶如在對已獲發單程證而可能來港的新移民說：「你窮就待在家裡好了。七年內你將不會合資格申領綜援。所以，除非你可以養活自己，或者有人支援你，否則不要來香港好了。」正如一位福利事務委員會的成員指出，這樣「令可能來港的人士對定居香港卻步」，而且「與鼓勵家庭團聚的政策相違背。」[112] 這樣與尊重擁有居留權的內地子女，鼓勵家庭團聚，鼓勵內地子女趁年輕較易融入社會時來港，有助我們漸趨老化的人口年輕化等……多項公開聲明的政策背道而馳。

119.本席認為這樣的取態稱不上是為受居港七年規定影響者解難的合理做法。

L.2  倚靠慈善機構

120.政府亦提出，新來港人士若申請綜援被拒，可向慈善機構求助，提及主要提供一次性濟助，以協助面對家庭危機及短暫經濟困難人士的慈善信託基金；提供乾糧和熱餐的慈善團體；亦有提供二手衣物、傢具和電器用品的慈善機構等等。[113]不言而喻，這些慈善援助只屬臨時或緊急性質，可作為補助，但不能切實地取代綜援。

121.更重要的是此論點原則上是不可接受的，這實際上等同政府將其在憲法下的社會福利責任，推卸給私人慈善機構，並試圖在相稱性的分析中利用這些慈善機構的存在。政府採取七年的居港規定，令有關的香港居民被拒於綜援門外，他們因而陷於貧困，符合資格接受慈善機構的短期及緊急援助。更令人反感的是，政府在此時推卸肩上的責任，說：「你可隨時向本地的慈善機構求助，請他們好心伸出援手」。

122.政府在社會保障方面肩負的主要責任及志願團體擔當的輔助角色，至少早在1970年的一份行政局備忘錄中已獲認同，[114] 政府說：

「就現在及日後的規劃而言，最理想的做法是公共援助應由政府負責，並且明確區分志願機構在這方面及其他社會福利範疇中的責任。」

123.本席無法將可倚靠慈善機構這一個說法，視為支持現正受質疑的限制屬相稱措施的合理論點。

L.3  署長的酌情權

124.第三，署長高度倚重豁免居港七年規定的酌情權，認為可紓解該項限制可能造成的困難所引致的影響。因此，張先生說：

「……[福利事務委員會]成員獲悉，有需要的話，社署署長會繼續在真正困難的個案中酌情豁免居留規定，故經濟困難人士在沒有選擇的情況下，定會獲提供綜援。」[115]

125.然而，證據顯示「經濟困難人士定會獲提供」綜援顯然不是事實。重要的是要留意「在沒有其他選擇」這個規限性的短語。事實上，政府的立場是酌情權只適用於特殊個案。申請人很快便會被視為擁有「其他選擇」。

126.專責小組早在開始時已預料到行使酌情權的特殊情況：

「在特殊情況下，社會福利署署長可以[基於恩恤理由，]向未符合居住條件的申請人運用酌情權。」[116]

127.2003年6月3日，行政長官會同行政會議作出命令，該項七年居港規定須於來年一月起推行，該命令第四段註明：

「在特殊情況下，社會福利署署長（社署署長）可酌情向未符合居留條件人士批予援助。」

128.署長為行使酌情權訂下指引[117] 如下：

(a)  一般來說，僅是經濟困難不足以得到特殊對待，尤其在身體健全成年人的個案。

(b)  若身為香港居民的申請人符合下列所有[強調後加]準則，[有關人員]可行使酌情權，對其豁免居港[七年]的要求：

(i)  沒有入息或入息不足以應付其家庭的基本需要；

(ii)  沒有親屬或朋友可提供援助；

(iii)  其家庭無法得到其他形式的援助；

(iv)  遭遇其家庭控制之外的實質及意料之外的環境轉變；[118]

(v)  返回原屬地或原居地有實質困難；

(vi)  其家庭可得到的資源總額，包括所有由其家庭持有的儲蓄及其他資產、及其家庭成員應獲支付的任何綜援金，並不足以令其家庭在兩個月內得以應付綜援計劃所認可的需要。」

129.正如(a)段清楚訂明，只擬在特殊個案中行使有關的酌情權，若僅僅是經濟困難，即使申請人處境貧困，一般亦不符合「特殊」的情況。申請人必須符合所有六項條件，其中兩項尤為重要。

130.第一，正如我們所見，署長一方在本案中已提出這樣的論點：若綜援申請被拒，新來港人士可向慈善機構尋求協助。若這是社會福利人員的一般看法，則申請豁免人士便相當可能發現第(iii)項條件 —— 即可能取得其他形式的援助 —— 在很多個案中皆構成重要障礙。

131.第二，第(v)項條件 —— 因申請人可返回原居地而拒絕行使酌情權 —— 十分重要。雖然酌情權是要用來減輕居港七年導致的困難，並以此展示有關限制是相稱的措施，但第(v)項條件對有關酌情權施加了嚴格的限制，就是指示社會福利人員去告訴申請人：「返回你原居之處」，除非申請人面對「真正的困難」，否則便該回去。

132.對於署長警告持有單程證的新來港人士（獲豁免者除外），稱除非他們可自食其力，否則應留在家鄉，不要來港，本席已形容[119] 這做法令人非常反感，因為它與宣稱為擁有居留權的內地兒童促進家庭團聚、及使我們漸趨老化的人口年輕化等等政策背道而馳。第(v)項條件也是同出一徹。這等同告訴已成為香港居民、且身在香港、但無法應付基本生活需要的新來港人士，他們應離港返回原居地，涉及政府推卸原應為這些貧窮的新來港人士提供社會福利援助的責任。受這樣的條件限制的酌情權，近乎無助確立居港七年規定為第三十六條權利的相稱措施。

133.現有的統計數字看來可確定，酌情權在處理不符合居住年期規定的新來港人士的綜援申請，只佔很少部分。此類申請人中，只有少數（2.4%至9%）會進一步申請酌情豁免。很大部分（62%至78%）隨之撤回申請（相信是獲告知不符合條件），只餘下少量的申請，當中大部分會獲批準。有關數字如下：

	2004-05	2005-06	2006-07	2007-08
收到而不符合居住年期規定的綜援申請	68,601	62,097	54,746	46,807
提出豁免申請	1,665 (2.4%)	3,856 (6.2%)	4,925 (9%)	3,553 (8.5%)
撤回豁免申請	1,299 (78%)	2,892 (75%)	3,480 (70%)	2,221 (62%)
申請獲准	230	843	1,383	1,307
申請被拒	18	26	33	39

134.孔女士在丈夫（只留給她982.37元）去世後，頓時無家可歸，她住在一間露宿者庇護所，並接受了一些慈善機構一次性撥款的經濟援助。[120] 她願意工作，也曾參加一些政府舉辦的訓練課程，期望可以找到工作。亦曾經找到清潔散工（每天175元）和保安替工（200元一更12小時）。當她申請豁免時，解釋住在庇護所不理想，因為該處下午5時30分才開放，故她做保安當夜更後便要睡在公園。她呈述需要綜援金來應付住屋需要，「好讓她得到好一點的休息，然後才可以找到穩定一點的工作」。她承認在內地擁有物業，但解釋那是非法搭建物，由她兩個沒有經濟能力的兒子佔用，並非她可以出售的物業。

135.委員會引用有關指引，拒絕她的申請，認為僅是經濟困難不足以作為得到特殊待遇的理由，而其丈夫去世不能視為「她不能控制的實質及意料之外的環境轉變」，因為她已故的丈夫是綜援受助人，年老並長期患病，她理應知道不能在經濟上倚賴他的。雖然她表示有信心可找到工作，但結果在丈夫去世後，由於在香港無親無故，委員會認為「返回原居地對孔女士是較好的選擇」。

136.若依循處理孔女士申請的方法，有關指引令要求豁免的申請人面對極高的門檻。

M.  總結及結論

137.本席的結論是：居港七年的規定無理地抵觸《基本法》第三十六條所賦予的依法享受社會福利的權利。

138.在依據一套可理解及可預料的行政規則來處理「安全網」涵蓋的基本需要之下，綜援計劃顯然屬《基本法》第三十六條中「依法」確立的「社會福利」計劃概念之內。此計劃受第三十六條保障，政府擁有寬鬆的酌情餘地，首先是在界定條件及福利水平方面，另對發展的政策依據第一百四十五條作出修改亦適用，而有關的修改須經審核是否合憲。

139.對受第三十六條保障權利施加的限制，必須為達致一個合乎法理的社會目標，兩者必須有合理關連，而且採用的措施不得過份侵犯受保障的權利。假如有關限制與宣稱合乎法理的目標並無合理關連，或者明顯在無合理基礎下侵犯受保障的權利，則法庭可宣告有關措施違憲。

140.在本案中，政府聲稱居港七年的規定要達致的合乎法理目標，是緊縮開支以確保社會保障制度可持續運作。本席認為此項聲稱未能得以確立。居港七年的限制抵觸政府同時注重且極為重要的兩項社會政策：就是促進持單程證人士的家庭團聚、及旨在使老化人口年輕化的人口政策。沒有證據顯示採用居港七年的規定確實已節省及可節省的水平。相反，各項論據都指出實際可節省的款額只是微不足道，而且不能合理地描述是為了保障有關制度的可持續性而設的。政府實際上已承認，新的居港年期規定並非為要削減用於新來港人士的綜援開支而設。

141.其他被指為居港七年規定促成的目標，包括尋求將合資格領取巨額資助福利的居港年期統一，以及申請人須先為本地經濟作出七年貢獻才可享用福利的政策。這些目標要不是有違法理，便是實質上對社會權益無足輕重。若以這些目標為依據，則有關限制必定被視為明顯欠缺合理基礎。

142.政府提出的不少論點試圖迴避有關問題，且未能針對在憲法問題上的爭議。他們推卸責任，迴避《基本法》第三十六條賦予香港居民依法享受社會福利的權利。政府提出，貧窮的新來港人士應求助於慈善機構，而不是社會福利制度；他們若不能確保可自給自足的話，起始便不應來港；或者，若他們已抵港，也不應接受任何酌情發放的援助來應付基本需要，而是應該返回老家。這些論點皆不能作為支持推行有關限制的充分理由。

143.本席深信政府採取的政策，確實為着縮減綜援開支以確保社會保障制度在經濟上可持續運作這個合乎法理之目的。本席欣然接受政府確為此採取合理措施，即在1999年對多人口家庭削減標準綜援金，以及在2003及2004年全面削減標準綜援金。然而本席認為，署長未能確立居港七年的規定是與上述所指合乎法理之目的有合理關連。即使有任何合理關連，鑑於有關政策的相反後果及微不足道的社會利益，有關限制是完全不相稱，而且明顯欠缺合理基礎。

144.因此，總括而言，本席認為本上訴得直，並宣告有關的居港七年規定違憲，恢復原來居港一年的規定。然而，就政府對18歲以下的新來港人士豁免任何居港條件，憲法上並無異議，而本席要作出的命令，亦非要對該年齡組別的新來港人士重新施加居港一年的規定，僅是宣告：載於行政長官會同行政會議於2003年6月3日作出的命令（2004年1月1日起生效）中，通過首句中「任何必須成為香港居民至少七年才合符申領綜援的資格」所表達的政策違憲。[121]

145.本席亦作出暫准命令：署長須向孔女士支付本法院及下級法院的法律程序的訟費，並指示任何就訟費提出的陳詞須以書面呈述，並於本判案書日期起計21天內向司法常務官提交，任何回覆陳詞則須於其後的21天內提交，若沒有為此提交任何陳詞，則暫准命令即成為絕對命令，無須法庭另作命令。本席命令上訴人之訟費須根據《法律援助規例》評定。

終審法院常任法官鄧國楨：

146.本席同意本院常任法官李義的判決。

終審法院非常任法官包致金：

法院在社會經濟權利方面的角色

147.本案涉及社會福利，有關社會福利的政策事宜由政府政策部門負責。但是在香港有享受社會福利的憲法權利。執行憲法權利屬法院的責任，關乎社會經濟的憲法權利的重要性不下於其他憲法權利。在履行此責任時，我們得承認法院並不具備分配資源的理想條件。同時，若立法（或行政）機制未能讓人們得到依照憲法有權享用的基本需要時，法院便不能拒絕干預。這兩個觀點結合的是本席在原則上得出的取態。然而，值得注意的是，這正是瑞士聯邦最高法院(Federal Supreme Court of Switzerland) 在1995年10月27日的 V v. Einwohrnergemeine X und Regierunsgrat des Kantons Bern BGE/ATF 1211案中所採用的取態（案例彙編第1367頁）。

綜援及居港規定

148.本案涉及的社會福利是綜合社會保障援助（一般稱為「綜援」）。這是一項無須供款但須接受經濟狀況審查的援助，援助金以現金支付。目的是使受助者得以應付基本需要。此援助計劃（為方便起見稱之為「綜援計劃」）是在行政機制而非法定機制之下運作。

149.在綜援計劃之下，領取綜援須符合一項居港年期的規定。此項規定適用於成年人，就是在他們申請綜援時，必須已成為香港居民至少七年。

問題

150.這項規定是否合乎憲法？這是現在本庭席前要處理的問題。下級法院法官（即高等法院原訟法庭法官張舉能，以及由上訴法庭副庭長司徒敬及原訟法庭法官林文翰及鮑晏明組成的上訴法庭）的結論皆認為該項規定合乎憲法。上訴人孔允明女士由資深大律師陳文敏教授及大律師潘熙先生代表，針對法庭的結論提出爭議。答辯人（即社會福利署署長）由資深大律師Pannick勳爵及大律師陳樂信先生代表，則支持法庭的結論。這是雙方的法律代表，雙方已擬備及呈述各別均屬最高質素的陳詞。

案情

151.簡單而言，案情如下。孔女士於1949年在內地出生。於2003年與一名香港永久性居民結婚，他自1985年起領取綜援。2005年11月孔女士獲發單程證來港定居。2005年12月21日，她為此目的抵港。很不幸，她的丈夫因健康問題，在翌日去世。孔女士擬登記成為本來分配給其丈夫的公屋單位的新住戶，但遭拒絕。房屋委員會收回該單位。她頓然無家可歸，後來獲一間露宿者庇護所收容。丈夫留給她的遺產只有982.37元，她靠慈善機構的救濟生活。

152.2006年3月20日，她申請綜援。她的申請被拒，理由只有一個，就是她不符合居港年期的規定，而社會福利署署長亦拒絕在她的個案行使酌情權豁免有關限制。2006年6月，她就其申請被拒一事向社會保障上訴委員會提出上訴，同年10月進行聆訊後，在次月被駁回。

153.2008年，她展開司法覆核的法律程序，對居港七年的規定是否合乎憲法提出質疑。這項質疑在下級法院皆被判敗訴，現提交到本院。孔女士獲上訴委員會給予許可而准予向本院提出上訴的法律問題，是以針對平等享用社會福利及享用社會福利的權利擬定。

154.有些人似乎認為此類案件是長期居港的本地人士與內地新移民之間的鬥爭，但其實不然；也不要視之為社會「貧」與「富」之間的鬥爭。此類個案關乎 —— 並只是關乎 —— 一個獨立而公正的司法機關，在收到及衡量就有關問題正反兩面提出的全面而理性的論點後，判定真正的憲法立場為何。本案及同類案件正是如此，亦僅此而已。

保證獲平等對待

155.在我們的憲法安排下，獲平等對待得到我們的憲法《基本法》第二十五條保障。此條規定「香港居民在法律面前一律平等」。（《基本法》第二十四條規定，香港居民包括永久性居民及非永久性居民：永久性居民享有居留權，並有資格取得載明其居留權的永久性居民身份證；非永久性居民則有資格取得身份證，但沒有居留權）。

156.《人權法案》中亦有維護平等對待的憲法保障，第22條原文照錄地取自《公民權利和政治權利國際公約》第26條，並獲《基本法》第三十九條保證，第二十二條規定：

「人人在法律上一律平等，且應受法律平等保護，無所歧視。在此方面，法律應禁止任何歧視，並保證人人享受平等而有效之保護，以防因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分而生之歧視。」

157.我們可即時留意到，不僅永久性居民可獲保障得到平等對待。《基本法》第二十五條說是居民一律 ，而《人權法案》第二十二條也說是人人。

享受社會福利的權利

158.至於享受社會福利的權利，同樣不限於永久性居民。《基本法》第三十六條向香港居民（不僅是香港永久性居民）賦予這項權利。該條規定：

「香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。」

發展及改進

159.根據《基本法》第一百四十五條，政府肩負發展及改善社會福利的責任，此條訂明：

「香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要，自行制定其發展、改進的政策。」

經濟條件及社會需要

160.提及發展及改進原有社會福利制度時，正好緊隨「根據經濟條件和社會需要」這短句。本席欣然接受，經濟及社會條件的確可以是拖慢發展及改進或使之暫時停滯的原因。那麼領取社會福利的新限制呢？如果新限制使在《基本法》生效後推行的發展及改進政策白廢，令情況回復原狀，則也許在非常嚴重的經濟衰退之下發生，還可說得過去。經濟衰退是否支持將福利制度從《基本法》生效時已達致的發展水平後退？本席不排除這可能性，但又難以看到有任何經濟衰退的情況支持這樣的舉措，除非是出現憲法也未能預料的困境。但倘若《基本法》第一百四十五條連這樣的情況也保障不到，便可說是形同虛設了。

居港年期限制是原來的七倍

161.綜援計劃在1973年推出。由那時一直至2004年1月1日為止，領取綜援都是規定要先居港一年。規定須居港一年的綜援計劃，屬第一百四十五條所指的「原有福利制度」的一部分，這是清楚不過的。《基本法》於1990年4月4日頒布及採納，並於1997年7月1日主權移交後生效。因此，當《基本法》頒布及採納並且生效時，要求須居港一年的綜援計劃早已實施，直至2004年1月1日起推出一項限制更嚴格的規定，將居港要求提高至七年。這是隨着人口政策專責小組在其2003年2月26日的報告中提出的一項建議後，由當時的行政長官會同行政會議於2003年6月3日發出命令而實施的。

居民及非居民

162.《基本法》第三十六及一百四十五條均有關香港居民的身份，但兩項條文皆不牽涉霍春華 對 醫院管理局 (2012) 15 HKCFAR 409案。該案有關不容許身份屬非居民的女性在香港公立醫院接受資助的婦科服務，而且提高她們在那些醫院接受婦科服務的費用。從該案判案書第90段可見，居民與非居民須予區分，這一點獲維持原判。當中沒有出現非永久性居民的對待不獲《基本法》第三十六或一百四十五條保障的問題。

163.在此應討論一下《基本法》第四十一條，該條訂明：

「香港特別行政區境內的香港居民以外的其他人，[依]法享有本章規定的香港居民的權利和自由。」

在霍春華案中，法庭不認為上述條文指非居民享有《基本法》第三章訂明的各項權利及自由。《基本法》第四十一條需要在《基本法》整體規範下按目的詮釋。在這樣的詮釋下，隨即可見一些屬第三章的基本因素（例如不受酷刑的自由），因其本身性質及符合國際人權的規範，定必延伸至在涵蓋香港的所有人。但享受社會福利的權利並非如此。

不當的倒退

164.即使不談及法律面前人人平等的權利，規定領取綜援須居港七年本身已是違憲的。如有必要，本席打算依據以下理由作出這樣的裁定：居港年期的規定由七年取代一年，使原有社會福利制度倒退，因此違背了《基本法》第一百四十五條；即就有關制度而言，第一百四十五條要求制度應有所提升，不容倒退，除非出現憲法無法預料的惡劣情況，則屬例外。但這樣的情況並無出現。規定的居港年期由一年增加至七年構成不當的倒退，故屬違憲。

165.但是本席基於另一個理由裁定延長居港年期的規定屬違憲，現就此討論。

不合理區分

166.本案關乎一項平等地享受社會經濟的權利。在Malcom Langford編著的Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in International and Comparative Law (2008) (Cambridge University Press) 一書中，在目錄的前一頁，引述了南非憲法法院(South African Constitutional Court) Albie Sachs 法官於1999年在Southern Methodist University School of Law大學法律學院，就享受社會經濟的權利發表的演說。他說：

「世界各地越來越多人接受：某些具一致特性的核心基本價值，應貫徹及充滿於所有政府活動中，包括為所有人提供基本條件，使他們可以尊嚴地生活。

我相信廿一世紀的法理學將越加聚焦於社會經濟權利。」

本席謹在此分享這觀點及信念。

167.廿年前陳文敏教授與香港首屈一指的憲法律師佳日思教授 (Professor Yash Ghai) 在他們編著The Hong Kong Bill of Rights: a Comparative Approach (1993) (Butterworths Asia) 一書的第5頁說：「在憲法主義已成為既定傳統的國家，法治得到接受，因為在經濟及社會方面享有的權利與公法息息相關，緊扣在一起。」他們的作品與其他法律著作齊名，例如Robert Alexander所著The Voice of the People (1997) (Weidenfeld & Nicolson) 一書第196頁說：「人權……防止最弱者被摧毀」，以及John P Humphrey在所著Human Rights and the United Nations (1984) (Transnational Publishers)一書第2頁說：「對大部分人來說，不談社會及經濟權利的人權與空談無異。」

168.社會經濟權利在普通法制度並非外來物。普通法律師一般對社會經濟權利，可能不及對公民及政治權利熟悉。然而，正如御用大律師Geraldine Van Bueren教授在“Socio-Economic Rights and a Bill of Rights – An Overlooked British Tradition” [2013] Public Law 821 的第21段中闡述，社會經濟方面的權利同樣具深遠歷史淵源，可追溯至中世紀時代普通法興起的地方。

169.人口政策專責小組提議居港七年的規定時，在其2003年2月26日的報告書第5.56段說：

「以住滿七年作為資格的基礎，反映了一個居民在一段持續的時間內對我們經濟的貢獻。通常，要取得香港永久性居民身分，也要在香港住滿七年。根據香港法律，這一身分並享有其他的權利。」

隨後的註腳述明，這些其他權利包括「根據《基本法》第二十六條而享有的選舉權和被選舉權。又依據《基本法》第六十一條，香港特別行政區的主要官員要由香港永久性居民擔任」。

偏離平等原則必須具充分理由

170.偏離平等原則必須具充分理由。居港七年的規定偏離了平等原則，卻沒有充分理由支持。其功用（也可補充作為其聲明的目標）基本上是在享受社會福利的權利方面，將永久性居民及非永久性居民區分。憲法保障延展至對所有居民一視同仁，現在卻在這憲法保障之前作出區分。即使視《基本法》第一百四十五條對弱勢人士的保障遠比本席認為的低，在任何覆核、驗證或取態以保留（而非削弱）憲法保障為目的之標準下，如此區分皆無理據支持。

基本需要

171.至此雖已毋須多言，但還可多說一點。本院始終關注基本需要。本席基於甚麼認為本案關乎基本需要呢？本席要說的是，享受社會福利的權利必須至少包括基本需要在內才有意義。若寧可不以基本需要為基礎，便無須實施此措施，原因是政府同意綜援是要使人得以應付基本需要。在居港七年的規定下，有一類有需要的居民便得倚靠酌情權或慈善機構來應付基本需要。無論政府就香港資源再說甚麼，本席始終不明白政府何以走向極端，說因為那些資源的情況，而被迫施加居港七年的規定，而儘管這樣做會將非永久性居民摒除在外，令他們不能享有憲法賦予所有居民（永久及非永久性的居民同樣）皆享受社會福利的權利。

172.至於人口政策小組提及到成為主要官員的權利，正如從《基本法》第六十一條可見，該項權利亦取決於有關人士是否中國公民而且無外國居留權。沒有人提出說將此項對身份的要求成為在香港接受社會福利的條件是符合憲法的。

《經濟、社會與文化權利的國際公約》

173.雖然本席認為孔女士不必依靠《經濟、社會與文化權利的國際公約》（《經社文公約》），仍應獲勝訴，不過既然本院已就這方面收到全面而完整的論據，本席建議就此公約討論一下。

174.在2003年，即綜援受助人的居港年期規定由一年提高至七年的前一年，香港政府向聯合國經濟、社會、文化權利委員會（「經社文委員會」）呈交了一份報告，當中這樣說：

「就《經社文公約》的條文而言，香港法例中確實沒有另一條條例像《香港人權法案條例》般，把《公民權利和政治權利國際公約》的條文納入其中，使之成為本地法律一部分。不過，《經社文公約》的條文已通過《基本法》多項條文（例如第二十七、第三十六、第三十七、第一百三十七、第一百四十四和第一百四十九條），以及超過50條香港法例的條文，納入本地法律。這些法例原載於首份報告附件3，有關資料現已更新，載列於本報告附件2A。我們認為，在保障《經社文公約》所載的權利方面，這類具體措施較在本地法律中重申《經社文公約》條文的做法，更為有效。」

香港政府在該報告的附件2A中說，《基本法》第三十九條是《經社文公約》第2條的憲法保障，而《基本法》第三十六及一百四十五條則是《經社文公約》第9條的憲法保障。

175.《基本法》第三十九條訂明：

「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。

香港居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸。」

可見這條文亦泛指居民，而非只是永久性居民。

176.再看香港政府告知經社文委員會，《經社文公約》中在香港受憲法保障的兩項條文，第2條訂明：

「本盟約締約國承允盡其資源能力所及，各自並藉國際援助與合作，特别在經濟與技術方面之協助與合作，採取種種步驟，務期以所有適當方法，尤其包括通過立法措施，逐漸使本盟約所確認之各種權利完全實現。」

而第9條訂明：

「本盟約締約國確認人人有權享受社会保障，包括社會保險。」

經社文委員會的說法

177.現在我們看看經社文委員會對綜援及尤其是居港七年這規定的看法。2005年5月13日，經社文委員會對中華人民共和國（包括香港及澳門）的經濟、社會與文化權利有以下的總結性意見（文件參考編號為UN Doc E/C. 12/1/Add.107），見第84段：

「委員會嚴重關切的是，在現行社會保障制度下，具體而言即綜合社會保障援助計劃，福利津貼的水平不足以保障適當的生活水準，許多低收入者，特别是老年人，不在計劃的涵蓋範圍之内。委員會還感到關注的是，由於有7年居住期的要求，新移民不能申請綜合社會保障援助。」

178.這評語來自經社文委員會如此重要的機構，對於作為一個國際金融中心（香港在《基本法》第一百零九條獲此認同）來說，看到這樣的評語並不好受。然而，雖然福利水平是否足夠，可能並非法庭在今次上訴要處理的問題，但經社文委員會就居港七年的規定對新移民的負面影響所作出的評語，與本上訴卻直接相關，因為它指出了此項規定長期將獲相關憲法保障的人完全摒除在外，而此類人士為數甚多。

故意使應付基本需要的措施倒退

179.這樣將他們摒除在外屬倒退的做法。更嚴重的是，這是關於基本需要的倒退，而且是故意的。在這方面，不可忘記經社文委員會在其於1990年12月14日的《一般意見》（參考編號為UN Doc E/1991/23）第9段這樣說：

「第二條第一款所反映的主要結果義務是採取步驟，『逐漸達到本《公約》中所承認的權利的充分實現』。『逐步……實現』一語往往被用來說明這句話的意圖。逐步實現的概念等於承認，在短時期内一般無法充分實現所有的經濟、社會和文化權利。從這個意義上講，這一義務與《公民權利和政治權利國際公約》第二條的義務有重大區别，該條中具有立即尊重和確保一切有關權利的義務。然而，不應把本《公約》中長期實現或逐步實現誤現誤解為解除了有其充分含義的義務。一方面這是一種有必要靈活性的安排，反映了當今世界的現實和任何國家爭取充分實現經濟、社會和文化權利面臨的困難；另一方面，必須結合《公約》的總目標，即其存在的理由來理解這句話，這一目標就是為締約國確立充分實現所涉各種權利的明確義務。因而它確立了盡可能迅速和有效地爭取目標的義務。而且，在這方面的任何後退的措施都需要最為慎重的考慮，必須有充分的理由，顧及到《公約》規定權利的完整性，並以充分利用了所有可能的資源為條件。」

180.在Sandra Liebenberg的“Needs, Rights and Transformation: Adjudicating Social Rights” (2006) 17 Stellenbosch Law Review 5，以及Aoife Nolan, Bruce Proter及Malcolm Langford合著的“The Justifiability of Social and Economic Rights: an Updated Appraisal”CHRGJ Working Paper No. 15, 2007也提出相同的論點。Pannick勳爵在辯論中引述了（雖然不是關於這一點）陳文敏教授與C L Lim教授於2011年合編的Law of the Hong Kong Constitution (Sweet & Maxwell)，在「享受福利的權利(Right to Welfare)」 一章中，江嘉恩(Karen Kong)教授這樣說（第798頁，第25.040段）：

「正如Sandra Leibenberg 就南非法庭對社會權利的司法管轄權指出：『牽涉剝奪基本需要的聲請，應受高度司法監察』。在Aoife Nolan等合編的書中亦這樣評論：『一般而言，就可取用的資源來說，較諸沒有積極制訂或加強計劃，政府在對現行計劃加以削減的情況下，應受更嚴格的評核。』更嚴格的評核包括政府負有更重大的責任，須解釋可能採取的倒退措施實屬理由充分，並需要展示已小心考慮其他選擇。」

酌情

181.為說明必須將居港年期的規定由一年提高至七年，政府亦依賴社會福利署署長可豁免居港規定的酌情權為論據。惟行使酌情權時可作出豁免，亦可不作出豁免。這並不是說，不獲豁免便得向慈善機構求助以應付基本需要的人，必然（甚至是一般）會因酌情權而得到豁免。

182.無論如何，政府在「酌情權」上的論點有着固有及基本的缺點。正如Lord Shaw of Dunfermline法官在Scott v. Scott [1913] AC 417一案（案例彙編第477頁）所說，轉以酌情權來維護憲法權利，有如以「沙粒代替岩石」來造根基。

其他福利

183.然後政府又指出，一個有需要的人，即使因未符合居港七年規定而被摒除於綜援計劃之外，而又未獲酌情豁免，還是可以取得其他福利，並以那些其他福利作為論據來支持他們的論點。但既然綜援是為應付基本需要而設的，在沒有綜援的情況下，即使取得那些其他福利，實際上又有何用呢？

慈善機構

184.政府繼而依賴上述人士可取得慈善援助來支持他們的說法。就這些論點，可參閱南非憲法法院在Khosa v. Minister of Social Development 2004 (6) 505 一案的判決。Mokgoro法官在第80段談及不獲給予社會保障這憲法權利的人可能要承受的影響。他說這樣摒除這些人，「相當可能嚴重傷害有關人士的尊嚴，他們無法維持本身的生活，便得轉向他人求助，以期應付生活所需，因而被加諸以乞求的角色」。這反映了傳統規範的看法。佳日思教授在其Hong Kong’s New Constitutional Order, 2^nd ed (1997) (Hong Kong University Press) 一書的總結篇「Rights, Freedoms and Social Policies」中（第454頁），引述Alexis de Tocqueville的說話：

「一般來說，沒有任何事物比權利這個概念更能提升及持續人類的意志。權利這概念具有偉大及強勁的力量，使人向他人提出要求時不再有乞求的成份，並使聲請權利者與給予權利者地位平等。」

不相稱

185.減低綜援開支是一個合法的目標。但是，只因做某件事合乎法理，並不等同所做的一切都合乎法理。政府未能展示居港年期的要求由一年提高至七年是達到減低綜援開支這目標的相稱舉措；但此措施卻將負擔加諸於新移民身上，以致實際上將非永久性居民摒除在外，使之不能享有憲法賦予所有居民無分彼此地享受社會福利的權利。

總結

186.居港一年的規定屬原有制度的一部分，《基本法》第一百四十五條規定政府須以此為基礎，因應經濟情況及社會需要來制訂政策，以發展及改進社會福利。本院並沒有被要求裁定居港一年的規定亦屬違憲，本席也看不到理由要這樣做，但是將居港年期的規定由一年提高至七年乃屬違憲，理由已於上文說明。本席會裁定上訴得直，宣告此項增加年期規定屬違憲。

187.至於訟費，本席的命令是孔女士本人的訟費由法院評定。本席會作出暫准訟費命令，判她可獲付本庭及下級法院程序的訟費，本上訴判案書頒下後21天，如沒有任何一方申請更改命令，此命令便成為絕對命令。本席會發出指示，若有要求更改暫准訟費命令的申請，便須按時間表提交書面陳詞，以作訟費處理，若雙方未能就時間表達成協議，則應要求司法常務官就程序作出指示。

188.最後，雙方法律團隊準備及呈述的論據皆十分出色，本席在此致謝。

終審法院非常任法官范理申勳爵：

189.本席同意本院常任法官李義的判決。

終審法院首席法官馬道立：

190.本院一致裁定上訴得直。本院並作出上文第144段提述之宣告，以及第145段的訟費命令。

資深大律師陳文敏先生及大律師潘熙先生（由法律援助署指派、鄧王周廖成利律師行延聘）代表上訴人

御用大律師Pannick勳爵及大律師陳樂信先生（由律政司延聘）代表答辯人

[本譯文由法庭語文組翻譯，並經由周偉信律師核定。]