郭榮鏗及另二十三人 對 行政長官會同行政會議及另一人
Read the full judgment text of FACV 6/2020 on BabelCite. This FACV judgment was delivered on 21 December 2020 before Ma CJ, Li VP, Fok PJ, Cheung PJ, Hoffmann NPJ.
Constitutional law – emergency regulations – delegation of legislative power – Emergency Regulations Ordinance (Cap 241) – subsidiary legislation – Basic Law – separation of powers – whether ERO constitutes unconstitutional delegation of general legislative power – implied repeal by Hong Kong Bill of Rights Ordinance (Cap 383) – 'prescribed by law' requirement under Basic Law Article 39(2) – legality principle – Prohibition on Face Covering Regulation (Cap 241K) – public order – freedom of assembly, expression and privacy – four-step proportionality test – judicial control – legislative control – constitutional control – '黑色陣營' (black bloc) tactics – Hong Kong protests 2019 – notifications and unauthorised assemblies. Court of Final Appeal holding that the Emergency Regulations Ordinance is constitutional – the power conferred on the Chief Executive in Council under section 2 of the ERO is the power to make subsidiary legislation in emergency or public danger situations, not the general legislative power reserved to the Legislative Council under Articles 2, 8, 17(2), 18, 48, 56, 62(5), 66 and 73(1) of the Basic Law. Rejection of non-delegation argument: the ERO is subject to multiple constitutional controls including Wednesbury judicial review, the negative vetting procedure under section 34 of the Interpretation and General Clauses Ordinance (Cap 1), and the constitutional protection of fundamental rights under Article 39. Rejection of implied repeal argument: section 2A(1) of Cap 1 requires the ERO to be construed consistently with the Basic Law and the HKBOR, so no inconsistency with section 5 of the HKBOR (derogation in time of public emergency) arises. Rejection of 'prescribed by law' argument: the requirement applies to the subsidiary regulations actually limiting rights, not to the empowering statute itself. Rejection of legality principle argument: the ERO's powers are not unfettered. On proportionality of section 3(1)(b) (prohibition of face-covering items at unauthorised assemblies), the CFA upheld the Court of Appeal's ruling that the provision is proportionate, applying the four-step test from Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board (2016) 19 HKCFAR 372. The Regulation has dual legitimate aims of deterring masked offenders and facilitating enforcement; there is rational connection; the restriction is not overbroad because of the preventive and deterrent function of the Regulation; a fair balance is struck given the severe threats to public safety. Innocent bystanders have a defence of reasonable excuse under section 4. On proportionality of sections 3(1)(c) and 3(1)(d) (prohibition of face-covering items at notified but unobjected-to public assemblies and processions), the CFA allowed the government's appeal and overturned the Court of Appeal, holding the provisions are proportionate. The Court of Appeal erred in (i) overlooking the preventive and deterrent purposes of the Regulation, treating it as relevant only after violence erupted, and (ii) confining preventive measures to situations where Public Order Ordinance offences had been established. The CFA relied on unchallenged evidence of widespread violence from June to October 2019 (over 400 public order events, 2,135 arrests by 4 October 2019, escalating violence on 29 September and 1 October 2019), the 'black bloc' strategy of wearing masks to conceal identity and embolden violence, and the trend of peaceful assemblies degenerating into violence (approximately 30% of notified assemblies became violent). The CFA rejected reliance on the UN Human Rights Committee's General Comment No. 37, holding that wearing a mask is not part of the core of the right of peaceful assembly and that the exceptional circumstances in Hong Kong justified the restriction. Outcome: applicants' appeals in FACV 6, 7 and 8/2020 dismissed; government's appeal in FACV 9/2020 allowed. Nisi order for costs against the applicants, with liberty to apply in writing within 14 days.
Legal issues: Whether the Emergency Regulations Ordinance unconstitutionally delegates general legislative power to the Chief Executive in Council · Whether the ERO was impliedly repealed by the Hong Kong Bill of Rights Ordinance · Whether the ERO satisfies the 'prescribed by law' standard under Article 39(2) of the Basic Law · Whether the ERO violates the legality principle under common law · Proportionality of section 3(1)(b) of the Prohibition on Face Covering Regulation · Proportionality of sections 3(1)(c) and 3(1)(d) of the Prohibition on Face Covering Regulation
Outcome: The Court of Final Appeal dismissed the applicants' appeals in FACV 6, 7 and 8/2020 and allowed the government's appeal in FACV 9/2020. The Emergency Regulations Ordinance (Cap 241) was held to be constitutional, and the Prohibition on Face Covering Regulation (Cap 241K) was held to be validly made. Sections 3(1)(b), 3(1)(c) and 3(1)(d) of the Regulation were held to be constitutional and proportionate (overturning the Court of Appeal's ruling that sections 3(1)(c) and 3(1)(d) were unconstitutional). The Court of Appeal's decision that section 5 of the Regulation was unconstitutional was not challenged by the government at the CFA.
Cited by 15 cases · Cites 13 cases
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[Chinese Translation – 中譯本] FACV 6, 7, 8及9/2020 [2020] HKCFA 42 FACV 6及7/2020 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2020年第6及7號 （原上訴法庭民事上訴2019年第542及583號） _________________
_________________ FACV 8/2020 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2020年第8號 （原上訴法庭民事上訴2019年第541號） _________________
_________________ FACV 9/2020 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2020年第9號 （原上訴法庭民事上訴2019年第542號） _________________
_________________ （一併聆訊）
_________________ 判案書 _________________ 終審法院： A. 引言 1.現已眾所周知，一直被視為安全城市的香港在2019年6月至10月期間罕有地持續多月爆發公眾暴力違法事件，而本案各上訴中與訟各方，就證明這些異常事件發生的證據，大致上沒有分歧。關於這方面，本判案書將稍後詳細探討，但不爭的事實是：直至2019年10月初前，香港已陷入極其嚴峻的局面以致有必要作出相應行動加以應對。 2.行政長官會同行政會議決定應採取的行動是引入法律禁止人在某些公眾聚集中戴上面罩及蒙面物品，崮中原因將於下文討論。上述法律名為《禁止蒙面規例》[1]，是行政長官會同行政會議於2019年10月4日訂立並於2019年10月5日凌晨生效，是行政長官會同行政會議根據《緊急情況規例條例》[2]（「《緊急條例》」）第2條所訂立。 3.歸根究底，各上訴最關鍵的問題是：行政長官會同行政會議在《香港特別行政區基本法》下（「《基本法》」）是否獲立法會合法賦權根據《緊急條例》訂立《禁止蒙面規例》。除上述關於合憲性這核心問題，有關訴訟方也另行就具體法律問題對《緊急條例》提出質疑，該等問題一併被統稱為「合憲性爭論點」。 4.如《緊急條例》獲裁定合憲而《禁止蒙面規例》據此也獲裁定妥為訂立，則關乎本案各上訴命脈的另一主要問題將是：《禁止蒙面規例》的某些條文所施加的限制與受保障權利兩者之間是否相稱。該等上訴所引伸的問題關乎覆核所須採用的適當準則及相稱性分析的應用問題，現一併將之稱為「相稱性爭論點」。 A.1 《禁止蒙面規例》 5.《禁止蒙面規例》共有六項條文。第1條註明生效日期而第2條則是釋義，就多個項目說明定義，其中包括「蒙面物品」（即：「面罩，或任何其他遮掩某人面部（全部或部分）的任何種類物品（包括顏料）」）。 6.第3條就某些情況下使用蒙面物品訂立罪行，當中訂明：
7.第4條訂明被控犯第3(2)條所訂罪行的人就使用蒙面物品可作出的合法權限或合理辯解的免責辯護，條文如下：
8.第5條賦予警務人員向在公眾地方使用蒙面物品的人提出除去該蒙面物品要求的權力，違者即屬犯罪。該條訂明：
9.第6條就第3(2)或5(3)條所訂罪行將展開檢控的時限延至自干犯該罪行當日起計的12個月內進行。 A.2 《緊急條例》 10.正如上述，《禁止蒙面規例》是依據《緊急條例》訂立，而《緊急條例》是1922年2月28日制定，載有三項實施條文（第2、3及4條），該等條文的相關部分將於下文B.1部列出。 A.3 行政長官會同行政會議所作出訂立《禁止蒙面規例》的決定 11.行政長官會同行政會議在2019年10月4日早上行政會議舉行的會議上作出援用《緊急條例》訂立《禁止蒙面規例》的決定。當日下午，行政長官在記者會上宣布上述決定並強調以下四點事項：
12.《禁止蒙面規例》附錄於《立法會參考資料摘要》（檔案參考編號：SBCR 3/3285/57），列明行政長官會同行政會議援用《緊急條例》的理據及據此作出制定《禁止蒙面規例》的決定。[3] 2019年10月16日，《禁止蒙面規例》根據《釋義及通則條例》（第1章）第34條所訂的先訂立後審議程序獲提交立法會省覽。 A.4 司法覆核中所提出的質疑 13.本案各上訴源自兩宗各別的司法覆核申請。以時序而言，第一宗申請於2019年10月5日由24名立法會議員提出，案件編號：HCAL 2945/2019；第二宗申請於2019年10月8日由梁國雄先生（即：被稱為「長毛」的前任立法會議員）提出，案件編號：HCAL 2949/2019。上述24名立法會議員申請人和梁國雄先生將於本判案書被一併稱為「眾申請人」。該等申請的答辯人是行政長官會同行政會議和律政司司長並為有關法律程序同一訴訟方，於本判案書將被稱為「政府」。 14.上述兩宗申請中提出的質疑理據眾多，但眾申請人所辯稱的並非指行政長官會同行政會議在作出援用《緊急條例》訂立《禁止蒙面規例》的決定時沒出於真誠行事，也沒任何申請人指該決定就Wednesbury公法而言屬不合理的決定，[4] 反而他們提出的辯稱總括如下：
15.上述兩宗司法覆核分別在2019年10月31日及2019年11月1日於高等法院原訟法庭法官林雲浩及高等法院原訟法庭法官周家明席前一併聆訊。兩名法官於2019年11月18日共同頒布其聯合判案書（「《原訟法庭判案書》」），裁定眾申請人就下列各項理據勝訴：(i) 立法權轉授的理據（理據1）；(ii) 就《禁止蒙面規例》第3(1)(b)、3(1)(c)及3(1)(d)條的規定，關於第3條相稱性的理據（理據5A）；及(iii) 關於第5條相稱性的理據（理據5B）。 16.政府藉上訴通知書於 CACV 541/2019 及CACV 542/2019就《原訟法庭判案書》提出質疑。HCAL 2945/2019案中24名申請人提出交相上訴（案件編號：CACV 583/2019）反對原訟法庭所作出拒絕接納理據2及3的決定，並藉答辯人通知書於 CACV 542/2019 尋求確認《原訟法庭判案書》就理據4所作的決定。HCAL 2949/2019案中申請人也提交交相上訴及答辯人通知書於CACV 541/2019對原訟法庭就理據5B所作判決及拒絕接納理據3的決定這方面事宜提出質疑。 17.該等上訴於2020年1月9及10日高等法院首席法官潘兆初、高等法院上訴法庭副庭長林文瀚及高等法院上訴法庭法官區慶祥席前進行聆訊。2020年4月9日，上訴法庭頒布判案書（「《上訴法庭判案書》」），裁定政府就理據1上訴得直而就理據5A上訴則部分得直並就此將《原訟法庭判案書》原判《禁止蒙面規例》第3(1)(b)條為不相稱規定的決定撤銷，但駁回政府就理據5B提出的上訴。除此之外，上訴法庭駁回眾申請人的交相上訴及眾答辯人的通知書。 18.根據《上訴法庭判案書》，得出結果是：《緊急條例》就賦權予行政長官會同行政會議在任何危害公安情況下訂立緊急規例這方面而言，被裁定為合憲。至於《禁止蒙面規例》，第3(1)(a)條的合憲性並沒備受質疑，第3(1)(b)被裁定合憲，但第3(1)(c)、3(1)(d)及第5條則被裁定違憲。扼要而言，眾申請人提出的理據1、2、3、4及5A被裁定不成立（除理據5A關於《禁止蒙面規例》第3(1)(b)部分被裁定成立外），而政府所提出的理據5A（關於第(1)(c)及3(1)(d)條）及理據5B也被裁定不成立。 A.5 上訴中經證明的問題 19.與訟各方就其各別被上訴法庭裁定不成立的理據尋求向本院提出上訴的許可。基於該等上訴的爭論點顯然對公眾具普遍重要性，上訴法庭就多項法律問題批予所有申請人也同時批予政府向本院提出上訴的許可。該等問題無需於本判案書詳細列明，只需說明的是與訟各方就其各別被上訴法庭裁定敗訴的爭論點已分別獲批許可再行就該等爭論點作出辯論，而正如下文將會提及，政府就理據5B（關於《禁止蒙面規例》第5條）並沒在本院席前作進一步探討。 20.上述所提出的問題關乎《緊急條例》的合憲性及該條例下訂立規例的權力，而這兩項事宜在邏輯上是考慮《禁止蒙面規例》第3(1)(b)、3(1)(c)及3(1)(d)條的相稱性問題前所必先探討的問題。因此，本院將於下文B部先行處理有關的憲法爭論點，繼而在下文C部處理關於相稱性的爭論點。 B. 關於合憲性的爭論點（理據1至4） B.1 《緊急條例》 21.《緊急條例》是立法機關於1922年制定，以給予總督會同行政局在緊急或危害公安的情況時訂立規例的權力。自條例制定後，總督會同行政局根據《緊急條例》曾訂立多條不同規例，[6] 期間曾先後兩次出現就該條例權限問題所提出的法律質疑但結果不成功，[7] 在該兩次中，合議庭裁定該條例據1997年前的憲制而言並非不合憲。 22.自1997年7月1日香港特別行政區（「香港特區」）成立後，《緊急條例》按照《基本法》第八條、第十八條及第一百六十條被採用為特別行政區法律的一部分，而該條例於1997年2月23日通過的《全國人民代表大會常務委員會的決定》（以下分別簡稱為「全國人大常委」及「全國人大」）附件一或二中均沒列為牴觸《基本法》的條例之一。[8] 自此，行政長官會同行政會議取替總督會同行政局成為可根據《緊急條例》訂立規例的權力機關。 23.《緊急條例》只由四條條文組成，其序言註明該條例旨在授予行政長官會同行政會議在緊急或危害公安的情況時訂立規例的權力，該等權力載列於第2(1)條：
24.該條例第2(2)條明確規定，在不損害第(1)款條文的一般性的原則下，行政長官會同行政會議可就多個事項訂立規例，該眾多事項中包括：對刊物的檢查；[9] 逮捕、羈留、驅逐及遞解離境；[10] 對財產及其使用作出的撥配、管制、沒收及處置；[11] 進入與搜查處所；[12] 規定進行工作或提供服務；[13] 及對違反該等規例的人的拘捕、審訊及懲罰。[14] 除此之外，第2(2)(g)條訂明：行政長官會同行政會議可就下列事項訂立規例：
25.第2(3)條規定行政長官會同行政會議訂立的規例「須持續有效至［行政長官會同行政會議］藉命令廢除為止」。 26.第2(4)條須與第2(2)(g)條一併解讀，當中規定：
27.該條例第3條訂明：行政長官會同行政會議訂立的規例可就任何罪行規定以任何刑罰及制裁（包括及達至強制性終身監禁的最高刑罰）作為該罪行的懲罰。[15] 28.第4條是為免除疑問而被加入《緊急條例》的條文，藉此聲明第2(1)條所賦予訂立規例的權力是一向包括訂立第2(2)(g)條所述規例（即：修訂、暫停實施或應用任何成文法則的規例）的權力，並聲明第2(4)條的條文一向已被收納於《緊急條例》。 B.2 下級法院的判決 29.下級法院就《緊急條例》的合憲性問題達至彼此相反的結論。主要而言，原訟法庭認為按照整體《基本法》的正確解釋，《基本法》所確立1997年後的憲制秩序所賦予的一般立法權只歸屬立法會，[16] 行政長官會同行政會議雖具訂立附屬法規的權力，但並不擁有也不能獲轉授只屬立法會的一般立法權。[17] 《緊急條例》企圖將立法會的一般立法權轉授行政長官會同行政會議以制定性質屬主體法例的規例的這種做法是《基本法》所不容。[18] 套用原訟法庭的說法：
30.原訟法庭這部分的判決被上訴法庭推翻。上訴法庭主要倚重延續性這主題作為對《緊急條例》合憲性進行分析的根據，[20] 而在仔細審視該條例的主要特質後，[21] 上訴法庭的結論是《緊急條例》並沒將訂立主體法例的一般立法權賦予行政長官會同行政會議，[22] 而根據《緊急條例》訂立的規例純屬附屬法例，並沒違反《基本法》下所設立的憲制。至於就《緊急條例》合憲性提出質疑的其他理據，[23] 上訴法庭正如原訟法庭所決定的也是拒絕接納，故裁定該條例合憲。[24] B.3 不准轉授權力論點 31.於本院席前，眾申請人基本上是重覆先前在下級法院所提出的論點，即：不准轉授權力論點、合法性原則論點、《香港人權法案條例》第5條論點，以及「依法規定」論點。 32.本院將首先處理原訟法庭與上訴法庭彼此意見分歧的論點，即：不准轉授權力論點，然後進一步探討上述兩級法院均拒絕接納的其他論點。 B.3.1 眾申請人的核心主張 33.就不准轉授權力論點，眾申請人的「核心主張」如下：
34.第一項主張很簡單，《基本法》第四章清楚說明香港特區的政治體制，當中第一至四節分別提及行政長官、行政機關、立法機關及司法機關各自擔當的不同角色、行使的權力和履行的職能。就立法權而言，根據《基本法》第二條全國人大授權香港特區行使的立法權可由立法會行使，而立法會是根據第六十六條被定為香港特區的立法機關。第七十三（一）條具體指明立法會須行使其職權而「根據《基本法》規定並依照法定程序制定、修改和廢除法律。」 35.然而，這並不表示行政長官和政府行政機關在香港特區立法方面沒任何席位。現就政府而言，根據第六十二（五）條的規定政府享有「擬定並提出法案、議案、附屬法規」的職權。至於身兼香港特區[26] 和香港特區行政機關（即：政府）首長[27] 的行政長官，第五十六（二）條訂明：
36.從以上的相關憲制，可馬上歸納以下三點：（一）香港特區的立法權只歸屬於立法會，除一項例外情況外，《基本法》並沒訂定條文准予立法會將其一般立法權轉授任何其他團體；（二）因此，立法會不得將其制定主體法例的權力轉授給任何人，包括行政長官會同行政會議；（三）雖然如此，這並不表示立法會不可將制定附屬法規的權力給予另一人或團體。第六十二（五）條具體說明政府擬定及向立法會提交附屬法規的角色。再者，第五十六（二）條訂明行政長官會同行政會議如已獲立法會轉授相關權力則可制定附屬法規。（與訟各方並不爭議，立法會除可將制定附屬法例的權力授予行政長官會同行政會議外，也可將該等權力授予其他人士或團體。） B.3.2 唯一爭議點 37.基於以上原因，可見不准轉授權力論點最終癥結得出的唯一真正爭論點，是究竟就事實或實質而言，《緊急條例》所旨在轉授予行政長官會同行政會議的權力是指制定主體法例的一般立法權，抑或指只是在緊急或危害公安的情況時訂立附屬法規的權力。如屬前者，該條例則屬違憲；如屬後者，該條例則不得以現時這理由被質疑。套用眾申請人所提出上述該兩項核心主張的用詞，與訟各方現時所真正爭辯的是第二項主張是否成立：
38.眾上訴人上述主張的根本論辯是：在現行成文憲法與普通法傳統同時並存的法律制度下，當下列因素出現時，法院曾將法規詮釋為是可將不被准許轉授的一般立法權賦予行政機關。該等因素分別是：
39.換言之，眾申請人的重點是指上述情況下所宣稱已轉授行政機關的權力並非關於制定附屬法規的權力，而是關乎成文憲法所唯一授命立法機關行使的一般立法權力。 40.為支持這論點，眾申請人指出香港附屬法例以下的一般特質：[29] 首先並且最重要的是，附屬法規不能脫離立法會所制定的主體法例限制而自成一例，尤其考慮到任何附屬法規均已表明其訂明目的，而附屬法規的一大標誌是任何規例均可參照附屬法例所述的訂明目的而決定有關權限。第二、附屬法規在定義上是附屬於主體法例的法規，因此，凡遇上附屬法例與主體法規之間出現矛盾情況時，後者將為最終的依歸。[30]第三、附屬法規本意並非要為法律引進任何重大改變。 B.3.3 附屬法規必須存在的理由 41.關於眾申請人是否就其提出的論辯（即：不准轉授的一般立法權與可合法轉授的訂立附屬法規權兩者之差異）已正確或全面地總結據他們所稱支持前述論辯的相關案例問題，不用置評，就本案目的而言這是可接納的說法。本院也完全接納南非憲法法庭就立法機關根據《基本法》一類成文憲法獲責成履行的基本宗旨及作出轉授立法的必要性這兩項問題所提出的觀點：
42.但必須謹記的是立法機關認為有必要或理應轉授立法權的原因可能各有不同，而上文所引述的雖是非常普遍的原因但也只屬於其中一種原因。正如作者於 Bennion on Statutory Interpretation一書[32] 指出，當中的原因可包括：
43.顯而易見，上述(a)至(d)情況下訂立附屬法規的權力從定義的角度看可說是預期受控制和限制，並不存在須將「實際上不受約束和限制」的制定法例權力轉授予行政機關的必要，此舉也沒任何理據支持；立法機關也沒任何理由在行使轉授權力立法事宜方面不給予指引；而指該等情況下訂立的附屬法規除補充主要法例具體細節以外別有目的的說法，更是毫無根據。 B.3.4 緊急情況下訂立的附屬法規 44.但上述觀點並不適用於Bennion 書中(e)段所述情況，也即是本上訴中本院所關注的緊急或類近緊急的情況，而事實上，眾申請人似乎對行政長官會同行政會議可透過主體法例所賦予權力制定法例以應付緊急情況的做法表示接受，[33] 在該等情況下，立法機關不論是否正值會期也「有必要」給予行政機關「廣泛及具彈性的立法權」，這是無庸置疑的做法。本院認為，該等情況也必然包括危害公安的情形。 45.就這方面，上訴法庭強調當(e)段所述的緊急（或危害公安）情況出現時，所涉及的將是另一套完全不同的考慮因素。這強調的做法是正確的：
46.正如首席法官Hogan 於Li Bun一案指出：
47.以上說法並不表示用以訂立緊急規例的轉授權力可毫無制約和約束、不受立法機關或法院控制、或無視憲法所保障的基本權利。重點反而是：就《緊急條例》的本意是否要將一般立法權轉授予行政長官會同行政會議（以致按《基本法》而言屬違憲的做法）這問題作出定斷時，必須謹記根本議題，就是：所涉及的是緊急或危害公安情況，而根據界定，行政機關如要對該等情況作出應對則必須獲轉授權力且該權力必須是「廣泛及具彈性的權力」。 B.3.5 眾申請人對《緊急條例》作出的抨擊 48.眾申請人陳詞指從整體觀看，《緊急條例》賦予［行政長官會同行政會議］「訂立任何其認為合乎公眾利益規例」權力的規定[36]，必然構成企圖將不准轉授的一般立法權作出轉授的結果，因援用該條例與否全視乎行政長官會同行政會議的主觀考慮，也因此有可能是武斷、任意的考慮。何謂「緊急」、「危害公安」或「公眾利益」，並沒任何界定或指引。該條例沒提供任何保障防止「極權濫用」所賦予廣泛權力的情況發生，也沒條文規定行政長官會同行政會議須就緊急或危害公安情況作出宣布或就緊急或危害公安情況作具體說明。至於引致危害公安情況出現的事件是否已平息以致可撤回有關規例，並沒任何機制強制就此作出審視。規例的時效方面沒限制，覆核規例的必要性或洽當性方面也沒任何法定機制。根據該條例訂立的規例一經刊憲便隨即生效，生效前的最少等候期方面並沒規定，須提交立法會審議的限期也沒明確規定。再者，根據該條例訂立的規例凌駕於一切其他相悖的法例（包括主體法例）並可對任何主體法例作出修訂或使之暫停生效。最後，眾申請人也指根據該條例訂立的規例所賦予的是最廣泛的懲罰權。 49.本院認為，上述抨擊該條例將產生的問題是表象多於真實。行政長官會同行政會議訂立緊急規例的權力及由此訂立的任何規例，均受該條例本身的條文規定、法院、立法會及《基本法》這幾方面的控制和限制。 B.3.6 《緊急條例》本身的條文規定 50.該條例第2(1)規定，只有當行政長官會同行政會議認為有緊急或危害公安的情況出現時，才可援用訂立緊急規例的權力，當中意味著行政長官會同行政會議須秉持真誠行事而這方面是可循法院司法覆核所確保。該條例也規定行政長官會同行政會議所達至有緊急或危害公安情況出現的結論必須在公法上屬合理的結論，以致能抵禦法院上其他訴訟方以「Wednesbury不合理」驗證標準對該結論所提出的質疑，而行政長官會同行政會議在決定所出現的事態是否屬於緊急或危害公安情況時應獲給予某程度的空間和酌情權的餘地，這做法完全符合該條例的最終本質，即：該條例的本意是向行政機關賦予「廣泛及具彈性的權力」以便應付所有類型的緊急或危害公安的情況。 51.誠然，法例上對「緊急」和「危害公安」均沒作出界定，但正如上訴法庭所正確地指出，[37]在性質上「緊急」或「危害公安」的定義是無法鉅細無遺逐一陳述，也因此所給予的任何定義也只能是一般或廣泛的定義，至於該賦權條例所用的是否一般或廣泛定義，或是否如本案情況該定義交由由行政長官會同行政會議所決定（並在受質疑時由法院決定），這都不能構成考慮該條例是否旨在將不准轉授的一般立法權轉授行政長官會同行政會議這項問題的決定因素。 52.同樣的評論也適用於行政長官會同行政會議獲賦予訂立任何其認為合乎公眾利益規例的權力。行政長官會同行政會議可選擇訂立的規例範圍廣泛而這並無可詬病之處，因從定義的角度看該等規例是因應緊急或危害公安情況而作出的對策而在性質上這都並非可預先具體或鉅細無遺地予以界定的事宜。再者，如前所述問題的重點在於緊急或危害公安的情況，因此，行政長官會同行政會議處理時不能受任何制肘，而該條例所賦予行政長官會同行政會議訂立其認為「理應」訂立的規例的權力規定更無任何可反對的理由。 53.正如O’Regan 法官於Dawood, Shalabi and Thomas v Minister of Home Affairs and Others 2000 (3) SA 936 (CC)一案第53段指出：
54.同樣，行政長官會同行政會議所訂立的規例可即時生效的這項事實點出了當中的重點，就是：此處所關乎的並非普通一般附屬法規，而是為處理緊急或危害公安情況以致必須迅速迫切地採取應變行動訂立緊急規例的賦權條例。 B.3.7 司法控制 55.以上所述一切並非表示行政長官會同行政會議獲授予的權力不受任何限制或控制。法院以三項指標作為對該等訂立規例權力施加控制的基礎：第一、行政長官會同行政會議必須是認為緊急或危害公安的情況已出現而這結論必須是真誠作出且就Wednesbury 驗證準則而言這並非不合理的結論，任意行使權力的情況也不得發生；第二、不論行政長官會同行政會議認為訂立規例是何等可取的做法，但訂立的規例必須是只為處理所關注的緊急或危害公安情況而並非為達到其他不相關的目的；[38] 第三、在訂立規例方面雖留有餘地讓行政長官會同行政會議酌情判斷何謂「可取」的規例，但所訂立的仍必須是「合乎公眾利益」的規例。本院不同意眾申請人所辯稱上述三方面未達至具意義司法控制的說法。 56.在對公法法則提出質疑的領域裏，行政長官會同行政會議將事態定性為緊急或危害公安情況的理由，以及對實際訂立的規例所予以的考慮和背後理據這兩方面並不存在刻意隱瞞的問題。眾申請人陳詞所提出行政長官會同行政會議以行政會議審議保密制作為盾牌掩護及可拒絕向法院披露有關理由和考慮因素的說法，均並不真實。事實上，本案中正如一般人所預期，行政長官會同行政會議已很著意地向立法會及普羅大眾解釋其認為有必要援用《緊急條例》和《禁止蒙面規例》的原因。 B.3.8 立法會的控制 57.再者，立法會已就任何根據《緊急條例》訂立的規例取得全面的控制。該條例向行政長官會同行政會議賦予訂立「規例」的權力。關於藉此訂立的規例的性質問題現先暫且不作辯論，單是「規例」本身便已具有與附屬法例和附屬規例相同的意義，[39] 故同樣受《釋義及通則條例》第V部所管限。具體而言，第34條訂明立法會根據《緊急條例》所訂立的任何規例均採取「先訂立後審議」原則，該等規例在憲報刊登後須於隨後的一次立法會會議席上提交該會省覽，[40] 立法會可藉通過決議「以任何其認為符合訂立該等附屬法例權力的方式」對有關規例作出修訂，而該等規例也須被視為已據此作出修訂。[41] 58.本院拒絕接納眾申請人所提出「《緊急條例》內容中出現的相反用意[42] 已令第34條被豁除」這論點。 59.本院也拒絕接納眾申請人所進一步提出「立法會不論是透過『先立法後審議』或是其他方式均無權對根據《緊急條例》訂立的任何規例作出修訂或予以廢除而只有行政長官會同行政會議有這種權力」這論點。 60.以上提出的兩項論點均是建基於《緊急條例》第2(3)條所訂明根據該條例訂立的任何規例「須持續有效至［ 行政長官會同行政會議］藉命令廢除為止」的規定。眾申請人將這理解為只有行政長官會同行政會議有權對根據該條例訂立的任何規例作出修訂或予以廢除，並指因此再沒任何迴轉餘地容許作出第34條所訂的「先立法後審議」或甚至根據立法會本有的一般立法權對規例作出任何修訂或予以廢除的空間。 61.本院認為在按照目的為本詮釋原則的前提下，將如此狹窄和限制性的釋義套用在第2(3)條的詮釋上，是毫無根據的做法，且這也並非政府在過去根據《緊急條例》訂立規例時或是次訂立《禁止蒙面規例》[43] 時所持有的立場。必須謹記的是：《緊急條例》的目的是旨在給予行政長官會同行政會議廣泛及具彈性的立法權以便在遇有緊急或危害公安情況時可快速和有足夠能力處理當前的狀況，尤其當立法會在遇到緊急或危害公安情況發生時未必能及時或甚至完全無法即時履行職能，透過通過所須法例的方式對緊急或危害公安情況（視乎所涉及的是怎樣的緊急或危害公安情況）作出回應，這時候將立法權轉授予行政長官會同行政會議履行上述職能則成為當務之急的事。雖然如此，但如立法會身處的狀況是可舉行會議審視局勢，[44] 尤其可審視行政長官會同行政會議為應對緊急或危害公安情況而根據《緊急條例》訂立的規例，且能夠對以此方式訂立的規例是否須予修訂或應被廢除的問題得出某種結論，則立法會當然沒理由被剝奪履行上述職能的權力。按照目的為本的詮釋原則，將第2(3)詮釋為「行政長官會同行政會議是唯一可對緊急規例作出修訂或予以廢除的團體」的做法，並沒任何理據支持。 62.事實上，眾申請人上述的詮釋直接違反《基本法》第七十三（一）條將香港特區立法權（當中包括修訂和廢除法律的權力）歸屬予立法會的原意。《釋義及通則條例》第2A(1)條具體訂明所有1997年之前訂立的法例（當中包括《緊急條例》）均須「在作出為使它們不抵觸《基本法》而屬必要的變更、適應、限制及例外的情況下」予以解釋，這條文的施行是限制法院採取不會違反第七十三（一）條規定的詮釋。 63.無論如何，立法會如持有與本院相反的觀點而認為《緊急條例》帶有眾上訴人所辯稱的含義以致須要取回行政長官會同行政會議根據《緊急條例》訂立的任何規例的「控制權」，則大可對《緊急條例》第2(3)條作出修訂甚至予以廢除而不會受到任何制止。 64.《基本法》[45]對向立法會提交私人條例草案所設定的限制並不減損立法會本身具有的修訂或廢除根據《緊急條例》所訂規例（甚至《緊急條例》本身）的全面立法權。向立法會提交私人條例草案建議修訂或廢除根據《緊急條例》所訂規例時出現的任何政治或其他困難，對立法會是否曾屬意根據《緊急條例》將一般立法權轉授予行政長官會同行政會議以致違反《基本法》所訂憲制架構這方面的法律立場，並不構成任何影響。 65.簡而言之，根據《緊急條例》訂立的任何規例與任何其他附屬條例一樣，均受立法會審視和控制。[46] B.3.9 限期與覆核 66.以上本院就司法及立法機關控制提出的看法，也充分回應了申請人所提出《緊急條例》內容過份籠統含糊以致未能就所訂規例的時期或就提供機制覆核規例的必要性和恰當性制定條文方面的質疑。其實，情況正好相反，立法會對上述事宜具有全面控制權，且不論怎樣任何人也可訴諸法院就該等事宜提出質疑。[47] 現時所眼見過去根據《緊急條例》訂立多年而至今仍被保留在法典的某些規例的這種現象 [48]，並非是因為立法會歷年以來均無權修訂或廢除該等規例或因為該等規例不容任何司法挑戰這些因素所造成。事實上，有一次立法會曾就是否將某些根據《緊急條例》所訂規例廢除的這項動議案進行辯論，只是最後動議不獲通過。 [49] 不論在法律上或過去的實務上，眾申請人所提出「《緊急條例》第2(3)條只容許行政長官會同行政會議對根據《緊急條例》所訂規例作出修訂或予以廢除」的論點，並不穩妥。 B.3.10 憲法控制 67.根據《緊急條例》訂立規例的權力不但受制於立法機關及司法控制，也受制於《基本法》。本院於上文已提述過第七十三（一）條的規定，當中指明立法會有修改及廢除法律的職權，而《釋義及通則條例》第2A(1)條更指定必須採取依法的法定詮釋。正如先前已解釋，這正是本院拒絕接納眾申請人對《緊急條例》第2(3)條所作詮釋的原因之一。 68.本院現在要指出的重點是關於《基本法》對基本權利所提供的保障。首先，第三十九條為實施於香港並透過《香港人權法案條例》施行的《公民權利和政治權利國際公約》條文提供憲法保證。據此，任何根據《緊急條例》訂立的規例如試圖對《公民權利和政治權利國際公約》及《香港人權法案條例》所保障的基本權利施加限制，則（正如政府所認同）法院將按照「依法規定」和相稱性這雙重規定進行憲法控制。 69.換言之，雖然根據《緊急條例》第2(1)及（2）條行政長官會同行政會議獲賦予明顯廣泛的權力可就多項事宜訂立規例，但除非該等規例符合「依法規定」的要求及「相稱性」的分析，否則不論如何均不得對《基本法》第三十九條為《公民權利和政治權利國際公約》及《香港人權法案條例》下受保障的基本權利所提供的保證施加任何限制。 70.第二、以《公民權利和政治權利國際公約》第四條為藍本的《香港人權法案條例》第5條訂明，如香港進入緊急狀態，在不抵觸相關指明的條件下可採取減免履行《人權法案》（《公民權利和政治權利國際公約》）的措施。由於第三十九條已為透過《香港人權法案條例》施行的《公民權利和政治權利國際公約》提供憲法保證，將《緊急條例》解釋為立法會已將訂立一切規例（甚至違反《香港人權法案條例》第5條的規例）的權力授予行政長官會同行政會議的說法因此不能成立，而事實上《釋義及通則條例》第2A(1)條也已指定必須採取相反的詮釋。[50] 71.第三、根據《緊急條例》訂立的規例均不得對《基本法》本身所保證的權利（包括向法院提起訴訟的權利 [51]）施加限制，除非該等限制有充分理由支持。 B.3.11 《緊急條例》第2(2)(g)條及第2(4)條 72.眾申請人在論辯時指出，相比於其他一般附屬條例，行政長官會同行政會議所訂立的規例在《緊急條例》第2(2)(g)條及第 2(4)條的加持下獲授予的地位比前者超然，因後者規例可修訂任何成文法則、暫停實施任何成文法則及取消應用任何不論是否經修改的成文法則。眾申請人論辯指，只應主體法例才可具有該等效力。 73.本院拒絕接受上述論點而理由很簡單，就是：該等規例之所以可對其他成文法則具上述效力純粹是因為《緊急條例》第 2(2)(g)條及第 2(4)條如此訂明，而《緊急條例》本身是主體法例。無論如何，正如先前已提及，第2(2)(g)條及第 2(4)條不能也並非旨在令根據《緊急條例》訂立的規例凌駕於《香港人權法案條例》。 B.3.12 刑罰 74.至於行政長官會同行政會議所訂立規例施加懲罰（包括：極嚴厲的重罰）的權力，本院認為與本案所討論的議題沒重大關連。無論如何，必須謹記：《緊急條例》所關乎的是緊急或危害公安的情況，因此，行政長官會同行政會議必須獲予最大的彈性處理該等情況。 B.3.13 有關「延續性」主題 75.基於上述理由，本院得出的結論是：《緊急條例》並沒將不准轉授的一般立法權轉授予行政長官會同行政會議，本院拒絕接納「不准轉授權力論點」，因此，本院認為再沒必要斟酌於延續性這主題，況且原訟法庭和上訴法庭已分別就這主題於其各別判案書中以相當的篇幅進行討論， [52] 唯只需補充指出的是《緊急條例》被納入本地法典已接近一百年，這條例在1997年以前曾多次被訴諸引用，甚至即使1997年以前曾先後兩次就其合憲性備受質疑但仍屹立至今。全國人大常委也未曾依據《基本法》第一百六十（一）條宣布該條例與《基本法》抵觸，而在《基本法》草擬階段中也沒任何跡象顯示《緊急條例》被視為與《基本法》制定的憲制秩序違和。基於上述理由，本院並不認為《緊急條例》與《基本法》所定的1997年後的憲制設計有任何抵觸。在該等情況下，本院認為在拒絕接納眾申請人所提出的「不准轉授權力論點」方面，無需再糾結或訴諸於「延續性」這主題。 76.至於眾申請人在質疑《緊急條例》合憲性方面所提出的其餘論點，本院可簡單略作探討。 B.4 合法性原則論點 77.先說「合法性原則論點」。正如提交本院的書面案情述要所論，[53] 該論點的癥結在於以下概括性的命題：「普通法在保障三權分立及對行政權以至議會主權概念施加憲法限制方面享有源遠流長的歷史」，[54] 因此，普通法「充分體現了三權分立及法治的價值和原則，包括憲法管治及法院所擔當憲法守護者的角色。」[55] 故眾申請人據此辯稱：「在奉行該等價值和原則下，立法機關不得將《緊急條例》這類不受約束的權力賦予行政機關」。[56] 78.對於上述主張，本院無需置評，除了指出該等主張無助於眾申請人所提出的「不准轉授權力的論點」之外，而正如本院基於上文所提出的理由拒絕接受該論點，以同樣理由本院也拒絕接納當前這論點。 B.5 《香港人權法案條例》第5條論點 79.第二、以《香港人權法案條例》第5條為基礎的論點於聆訊中所得的結果與被撤銷無異，說到底是沒成功的可能。正如本院先前已解釋，《緊急條例》與據此訂立的任何規例在解讀時必須與《香港人權法案條例》第5條一併理解且須受制於後者有關在社會進入緊急狀態時可採取減免履行《人權法案》為保障基本權利所提供的措施。由於《基本法》已參照《公民權利和政治權利國際公約》並透過第三十九條以施行《香港人權法案條例》方式提供憲法保障，《釋義及通則條例》第2A(1)條規定《緊急條例》則須以符合《基本法》並通過《基本法》第三十九條及《香港人權法案條例》第5條的方式詮釋。既然如此，就不會出現任何所謂眾申請人就「《香港人權法案條例》第5條論點」所主要指出「《緊急條例》因與《香港人權法案條例》第5條不符而根據《香港人權法案條例》第3(2)條[57] （當後者在1991年生效時）被隱含廢除的問題」。因此，本院拒絕接納眾申請人的這項論點。 B.6 「依法規定」論點 80.第三、「依法規定」論點。任何根據《緊急條例》訂立並旨在限制基本權利的規例均必須通過《基本法》第三十九（二）條所規定的「依法規定」這驗證標準。然而，眾申請人辯稱指該「依法規定」的規定不但適用於規例且也適用於《緊急條例》，因後者是賦權可訂立限制基本權利規例的法律。 81.原訟法庭及上訴法庭分別以「依法規定」並未被觸及為由而正確地作出拒絕接納本論點的決定。[58] 根據《基本法》第三十九（二）條，香港居民享有的權利和自由「除依法規定外不得限制」。該項規定所針對的是對香港居民享有的權利和自由施加實際限制的情況，而並非針對賦權法例（例如：《緊急條例》）這類只授權訂立附屬條例而據此訂立的附屬條例可能試圖限制基本權利的情況，但當然也無需因此排除賦權條例與據此訂立的附屬條例兩者之間確實可能存在糾纏不清的情況，而出現這情況時若仍堅持將兩者區分，這是不切實際和矯揉造作的做法，只是本案並不屬於該等情況。本院也認為第三十九（二）條所旨在透過「依法規定」這項規定授予的保障，可藉著規定所有根據《緊急條例》訂立並企圖限制基本權利的規例均須受制於前述「依法規定」的規定而得到全面提供。 82.眾申請人以本院於Leung Kwok Hung v HKSAR (2005) 8 HKCFAR 229 一案第29段[59]所述的觀點作為依據，這並不恰當。本院於該段所指的是賦權予公職人員行使可對基本權利造成干擾的權力的法律，而並非處理將訂立規例（並只有當訂立後才可能影響權利的規例）的權力轉授予行政長官會同行政會議的賦權條例。 83.同樣，本院認為眾申請人所提述法院於一宗南非案例 Affordable Medicines Trust and Others v Minister of Health and Others 2006 (3) SA 247 (CC) 第34段[60] 所提出的觀點對本案並沒幫助，當中所依據的意見並非針對任何所謂「依法規定」的規定，反而是針對南非憲法的合法性原則，[61] 即是該案訴訟方就憲法提出質疑的理據所在。[62] 84.無論如何，「依法規定」論點並沒實據，當中提出的論點與「不准轉授權力論點」內容相約甚至相同，兩者總意均是指《緊急條例》過於籠統和含糊以致無法通過「依法規定」這驗證標準。基於上述理由，本院拒絕接納該等論點。 B.7 就《緊急條例》合憲性備受質疑的問題所達至的 85.結論是：本院拒絕接納眾申請人就《緊急條例》合憲性所提出的質疑。現可轉而討論關於相稱性的爭論點。 C. 相稱性爭論點（理據5A） 86.本院與下級法院均一致認同的是：就《禁止蒙面規例》對任何受保障權利所施加限制的程度與範圍而言，任何該等限制的有效性均視乎其相關條文是否符合並通過 Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board (2016) 19 HKCFAR 372 一案所訂的「相稱性四個步驟驗證準則」（參照該判案書第134至135段），有關每個步驟的詳情將於下文逐一探討，但首先須審視的是據政府所稱可支持其提出制定《禁止蒙面規例》議案的環境證據。 C.1 法治與秩序日趨惡化的證據 87.行政長官會同行政會議訂立《禁止蒙面規例》的原因，是由於社會出現反對政府2019年2月所提出制定《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》（「《逃犯條例草案》」）的議案而引發的示威衝突，令香港的法治與秩序急轉直下，陷入嚴峻狀況。該草案極具爭議性，引來社會大眾反對的聲音。儘管如此，政府仍宣布該草案須於2019年7月立法會會議完結前進行會上辯論及通過，該項宣布激發進一步大規模示威和公眾遊行，最後令政府在2019年6月暫緩該草案的立法程序。2019年7月9日，政府承認該草案已「壽終正寢」，並於2019年9月4日宣布該草案將被正式撤回而撤回日期是2019年10月16日。 88.政府援引來自警司、保安局首席助理秘書長及臨床心理學家的證據證明當時香港已陷入嚴峻情況以致最終須制定《禁止蒙面規例》並解釋當中的必要性。[63] 眾申請人對該等證據並沒提出任何質疑，也沒爭議如《緊急條例》屬合憲的條例，行政長官會同行政會議確有合理的根據認為社會出現危害公安的情況。上述不被質疑的證據描繪了香港出現法治與秩序每況愈下的黯淡景象，暴力不法的事件日益增加，接近每天都發生且漸趨普遍，在香港街頭屢見不鮮而這情況一直持續至2019年10月4日，當中有必要強調的是該等證據彼此間各具的不同特質，是正確理解以下即將討論的相稱性爭論點所必須掌握的背景資料。 89.首先必須強調的是破壞公安事件的規模和範圍。2019年6月9日至2019年10月4日期間，社會出現超過400宗因《逃犯條例草案》所引致的公共秩序事件以致爆發大量的暴力衝突。該等公共秩序事件每星期在香港多處地方頻繁發生，涉及的參與者成千上萬。暴力事件升級並包括以下行為：穿著盔甲使用武器不斷衝擊警方封鎖線；堵塞道路，包括：在馬路散佈鐵釘；肆意破壞公共設施（包括：行人道、路邊欄杆及欄障、指示牌、垃圾桶、燈柱、交通燈、街燈及閉路電視鏡頭）及政府建築物（包括：立法會綜合大樓、警署總部、長沙灣政府合署）；在警署及其他公眾地方附近縱火；破壞私營購物中心、店鋪及餐廳；搶掠某些被破壞的店鋪；破壞住宅單位及騷擾居民；使用武器（包括：強力雷射筆、丫叉、利器、磚塊及易燃液體）襲擊公眾人士和警員；向警車及警署投擲汽油彈；破壞及阻礙關鍵基礎設施的運作（包括：香港國際機場、港鐵及海底隧道）；截停駕駛人士並要脅破壞其車輛以苛索流動電話或金錢。截至2019年10月4日，共有2,135名人士因參與屬違法或刑事性質的公共秩序事件被捕。 90.第二點須強調的尤其是2019年9月29日及10月1日所發生令人震驚的法治崩壞和暴力不斷升級的情況。暴力示威爆發日益頻繁，發生的地點從一兩個地區散佈至各處，出現俗稱「遍地開花」[64] 的景象，期間在港島、九龍及新界多個地區同時爆發多宗暴力事件，9月29日更有暴力示威者在港島區參與非法集結並堵塞道路、肆意破壞多個港鐵站、向警方投擲汽油彈及在多個地區縱火，10月1日也有進一步的暴力事件，遍佈香港各處出現使用汽油彈情況。2019年9月1日至24日期間被捕人士共419名，但後來單是2019年9月29日及10月1日兩天被捕人士便已高達429名。使用易燃汽油彈變得更頻密、更廣泛。9月29日投擲的易燃汽油彈數目約100個而10月1日數目更增至超過100個。當天，283名人士被捕，123名人士被送院；在屯門，一名警務人員遭示威者淋潑腐蝕性液體導致三級燒傷；警務人員被大批示威者用雜物及足以致命的武器襲擊；為驅散示威者及恢復治安而須發放的催淚彈或手擲催淚彈數目共1,439枚（略少於2019年6月9日至9月30日期間所發放數目的一半），以及發射的實彈共6枚、橡膠子彈共919枚及布袋彈共192枚（多於2019年6月9日至9月30日期間各類子彈的發射總數）。 91.第三點須強調的是當時出現示威者使用所謂「黑色陣營」策略掩飾身分和逃避拘捕及檢控的現象。該等「黑色陣營」策略包括：透過社交媒體快速動員，而涉及的示威者集結成群並穿上沒有或很少標記的黑色衣物，以及用防毒面罩、頭套、護目鏡、太陽眼鏡或外科口罩遮蓋全部或大部分臉孔以掩飾身分，使用口罩也起了壯膽作用，令示威者大膽參與日益嚴重的暴力行為及濫用隱藏的身分逃避受罰和警方調查，同時鼓勵其非暴力的支持者提供援助，包括：食物、水、工具、武器及交通。這種掩飾妨礙警方進行調查，也對警方工作及其效率造成障礙。 92.第四點須指出的是和平集會往往容易淪為非法公眾聚集甚至演變成暴力事件。即使很多公眾聚集最初都是合法進行，但大部分總淪為暴力和非法集會，發生這類情況的其中一個主要原因是佩戴面罩的暴力示威者「經常會混入大批示威群眾（當中包括參與大致上和平的集會及遊行的人士）而混入者則鼓動暴力及惡意破壞的行為[65]」。2019年6月9日至10月4日期間，共103宗已獲警方發出「不反對通知書」的公眾集會或遊行中，28宗淪為以暴力告終。最初合法進行的公眾集會或公眾遊行，可因為示威者偏離原先警方所批准的地點或路線且激進示威者繼而訴諸武力而令整個集會變成未經授權或不合法。例如：2019年8月24日在觀塘進行的公眾遊行雖已獲警方發出「不反對通知書」，但最後演變成堵塞道路、破壞燈柱及襲擊警務人員的結果；2019年9月21日，屯門進行的公眾遊行也獲警方發出「不反對通知書」，但最終同樣淪為示威者惡意破壞輕鐵站、在路軌上放置雜物、堵塞道路、縱火及投擲汽油彈的行為，且後來更導致暴力事件擴散至元朗其他地區及出現包圍旺角警署的情況。這種從和平示威淪為暴力的趨勢在《禁止蒙面規例》訂立後仍然持續。 93.第五點須強調的是愈來愈多青年和學生參與非法集結與暴動，以及涉及暴力及惡意破壞的非法或犯罪行為。2019年10月4日被捕人士中有30.7% 是學生，另10.4% 年齡是18歲以下。根據上述數字所顯示，被捕的青年和學生數目從2019年9月初開始一直穩定上升。 94.第六點須強調的是無辜的旁觀者或守法的途人（包括駕駛人士）如試圖出言反對示威者所造成的破壞或滋擾公眾的行為，則會遭受部分示威者以暴力報復，甚至和平示威者也會因與該等施行暴力的人士意見不合而遭受攻擊及襲擊。例如下文也會提及：一人被縱火燒傷，另一人被示威者投擲的硬物擊中致命。很多普通及無辜的人士及商戶若非實際受到傷害便是蒙受不利影響。正如2019年10月4日行政長官在記者會的發言中提及：「對於持不同意見的人士，往時是對罵、毆打，現在是用私刑解決」[66]。再者，從被破壞的店鋪及其他處所搶掠及盜竊也導致商業經營者及店主蒙受損失。 95.第七點須強調的是：原訟法庭頒布判案書後政府所提交存檔且同樣是不受爭議的證據[67] 顯示，即使已訂立《禁止蒙面規例》，2019年10月及11月期間社會情況仍持續惡化。以下只摘錄部分事件：
96.正如保安局首席助理秘書長在提交的證據中指出：
97.第八點須強調的是：被捕人士數目與日俱增，故更有需要採用適當武力以驅散群眾和杜絕暴力行為。同時，使用蒙面物品的行為對警方所採取發放催催淚煙驅散群眾的策略的有效性造成妨礙。
C.2 相稱性驗證準則的應用 98.相稱性驗證準則的前提是首先確辨出所涉及的憲法權利，並決定被質疑的條文對該等權利是否施加任何限制，參照： Catholic Diocese of Hong Kong v Secretary for Justice (2011) 14 HKCFAR 754 第65段；Kong Yunming v Director of Social Welfare (2013) 16 HKCFAR 950 第39段。 99.本案中，《禁止蒙面規例》規定，在特定類別的公眾聚集中使用相當可能阻止辨識身分的蒙面物品，即屬犯罪並可被處以罰款及監禁。與訟各方並不爭議《禁止蒙面規例》所設立的該等限制是對人所享有的以下自由和權利造成影響：(i)《人權法案》第十七條[69] 及《基本法》第二十七條 [70] 所賦予集會、遊行及示威的自由，(ii)《人權法案》第十六條[71] 及《基本法》第二十七條所賦予言論及發表的自由，及(iii)《人權法案》第十四條[72] 所賦予的私生活權利，至於該等權利受禁止蒙面物品這項規例所影響的程度，將於下文進一步討論。[73] 100.上述該等權利沒任何一項是絕對，而是必須受合法的限制所規限。從字面已清晰可見，《人權法案》第十七條所賦予的集會、遊行及示威的自由並非絕對，而是受合法的限制所規限，包括維護公共安寧、公共秩序及保障他人的權利和自由，而言論及表達的自由也同樣是基於《人權法案》第十六（三）條[74] 受合法的限制所規限。同樣，《人權法案》第十四條所賦予的私生活權利也並非絕對，而是獲保障免受無理或非法侵擾的權利。 101.本院現將採用的「相稱性四個步驟驗證準則」對《禁止蒙面規例》所作出的探討是以上述背景為前提進行。由於政府承認《禁止蒙面規例》第3條是對受保障權利施加限制的條文，因此有必要評估該等對相關權利的干擾是否相稱，但開始討論這議題前須指出的是：在《緊急條例》本身屬合憲條例的前提下，眾申請人不打算就《禁止蒙面規例》第3(1)(a)條禁止在非法集會中使用相當可能阻止識辨身分的蒙面物品的這項規例的合法性提出任何質疑，他們接納該項禁止與《禁止蒙面規例》的合法目的兩者之間有合理關聯且具最基本必要的相稱性，所施加的限制在個人權利與社會利益兩者之間也取得公正的平衡。 C.3 第一步 — 合法目的 102.根據政府案情，《禁止蒙面規例》具雙重目的：(1) 阻嚇該等企圖借用蒙面物品機會犯法的人士及消除壯膽作用；及 (2) 便利執法、調查及檢控。下級法院裁定上述目的均是合法目的，參照：《原訟法庭判案書》第130段及《上訴法庭判案書》第165段及第170至171段。 103.有關促使訂立《禁止蒙面規例》的背景因素，其證據已於上文C.1部列明。從該等證據可見，政府訂立《禁止蒙面規例》無可置疑是出於合法目的。事實上，本案各上訴中沒任何訴訟一方對此有異議。持續進行的示威導致暴力升級及不法事情不斷發生，防止、阻嚇[75] 及制止暴力發生乃當務之急的事，或起碼必須採取行動協助警方偵測及逮捕犯法人士。[76] 該等行動對恢復香港穩定和維持法治是必不可少的措施。眾申請人既已接納第3(1)(a)條對任何所涉權利施加的限制均是相稱也因此是合法，則變相等同於接納該等相關條文背後是帶有合法目的，而關於第3(1)(b)、3(1)(c)及3(1)(d)對在其他公共場合中使用相當可能阻止識辨身分蒙面物品的行為作出的限制，並沒任何訴訟方質疑該等條文所具的目的不合法或其目的有別於上述合法目的。 C.4 第二步 — 合理關聯 104.以下兩者之間存在合理關聯，而(i)《禁止蒙面規例》第3條與「阻嚇佩戴蒙面物品犯法的行為及消除壯膽效果以杜絕借機使用蒙面物品隱藏犯法身分的行為」這項目的兩者之間存在合理關聯，當中的關聯在《原訟法庭判案書》第133段已有所分析；及(ii)《禁止蒙面規例》第3條與「便利執法、調查及檢控」這項目的兩者之間也存在合理關聯，該等關聯在該判案書第134段也已有所分析。眾位法官在《原訟法庭判案書》第146段結論中指出，《禁止蒙面規例》第3條所採取的措施與政府所確辨的兩項合法目的兩者之間存在合理關聯，這項結論在上訴法庭進行的上訴中不被質疑（參照：《上訴法庭判案書》第170段），在向本院提出的上訴中也同樣沒備受質疑。 105.既是承接上述「相稱性的第一步驗證準則」，在此便不必就《禁止蒙面規例》第3條所採取措施與政府所確辨的合法目的兩者間是否存在合理關聯的問題多作詳細討論。該等合理關聯已很清楚地獲得確立。正如眾位法官（於《原訟法庭判案書》第135段）正確地指出，所採取的措施與所確辨的目的兩者間是否有合理關聯，很大程度上是「邏輯和常識」的問題，先別討論作出該等禁止的範圍（這問題將於下文再作探討），單看政府禁止在公共場合使用蒙面物品的舉措，不容分說政府的直接目的顯然是要處理不法行為本身及暴力示威者因佩戴面罩混入和平示威者更膽大行事的問題，且這也顯然有助識別出該等依然罔顧法紀的人士並將之繩之於法及提出檢控。 C.5 相稱性 106.正如下級法院所發生的情況，本上訴中與訟各方就《禁止蒙面規例》合憲性問題所辯論的也是集中於「相稱性驗證準則」的第三及第四步，但在本院進行的辯論範圍比先前縮窄，原因是政府並沒就上訴法庭所維持的原訟法庭判決（即：《禁止蒙面規例》第5條所賦予警務人員可要求使用蒙面物品的人除去其蒙面物品的權力是對受保障的有關權利施加的不相稱限制這項判決）提出上訴。政府沒對上述獲法院維持的判決提出上訴也無可厚非，因上訴法庭認為《公安條例》（第245章）及《警隊條例》（第232章）現時所賦予要求身分證明的權力已然足夠。[77] 因此，本院主要處理的只是《禁止蒙面規例》第3條，而正如上文已提及眾申請人及政府均分別就上訴法庭的判決提出上訴：眾申請人上訴的是上訴法庭所作出「《禁止蒙面規例》第3(1)(b)條是相稱條文」的判決，而反之政府上訴的是上訴法庭所作出「《禁止蒙面規例》第3(1)(c)及3(1)(d)條並非相稱條文」的判決。 C.5.1 受保障權利及其恰當限制 107.言論自由及和平集會自由都是「寶貴的權利，亦是民主社會的基石」：Leung Kwok Hung v HKSAR (2005) 8 HKCFAR 229 第1段，但歸根結底，必須強調的依然是該等權利在行使時必須「和平」，這並非新事而是一再重申的說法。終審法院常任法官李義於 HKSAR v Chow Nok Hang (2013) 16 HKCFAR 837 一案提述《人權法案》第十七條有關獲許可的限制後裁定（判案書第38及39段）：
C.5.2 《禁止蒙面規例》第3條的範圍 108.《禁止蒙面規例》的合法目的已於上文列明。《禁止蒙面規例》第3條禁止身處以下四類公眾聚集的人士使用相當可能阻止識辨身分的蒙面物品，該四類公眾聚集是根據《公安條例》的定義，屬於可能引致公共秩序問題產生的聚集，該四類分別是：(a)「非法集結」，(b)「未經批准集結」，(c)「公眾集會」，及(d)「公眾遊行」。 109.根據《公安條例》第18(1)條，「非法集結」的定義是：
110.由於《禁止蒙面規例》第3(1)(a)條的相稱性並非爭議所在，故本院也無需對禁止使用蒙面物品這問題作過於詳細的考慮，唯獨須指出的是眾申請人就「對受保障的有關權利施加的限制是相稱的限制」這說法表示接納，是正確不過的做法。一旦公眾聚集惡化至淪為非法集結，該等被界定為作出擾亂秩序行為或作出帶有威嚇性、侮辱性或挑撥性行為的特定人士再也不得行使其本應受保障的權利，因該等人士的此等行為是「逾越『受憲法保障的和平示威權』與『須受制於法律制裁和約束的非法活動』兩者之間存在的界線」。[78] 要求身處該等集會的人士不得佩戴蒙面物品，是達至防止不法行為及協助執法這兩項合法目的所必不可少的基本合理規定；同樣，禁止身處非法集結（即使不至於參與其中以致可根據《公安條例》第18(3)條被檢控但身處其中）的人士佩戴蒙面物品，也是達至「避免有人借用蒙面物品隱藏身分藉此大膽犯法」及「在有人觸犯法律時協助當局執法」這兩項合法目的所必不可少的基本合理規定。 111.反而第3(1)(b)、3(1)(c)及3(1)(d)條所述的公共秩序場合卻是本案各上訴中更須處理的重點。 112.《公安條例》第17A(2)條將「未經批准集結」界定如下：
113.至於「公眾集會」，《公安條例》第2(1)條將之界定為「在公眾地方或將在公眾地方舉行的任何集會」，屬於根據《公安條例》第7(1)條進行的集會而並非非法集結或未經批准集結。《公安條例》第7(1)條對公眾集會作出規管並在警務處處長已接獲舉行該等集會的意向通知後對此不作禁止的情況下准予該等公眾集會進行。在實務上，有關准許將以代表警務處處長所發出的「不反對通知書」表明。《公安條例》第7條不適用於不超過50人的集會，因此，在定義上公眾集會所涉及的人數將多於上述數字。 114.至於「公眾遊行」，《公安條例》第2(1)條將之界定為「在公眾地方進行的或前往或來自公眾地方的任何遊行」，屬於根據《公安條例》第13(1)條進行的遊行而並非非法集結或未經批准集結。《公安條例》第13(1)條對公眾遊行作出規管並在警務處處長已接獲舉行該等遊行的意向通知後對此不作禁止的情況下准予該等遊行進行。同樣，有關准許也是以代表警務處處長所發出的「不反對通知書」表明。《公安條例》第13條不適用於任何不超過30人的公眾遊行，因此，在定義上公眾遊行所涉及的人數將多於上述數字。 115.從上述可見，針對《禁止蒙面規例》第3條提出質疑的相關條文（即：第3(1)(b)、3(1)(c)及(1)(d)條）涉及的場合均具有以下共同特徵，就是：全都是聚集、公眾集會或公眾遊行，且是(i) 警務處處長所知悉而不反對的；或是(ii) 違反《公安條例》第7或13條所訂的法定條件或涉及3名或多於3名人士拒絕或拒絕服從或故意忽略服從警方根據《公安條例》第6或17(3)條發出的命令，以致該等聚集、公眾集會或公眾遊行變成未經批准集結的情況。第3(1)(b)條所述的未經批准集結與第3(1)(c)及(1)(d)條所述的公眾遊行兩者間的區別在於前者屬於已有違反條件的情況發生，而後者則屬於遵守警方根據《公安條例》所適當施加的任何條件而進行的公眾集會或公眾遊行。 C.5.3 第3(1)(b)、3(1)(c)及(1)(d)條是否相稱的條文？ 116.眾申請人辯稱基於兩項主要原因，上訴法庭作出「第3(1)(b)條對有關權利所施加的限制是相稱的限制」這項決定是錯誤，其論點可歸納如下：
117.眾申請人聲稱上述論辯在第3(1)(c)及(1)(d)條禁用蒙面物品的情況更顯相關並適用，因為在定義上該等公眾集會或公眾遊行整體而言均十分和平，且在定義上也有遵行警方所適當施加的所有條件。據此，眾申請人辯稱下級法院作出「該等禁止條文與有關權利兩者之間並不相稱，故也不合憲」的結論是正確的。 118.有關和平示威不會因個別暴力事件的爆發而失去其原有特質的主張，是有理據支持。歐洲人權法院就《歐洲人權公約》第11條（當中第(1)及(2)的內容實質上與《人權法案》第十七條相同）裁定：
119.同樣，聯合國人權委員會在《一般意見第37號》 [80] （第16至17段）指出：
120.固然和平示威不會因個別暴力事件發生便就此失去其原有本質，但問題是即使以上說法正確最終仍高度取決於涉及的暴力程度及事實狀況。暴力事件可能源自參與人士本身或反示威者，或源自針對示威者的公眾人士，也可以純屬個別獨立的事件。它有可能獲迅即遏止而不至蔓延開去，但也有可能情況相反。 121.儘管撇除以上一切，眾申請人的第一項論辯（內容扼要可參照上文第116(1)段）本身存在一個根本謬誤，誤以為《禁止蒙面規例》的合法目的只限於暴力事件已爆發或《公安條例》指明的刑事罪行已發生的公眾聚集情況，但事實上正如本院於上文C.3部指出，《禁止蒙面規例》具雙重目的，除阻嚇暴力和罪案發生外也為加強有效執法。蘊藏在該等合法目的背後的深層原因是從2019年在香港發生的大型示威充滿變數的現象可見，在這情況下實施管控和維持秩序可以是相當困難。最初或許只是和平示威，但很容易便瞬間從和平聚集惡化成涉及成千上萬人士的擾亂秩序事件，因此，《禁止蒙面規例》在性質上必須具有防禦和阻嚇作用是非常重要。 122.就這方面，上文 C.1 部所歸納的證據清楚顯示上訴法庭有充分理由強調（參照：《上訴法庭判案書》第228段）：
123.在《上訴法庭判案書》第237段中，上訴法庭得出的看法是《禁止蒙面規例》第3(1)(b)條作出的禁止並沒超越為達至被認定合法目的所需的程度。上訴法庭認為引致有必要訂立《禁止蒙面規例》的原因，不但是源於對法律與治安造成威脅的暴力事件實際已發生的考慮，而是也源於和平示威有惡化成暴力事件的趨勢及使用蒙面物品令人可隱藏身分而增加壯膽作用的緣故。《禁止蒙面規例》的合法目的（參照上文C.3段）並不只限於為對已爆發的暴力事件加以遏止，也旨在產生防禦作用阻嚇暴力事件演變成充滿各種變數和動盪的局面，也即是香港多個月以來一直發生的情況。 124.上訴法庭於《上訴法庭判案書》第168段指出，原訟法庭同意政府提出的論辯（參照：《原訟法庭判案書》第137段）：「過去多月有很多原先合法和平進行但公眾集結或遊行，後期卻因某些激進示威者訴諸武力的行為而瞬間變為未經批准或非法集結或遊行。」正如上訴法庭也於《上訴法庭判案書》第169段指出，「事情並非單純只和平與暴力示威者兩者間二元對立的問題，因人類行為是會因應其周遭環境及別人影響而改變。」雖然洞悉到上述現象，但正如上訴法庭正確地指出：「［原訟法庭］眾位法官卻沒顧及到該等條文防患未然的預防性質」（參照：《上訴法庭判案書》第211段）。 125.因此，本院謹同意上訴法庭所作出「第3(1)(b)條涵蓋範圍並非與其有關權利不相稱」的裁定。基於對使用蒙面物品予以禁止背後的合法目的，將該禁止規定應用於第3(1)(b)所規管範圍內的情況，是達至該等合法目的的相稱方式。 126.但本院認為用以分析第3(1)(b)條的邏輯思維看來也同樣適用於對第3(1)(c)及3(1)(d)條進行的分析。本院必須重申《禁止蒙面規例》同時具備防禦和阻嚇性質是相當重要，而以此防止和平集會惡化成暴力事件的需要更是合法目的所不可或缺的部分。因此，《禁止蒙面規例》對不論在未經批准集結、公眾集會或公眾遊行佩戴蒙面物品（藉此隱藏犯案者身分及加強壯膽作用導致和平示威淪為暴力事件）的行為加以禁止，顯然屬相稱的條文和做法。 127.然而，上訴法庭持有不同看法。上訴法庭於其判案書第243段作出結論指：只要公眾集會或公眾遊行是根據《公安條例》第7(1)及13(1)條進行，「則沒可能會出現任何嚴重的公共秩序或安全問題以致有必要就此施加額外限制禁止佩戴蒙面物品」。上訴法庭認為如集會被暴力示威者「騎劫」，「警方大可行使《公安條例》機制下所賦予的充足權力，根據第17(3)條發出命令，包括用以停止及驅散公眾聚集的命令，如不服從該等命令則可令該集會或遊行變成未經批准集結。」 128.對政府所依據示威有傾向暴力趨勢的證據而提出的論辯，上訴法庭認為欠缺說服力，不為所動，其邏輯思維如下（參照：《上訴法庭判案書》第246段）：
129.上述邏輯思維犯上兩項明顯錯誤。第一、上訴法庭上述的說法似乎忽略了先前其所接納「和平與暴力示威者兩者間並非單純二元對立問題，以及『防禦』和『阻嚇』是該等禁止規例所旨在實行的重要元素」這個觀點。待情況進入急轉直下狀況時才訴諸警方權力發出命令採取驅散行動則恐怕為時已晚，且就《禁止蒙面規例》所要針對的事實環境而言，此舉所能發揮的實效性也微乎其微。 130.第二、將採取防禦措施的需要局限於只有當觸犯《公安條例》第17A(2)(a)或17A(3)條的時候，是錯誤的想法。《禁止蒙面規例》的合法目的不止於《公安條例》罪行已被證實確立的情況。《禁止蒙面規例》在公眾聚集類別方面是緊扣於《公安條例》，但其涵蓋範圍並非取決於該條例所述罪行。當危害公安情況嚴峻而顯然有迫切需要作出處理時，第3(1)(c)及3(1)(d)條禁止使用蒙面物品的規例則是達至《禁止蒙面規例》所必不可少最基本的合理措施。將「公眾聚集」在《公安條例》獲賦予的定義採納為《禁止蒙面規例》就此作出的界定，純粹是為便於規範禁止蒙面物品的廣度，將之局限於只有當公共秩序問題可能產生的時候，但不必然要待《公安條例》罪行成立後才可引用該等禁止規例。正如本院一再強調，《禁止蒙面規例》的宗旨是防禦作用，以及旨在減低使用蒙面物品所帶來的壯膽作用。 131.現轉而討論眾申請人的第二項論辯（參照上文第116(2)段），當中指出：第3(1)(b)條以至延伸至第3(1)(c)及3(1)(d)條的框架設定均過於廣泛至不相稱的程度，因該等條文可能引致身處該等公眾聚集的無辜旁觀者或途人純粹因佩戴蒙面物品而遭刑事檢控的情況發生。 132.這項論辯未免有點牽強。如一名無辜旁觀者或其他途人真的發現自己剛巧身處受《禁止蒙面規例》所規管的公眾聚集現場，則不論任何情況，一切決定均取決於是否有證據顯示他們確實「身處」就《禁止蒙面規例》目的而言屬相關公眾聚集的場合。如他們確實身處現場但佩戴的是醫療面罩或有其他恰當理由，則根據《禁止蒙面規例》第4條他們表面上是具有合理辯解的免責辯護理由。 133.眾申請人也強調其堅持的權利性質，並特別提出聯合國人權委員會在《一般意見第37號》（見上文）第60段所提出的觀點：
134.以上觀點必須按處境解讀。雖然佩戴蒙面物品可以是一種合法的表達方式，或是有保障私隱的作用或滿足隱藏身分的合法需求，但這並非和平集會權利的核心所在，即使不佩戴蒙面物品，人仍可進行和平示威。回顧2019年6至10月發生眾多事件前的時期，示威人士佩戴面罩隱藏身分的舉動在香港並未成為香港的傳統。 135.另一個要考慮的處境當然是以上觀點乃針對和平集會權利而有的評論。香港2019年出現的並非公眾集結一直保持和平的狀況而是情勢令《禁止蒙面規例》有必要訂立的景況。同樣，Kudrevičius v Lithuania一案（見上文）也沒提出任何意見認為「當公眾集結情況惡化而出現可見的爆發暴力趨勢下施加限制作出防止」的舉措須被禁止。該案並不涉及香港事發時普遍出現非暴力示威者幫助暴力示威者的情況，該案裁決的背景也並非考慮暴力發生持續超過4個月導致危害公安情況出現的境況。相反，歐洲人權法院的邏輯思維是：「為保障他人權利而對公共地方的和平集結自由作出限制以防止擾亂秩序情況發生」[81] 是應當的。歐洲人權法院的這個邏輯思維與其於Austin v United Kingdom (2012) 55 E.H.R.R. 14，第380頁（第55段）所述的一致：
因此，上文引述《一般意見第37號》所指出的：「除非…… 或當中存在其他同樣極具說服力的理由，否則參與人士應獲准許隱藏自己身分」須在上述前提下理解。 136.本院早前提及過法律與治安日益惡化而暴力與不法事件不斷增加的情況，在這前提下，相對而言禁止使用蒙面物品的措施對眾申請人所依據相關權利的侵犯可說是輕微。正如本院曾指出，這並非和平集結權利的核心所在。 137.陳文敏資深大律師陳詞指根據證據顯示，2019年6至10月期間已獲警方發出「不反對通知書」的所有公眾聚集中有大約70% 均能保持和平情況下進行，但這陳詞所忽略的是這統計數字的另一面更為驚人的事實，即大約30% 的該等公眾聚集最終是以暴力作結。以暴力事件而言這是很高比例的數字，也並非本應受法律保障的香港公眾人士所應繼續承受的事。 138.即使真的本來可有制定一套關於禁止佩戴蒙面物品適用情況的某些其他方法，但這無礙「《禁止蒙面規例》是最基本必不可少的相稱而合理的規例」的結論。本院早前對McLachlin 法官於 RJR-MacDonald Inc v The Attorney General of Canada [1995] 3 SCR 199 第160段所述的以下意見已表贊同[82]：
139.眾申請人在其書面案情述要就相稱性問題提出陳詞[83]，但當中有很多都是陳文敏資深大律師在其口頭陳詞中所沒進一步闡述。本院不打算就此作詳細探討。該等陳詞論點不論單獨或綜合而言，均無法構成充分理據足以作出「《禁止蒙面規例》第3條是不相稱的禁止規例」的結論。 140.上述結論是根據上訴法庭所採用「並沒超越所需程度準則」作為覆核準則而作出。既是如此，政府所提出「適用的準則應是遊走於『並沒超越所需程度準則』與『顯然缺乏合理理據準則』之間的某些其他準則」的論辯則再也無需處理。 141.眾申請人所提出關於《禁止蒙面規例》第3條「身處」一詞意義的論辯（即第3(1)(b)條「身處未經批准集結」中採用「身處」一詞是等同於將《公安條例》第17A(3)(b)條的規定引進《禁止蒙面規例》應用），這論辯同樣也是無需處理。表面上，「身處」純粹是指在時空上與所涉公眾聚集相近的意思，旁觀者或途人如被捲入在《禁止蒙面規例》所適用的示威場合，他們仍可根據第4條提出合理辯解或合法權限作為免責辯護理由，倘若他們當時並非正在參與其中而他們在現場出現是純屬偶發的意外，其所提出的免責辯護則相當可能成立。以未經批准集結中所述的「參與」來界定「身處」一詞是不必要的做法，因正如本院先前已解釋，《公安條例》所述公共秩序罪行的存在並非應用《禁止蒙面規例》的先決條件。無論如何，反正本案事實並不涉及這問題，倒不如留待日後有相關事實出現時才再作探討則更為理想。 C.5.4 隨後發生的突發事件並不相關 142.另一須予獨立評論的論點是來自《預防及控制疾病（佩戴口罩）規例》（第599I章）現行的規定。該規例是由行政長官會同行政會議於2020年7月15日根據《預防及控制疾病條例》（第599章）第8條訂立以引進大量抗疫措施對抗本年的2019冠狀病毒病。 143.即使在香港接近所有人均因此須在公眾地方佩戴面罩，但這對《禁止蒙面規例》相稱性問題作出的裁定毫無影響，也與本案各上訴完全無關。《禁止蒙面規例》相稱性問題的判斷準則是取決於與2019年10月訂立禁止使用蒙面物品規例相關的情況，至於其後發生的事件令法律處境改變的這項事實與上述問題並不相關。本院固然可對公眾示威數字已有別於以往的這項事實予以司法認知，但這數字改變背後的原因並沒獲提交本院席前作證據考慮。無論如何，本院席前並沒證據顯示持續強制佩戴面罩的規則對《禁止蒙面規例》所指明各種公眾聚集的參與人士的行為所造成的是甚麼影響。行政長官會同行政會議並未決定撤回《禁止蒙面規例》的時刻已來臨，也沒為此目的而提出過任何履行責任令申請。不論該時刻已來臨與否，即使已可放心假設在香港進行的和平集會再不會受暴力事件或「黑色陣營」策略影響，這都並非本案各上訴中曾於本院席前辯論的事宜。 C.6 關於是否已取得公正的平衡 144.本院於 Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board 一案（見上文）裁定在進行相稱性分析時應採用第四步驟，當中規定：
以上所要求的是本院須對整體採取平衡的觀點。[85] 若缺乏上述步驟：
145.正如終審法院常任法官李義於Hysan 一案（第73段）指出，在絕大部分案例中，採用第四步驟並不會令已通過查訊頭三個階段規定的限制變為無效，在該一般通則下《禁止蒙面規例》也不例外。正如上文已指出，本案中，政府在務求達至阻嚇暴力和罪案及提升有效執法這立法目的時，所決定採取的方式並非撒網式盡量將所有情況包括在禁用蒙面物品範圍以內，相反，所作出的禁止是針對《禁止蒙面規例》第3條所列各種指明的公眾聚集，全都是警方將察覺知道的聚集。就第3(1)(a)及3(1)(b)條而言，當中所述情況相當可能因有人舉報非法活動而一直已有警方進行處理。至於第3(1)(c)及3(1)(d)條所述情況，警方也會已獲通知舉行公眾集會或公眾遊行的意圖，也將已就此發出「不反對通知書」。 146.本案中與第四步驟相關的事項是：訂立《禁止蒙面規例》的宗旨是處理持續發生暴力和不法事件的問題，這情況已持續多月，以致行政長官會同行政會議得出「社會出現《緊急條例》所述的危害公安情況」的結論。香港街頭及其他公眾地方出現嚴峻情況，公眾人士害怕前往某些地方，堵路和公共交通設施關閉的情況也對公眾造成嚴重不便。因此，《禁止蒙面規例》的訂立顯然帶來社會利益，這相對於對受保障權利構成的侵害而言，其侵害程度實屬有限。正如余若海資深大律師陳詞指《禁止蒙面規例》對香港不同階層人士均造成影響，部分人士可能希望在公眾地方進行示威但進行時希望可佩戴蒙面物品作為一種表達方式或保障私隱，但同時也可能有其他人士雖希望和平示威但因持續發生的暴力事件而因此卻步。後者類別的利益應獲予適當的衡量比重以取得平衡。同樣，因暴力示威者的所作所為而身體受傷或財產受損的該等人士也應獲予適當的衡量比重。最後，香港的整體利益也應是考慮之列，因香港的法治正被蒙面犯案者的所作所為逐漸摧毀，而該等犯案者更似乎因可藉上述方式隱藏身分逃避受罰而更為所欲為。 D. 結論及處置 147.基於上述理由，本院：
148.本院頒發暫准命令：本案各上訴訟費須由各別申請人支付予政府。本院進一步指示：與訟各方如希望就訟費進行陳詞，則須以書面作出並於本判案書頒下日期起計14天內提交，如沒提交任何該等陳詞，本暫准命令將無需進一步指示下成為絕對命令。
FACV 6及7/2020 李志喜資深大律師、陳文敏名譽資深大律師、鄧鈞堤大律師、譚俊傑大律師、楊嘉瑋大律師及黃卉儀大律師（由何謝韋律師事務所延聘）代表第一至第二十四申請人（眾上訴人） 余若海資深大律師、孫靖乾資深大律師、馬耀添大律師及呂世杰大律師（由律政司延聘）代表第一及第二答辯人（眾答辯人） FACV 8/2020 潘熙資深大律師、李少謙大律師及黃宇逸大律師（由張柱才律師事務所延聘，法律援助署委派）代表申請人（上訴人） 余若海資深大律師、孫靖乾資深大律師、馬耀添大律師及呂世杰大律師（由律政司延聘）代表第一及第二答辯人（眾答辯人） FACV 9/2020 余若海資深大律師、孫靖乾資深大律師、馬耀添大律師及呂世杰大律師（由律政司延聘）代表第一及第二答辯人（眾上訴人） 李志喜資深大律師、陳文敏名譽資深大律師、鄧鈞堤大律師、譚俊傑大律師、楊嘉瑋大律師及黃卉儀大律師（由何謝韋律師事務所延聘）代表第一至第二十四申請人（眾答辯人） [本譯文由法庭語文組翻譯，並經由文嘉樂大律師核定。] [1] （第241K章），原屬2019年第119號法律公告。 [2] （第241章），原屬1922年第5號條例。 [3] 該《參考資料摘要》（第3段）指出：「激進示威者不斷升級的非法和暴力行為不但令人髮指，更把香港推向十分危險的情況。」 [4] Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223。 [5] （第383章）（《香港人權法案條例》）第II部列明《香港人權法案》。 [6] 促使訂立規例的事例眾多，當中包括：1925年6月至1926年10月所發生差不多將經濟摧毀的大罷工及抵制行動；1927年唯恐可能發生的某些指明組織所策動的顛覆活動；1929年發生的嚴重旱災；1932年為要防止和緩和的霍亂；1939年爆發的第二次世界大戰；1949年發生的國共內戰；1965年出現的金融危機；1967年爆發的文化大革命和暴亂；及1974年發生的石油危機；參照《上訴法庭判案書》第65段。 [7] R v To Lam Sin (1952) 36 HKLR 1; R v Li Bun [1957] HKLR 89。 [8] 該決定是根據《基本法》第一百六十（一）條作出，當中規定：「香港特別行政區成立時，香港原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣布為同本法抵觸者外，採用為香港特別行政區法律，如以後發現有的法律與本法抵觸，可依照本法規定的程序修改或停止生效。」 [9] 第2(2)(a)條。 [10] 第2(2)(b)條。 [11] 第2(2)(f)條。 [12] 第2(2)(h)條。 [13] 第2(2)(l)條。 [14] 第2(2)(n)條。 [15] 第3(1)條。 [16] 《原訟法庭判案書》第48段。 [17] 《原訟法庭判案書》第49至52段。 [18] 《原訟法庭判案書》第53至96段。 [19] 《原訟法庭判案書》第97段。 [20] 《上訴法庭判案書》第58至121段。 [21] 《上訴法庭判案書》第122至152段。 [22] 《上訴法庭判案書》第153段。 [23] 《原訟法庭判案書》第98至125段；《上訴法庭判案書》第154段及第283至352段，即：本判案書早前所列的理據二、三及四。 [24] 《上訴法庭判案書》第355段。 [25] 眾申請人之案情述要 (FACV 6及7/2020) 第11段。 [26] 《基本法》第四十三條。 [27] 《基本法》第六十（一）條。 [28] 眾申請人之案情述要 (FACV 6及7/2020) 第66段。 [29] 眾申請人之補充案情述要 (FACV 6及7/2020) 第21至26段。 [30] 《釋義及通則條例》第28(1)(b)條。 [31] Executive Council, Western Cape Legislature v President of the Republic of South Africa 1995 (4) SA 877 (CC) [205]。 [32] （第7版），第68頁。 [33] 眾申請人之案情述要 (FACV 6及7/2020) 第1段及第47段。 [34] 《上訴法庭判案書》第126段。 [35] [1957] HKLR 89，第101頁。 [36] 《緊急條例》第2(1)條。 [37] 《上訴法庭判案書》第126段。 [38] Padfield v Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997。 [39] 《釋義及通則條例》第3條。 [40] 《釋義及通則條例》第34(1)條。 [41] 《釋義及通則條例》第34(2)條。 [42] 《釋義及通則條例》第2(1)條。 [43] 《禁止蒙面規例》已經過先立法後審議的程序：參照上文第12段。 [44] 不論是根據《基本法》第七十二（五）條應行政長官的要求或其他原因。 [45] 第七十四條。 [46] 基於上述理由，本庭不同意Li Bun案中法院於（第97頁）在沒提供詳細理由下所提出「先立法後審議」程序已被《緊急條例》第2(3)條排除的說法。本庭須指出，於To Lam Sin一案（第14頁）合議庭持有與前述相反的觀點。 [47] Teh Cheng Poh v Public Prosecutor, Malaysia [1980] AC 458, 473F-474B。 [48] 參照：Norman Miners, The Use and Abuse of Emergency Powers by the Hong Kong Government (1996) 26 HKLJ 47。 [49] 《上訴法庭判案書》第67段。 [50] 請同時參照下文有關《香港人權法案條例》第5條論點的討論。 [51] 第三十五條。 [52] 《原訟法庭判案書》第82至93段；《上訴法庭判案書》第58至121段。 [53] 眾申請人之案情述要 (FACV 6及7/2020) 第117至120段；聆訊中並沒另作口頭辯論。 [54] 第119段。 [55] 第120段。 [56] 第120段。 [57] 第3(2)條訂明：「所有先前法例，凡不可作出與本條例沒有抵觸的解釋的，其與本條例抵觸的部分現予廢除。」 1997年2月23日全國人民代表大會常務委員會決定不採用《香港人權法案條例》第3條為香港特別行政區法律。 [58] 《原訟法庭判案書》第110至117段；《上訴法庭判案書》第305至331段。 [59] 「假如某項法例賦予公務人員酌情權，而該酌情權的行使可能侵擾基本權利，則該項法例便須充分地指明該酌情權的範圍。」 [60] 「然而，所轉授的權力不得廣泛或含糊至令獲轉授該權力的機關無法斷定其獲賦予權力的性質和範圍，否則這很可能導致任意行使獲轉授權力的情況出現。每當所賦予的酌情決定權的範圍屬廣泛時，隨之必須施加限制以約束該等權力的行使，以便受行使該等酌情決定權影響者了解與該等權力行使相關的事宜或他們有權就不利決定尋求濟助的環境因素。該等限制一般會在賦權法規的條文及其訂明政策和目標的內容中列明。」 [61] 有關合法性原則的解釋，可參照第48至49段。 [62] 第24段。 [63] 張天樂的非宗教式誓詞（日期為：2019年10月18日）；徐詩妍的宗教式誓章（日期為：2019年10月18日）；及徐佩宏博士的宗教式誓章（日期為：2019年10月23日）。 [64] 英文版本譯自中文原文「遍地開花」。 [65] 張天樂的非宗教式誓詞第22.2段。 [66] 發言原文為中文，本判案書英文版所引述的這部分來自以下句子的英譯本：「對於持不同意見的人士，往時是對罵、毆打，現在是用私刑解決」。 [67] 徐詩妍的第二份宗教式誓章（日期為：2019年11月20日）。 [68] 徐詩妍的第二份宗教式誓章（日期為：2019年11月20日）第19段。 [69] 《人權法案》第十七條訂明：「和平集會之權利，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衞生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」 [70] 《基本法》第二十七條訂明：「香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。」 [71] 《人權法案》第十六（二）條訂明：「人人有發表自由之權利；此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。」 [72] 《人權法案》第十四（一）條訂明：「任何人之私生活、家庭、住宅或通信，不得無理或非法侵擾，其名譽及信用，亦不得非法破壞。」 [73] 下文第133至134段。 [74] 《人權法案》第十六（三）條訂明：「本條第（二）項所載權利之行使，附有特別責任及義務，故得予以某種限制，但此種限制以經法律規定，且為下列各項所必要者為限－－ （甲）尊重他人權利或名譽；或（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衞生或風化。」 [75] 據稱「阻嚇作用」是《禁止蒙面規例》的主要目的，參照：張天樂的非宗教式誓詞第22.1段。 [76] 使用蒙面物品隱藏身分的行為據稱是「嚴重妨礙執法」及「導致暴力示威者［在逃］的數目大幅上升」的因素，參照：張天樂的非宗教式誓詞第22.5及22.8段。 [77] 《上訴法庭判案書》第269至272段、第278至279段。 [78] HKSAR v Chow Nok Hang (2013) 16 HKCFAR 837 第39段。 [79] Kudrevičius v Lithuania (2016) 62 E.H.R.R. 34，第1107頁，於第1128頁（第94段）。 [80] CCPR/C/GC/37 (2020) 關於和平集會的權利（第21條）；參照：《公民權利和政治權利國際公約》第21條，並透過《人權法案》第十七條於香港執行。 [81] Kudrevičius v Lithuania（見上文），第1142頁（第157段）。 [82] 參照：Official Receiver v Zhi Charles (2015) 18 HKCFAR 467 第53段；Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board (2016) 19 HKCFAR 372第85、88段。 [83] 眾申請人之案情述要 (FACV 6及7/2020) 第191段。 [84] (2016) 19 HKCFAR 372第135段。 [85] Kwok Cheuk Kin v Secretary for Constitutional and Mainland Affairs (2017) 20 HKCFAR 353 第47段。 [86] 同上。 |
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