紹榮鋼鐵有限公司 對 環境保護署署長

[CHINESE TRANSLATION – 中譯本]

FACV 28/2005

香港特別行政區

終審法院

終院民事上訴2005年第28號

（原高等法院上訴法庭民事上訴2003年第350號）

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判案書

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法院︰

1.此乃一宗上訴案件，要求推翻上訴法庭駁回針對原訟法庭法官貝偉和的決定的上訴判決。事緣答辯人（“署長”）宣稱行使《環境影響評估條例》（第499章）（“該條例”）下的權力而作出兩項決定，上訴人紹榮鋼鐵有限公司（“紹榮”）入稟法院，對之提出質疑，而貝偉和法官駁回該質疑。

2.香港機場管理局（“機管局”）擬在一幅名為屯門第38區的用地興建一個永久航空煤油庫（“煤油庫”），以作儲存航空煤油之用。煤油庫屬於該條例附表2第1部所界定的“指定工程項目”。在沒有環境許可證的情況下興建指定工程項目乃屬違法（第9(1)及26(1)條），所以機管局必須進行該條例所訂明的程序，才能取得環境許可證。

3.紹榮在毗鄰擬興建煤油庫之處的用地上營運一所煉鋼廠，廠內進行極高溫工序並儲存灼熱鋼鐵。紹榮關注到在太接近煉鋼廠的位置興建煤油庫，並擔心煤油可能從煤油庫溢出到煉鋼廠，導致廠房失火，對人命和財產構成巨大威脅。本案法律程序聚焦於發生煤油溢出的風險。

4.上訴法庭法官司徒敬在宣告上訴法庭多數主要判決時，如此描述煤油庫擬議的佈局以及紹榮所關注的風險︰

“17. 根據向署長提交的計劃，擬興建的油缸庫將包含多個直徑40米、高9米的儲油缸，每個儲存容量為3.5萬立方米。在距離最接近紹榮物業邊界圍欄的油缸約10米處會建造一堵離壆面4.6米的壆牆，在壆牆之外有距離壆面約2.6米的升高場地道路，令壆牆將作為護土牆。根據從中大致可得出如此描述的環評報告，‘由於動量激增導致壆牆失效的潛在可能性有限’。建議亦包括在場地道路之外建造一堵安全牆，‘弓在一旦煤油溢出壆牆時作為第二道防線。在油缸壆周圍的道路將設置雨水渠，以收集任何從壆牆溢出的液體’。此外，在圍欄外還有一個地方，該處將會有一個排水溝，並且計劃在這個地方種植樹木。

18. 紹榮所擔憂的是動量激增導致煤油溢出壆牆，因為任何燃料流入工廠場地都顯然可能導致工廠失火，對在該處工作的人員造成生命危險。可引致如此激增和溢出的一個情形，曾在本上訴中以及在下級法庭席前提及，即災難性油缸故障，意指在一瞬間或幾乎一瞬間失去整個油缸所載的液體，導致煤油嚴重溢出壆牆。”

5.機管局擬備了一份環境影響評估報告（“該環評報告”），並於2002年5月3日將之提交環境保護署署長（“署長”）批准。報告於2002年6月14日公開，讓公眾發表意見。署長於2002年8月2日批准該環評報告，並於同年8月28日因應機管局的申請發出環境許可證，准許在符合條件下建造及營運煤油庫，條件之一是機管局應確保該項目“按照獲批准的該環評報告所述資料及所有建議而設計、建造及營運”。

6.紹榮於2002年11月1日申請許可，針對署長批准該環評報告及發出環境許可證的決定開展司法覆核程序。法庭於2002年11月13日給予許可。及後訴訟所提出的爭議點，要求較為詳細地檢視該條例的條文。該條例大致遵循其他司法管轄區內類似法例的模式，但亦載有香港特有的條文。

該條例

7.該條例的目的一如條例詳題所宣明，是“就評估某些工程項目及提議對環境的影響、就保護環境和就附帶事宜訂定條文”。這目的管轄了該條例的釋義（Medical Council of Hong Kong v. Chow Siu Shek (2000) 3 HKCFAR 144第152至154頁；Town Planning Board v. Society for the Protection of the Harbour Ltd (2004) 7 HKCFAR 1第13至14頁）。

8.發出環境許可證的過程，隨着申請人提交一份工程項目簡介而展開。該簡介必須符合由環境運輸及工務局局長發出的“技術備忘錄”（“TM”）（第5(2)(b)條），並以廣告形式刊登於行銷香港的中文和英文日報（第5(2)(c)條）。第16條授權局長發出技術備忘錄，就包括下述事項“列出原則、程序、指引、規定及準則”︰

“(a) 工程項目簡介的技術內容；

(b) 環境影響評估研究概要或環境影響評估報告的技術內容；

(c) 決定指定工程項目是否在環境考慮方面屬可接受的；

(d) 決定環境影響評估報告是否符合環境影響評估研究概要的規定；

……

(i) 環境許可證的發出；

(j) 為指定工程項目施加環境監察與審核規定，作為環境許可證的條件。”

局長已於1997年5月16日在憲報刊登關於“環境影響評估程序”的TM。根據第16(5)和(6)條，TM須在憲報刊登並提交立法會會議省覽，而立法會如認為適當，可廢除該備忘錄。然而，該條例第16(12)條明確規定TM並非附屬法例。縱然如此，第16(4)條規定︰

“當就第5、6、8、10、12、13及14條所指事宜作出決定時，署長須以所有適用的技術備忘錄為指引。”

9.機管局將一份工程項目簡介呈交署長、按該條例規定的方式刊登簡介，並根據該條例第5(1)(a)條向署長申請發出環境影響評估研究概要。這是發出環境許可證程序的下一步。署長於2001年5月30日發出環境影響評估研究概要（“SB”）。

10.當署長發出研究概要時，該條例第6(1)條便要求申請人如此擬備環境影響評估報告︰

“按照……—

(a) 環境影響評估研究概要的規定；及

(b) 適用於該項評估的技術備忘錄。”

11.其後，機管局擬備了該環評報告，並於2002年5月3日按第6(2)條的規定把該環評報告送交署長“批准”。根據第6(3)條，署長須在接獲環境影響評估報告的60天內，決定該項評估是否 —

“(a) 符合環境影響評估研究概要及技術備忘錄的規定；或

(b) 不符合環境影響評估研究概要及技術備忘錄的規定。”

根據第6(5)條，假如署長沒有在接獲環境影響評估報告的60天內，以書面通知申請人該報告不符合環境影響評估研究概要及技術備忘錄的規定，則署長須視作已決定該報告符合環境影響評估研究概要及技術備忘錄的規定。在本案中，署長決定該環評報告符合SB和TM。署長以日期為2002年6月11日的信函通知機管局該環評報告適合供公眾查閱。此舉符合第6(4)條的規定︰

“(4) 如署長決定環境影響評估報告符合環境影響評估研究概要及技術備忘錄的規定，他須告知申請人何時須展示該報告以供公眾查閱，該廣告是否須載有任何特定資料，以及是否須提交環境諮詢委員會或其屬下的小組委員會。”

12.署長通知申請人發表環境影響評估報告以徵詢公眾和環境諮詢委員會（“環諮會”）的意見後，申請人發表該報告，並刊登廣告，表明備有該報告以供公眾查閱︰第7(1)和(2)條。在本案中，該環評報告於2002年6月14日至7月14日期間供公眾查閱，收到意見書十三份，當中包括紹榮所提交的意見。收到的意見也提交給環諮會轄下的環境影響評估小組委員會，而該委員會採納該環評報告，並建議加入條件。當時沒有人對署長根據第6(3)條決定該環評報告符合SB和TM的要求一事提出質疑。

13.該程序的下一步由該條例第8(3)條訂明，其規定如下︰

“署長須在發生以下事情的30天內—

(a) 公眾查閱期屆滿；

(b) 接獲環境諮詢委員會的意見；或

(c) 接獲第(1)款所指的資料，

（以時間較遲的為準）批准，有條件批准或拒絕批准指定工程項目的環境影響評估報告。”

僅在有關於環境影響評估報告的公眾意見向署長提交時，他才可要求申請人提供他規定的進一步資料，以決定是否批准該報告︰第8(1)和(2)條。在本案中，署長批准了機管局的該環評報告，並以日期為2002年8月2日的信函通知機管局，所展示的該環評報告已有條件地獲批。這是在貝偉和法官席前進行的法律程序中受到挑戰的第一項決定。

14.收到批准後，署長遵照第8(5)條將環境影響評估報告置於登記冊內。該報告一經置於登記冊內，申請人便可就相關項目申請環境許可證。該條例第10條規定︰

“(1) 任何人如欲建造或營辦或安排建造……指定工程項目……，須 —

(a) 以署長批准的格式向署長申請環境許可證；及

(b) 在環境許可證的申請內提述登記冊上的環境影響評估報告；或

(c) ……或

(d) ……及

(e) 繳付訂明的申請費用。

(2) 在批予或拒絕批予環境許可證時，署長須顧及 —

(a) 登記冊上的經批准環境影響評估報告；

(b) 是否可達致和維持可接受的環境質素；

(c) 指定工程項目所導致或經歷的環境影響是否對或相當可能會對人、植物、動物或生態系統的健康或福祉造成損害；

(d) 任何有關的技術備忘錄；

(e) 根據本條例批准的任何環境影響評估報告或在批准內的條件；及

(f) 根據第7條向他提交的對報告的意見（如有的話）。

(3) ……

(4) ……

(5) 署長可按其認為合適並在環境許可證內指明的條件（如有的話），發出環境許可證。”

15.機管局提交了一份環境許可證申請。署長於2002年8月28日批出有條件的環境許可證。這是紹榮在貝偉和法官席前進行的法律程序中挑戰的第二項決定。

16.紹榮陳詞指，儘管署長曾根據第6(3)條決定該環評報告符合SB和TM的要求，但該環評報告並不符合這些要求，所以既無法依照第8(3)條合法獲批，亦不能成為署長根據第10(3)條決定是否批准環境許可證時所要考慮的獲批准報告。與訟雙方取得並存檔由專家提交的若干報告後，對上述兩項決定提出質疑的理據於2003年7月23日在貝偉和法官席前進行的指示聆訊中予以修訂。紹榮依賴從英國職業健康與安全管理局轄下的職業健康與安全實驗室（“職安實驗室”）獲得的一份報告，提出多項理據，包括：

“39.1   建議中的煤油庫之風險評估（“該風險評估”）存在根本缺陷，因為它沒有辨識並評估與其中一個航空燃料儲存缸出現災難性故障（即瞬間失去100%缸內之物）有關的風險……

39.2    該風險評估沒有辨識所有危險的情景，尤其是油缸出現災難性故障的情景，因此不符合環境影響評估研究概要的規定。

……

39.7    該環評報告沒有辨識上述的油缸出現災難性故障情景，因此未能證明隨之而生的風險已降至最低合理可行水平。”

在本院席前，紹榮所提出的挑戰實質上僅建基於一項理據：該環評報告沒有包含定量風險評估（“QRA”—本院即將審視這個術語），即涵蓋燃料油缸故障導致其所載之物於瞬間或幾乎瞬間盡失的災難性情景的定量風險評估。

第6(3)條下的決定有何影響？

17.署長作出行動的時限和在不遵守時限的情況下適用的預設條文，乃為確保申請環境許可證的過程既及時且具最終性質而設。聯同大律師石善明先生代表署長的資深大律師余若海先生陳詞指，這些條文揭示該條例的目的之一是根據該條例高效地處理申請，因此第6(3)條應理解為把最終性質賦予到署長根據該款作出的決定，以致他在第8(3)條下的職能不涉及由他重新審視環評報告是否符合SB和TM的要求。根據這一論點，第6(3)條是決定環評報告是否符合SB和TM要求的權力的關鍵來源甚至唯一來源。余若海先生陳詞指，由於第6(3)條下的決定沒有受到司法覆核的挑戰，因此必須不可推翻地接受該環評報告已符合該些要求。根據該觀點，對第8(3)條下的批准決定以及隨之而根據第10(3)條頒發環境許可證的決定提出的挑戰將會失敗。

18.第6及第8條的相互關係並非沒有困難之處，但該關係的關鍵在於第6(2)條，其訂明向署長提交環評報告的目的是送交署長“批准”。批准權僅由第8條授予。一旦根據第6(3)條決定環評報告符合SB和TM的要求，該報告便隨即廣而告之和發表；但就根據第8(3)條發出批准的目的而言，上述決定僅屬臨時，既有可能通常根據公眾或環諮會的意見（可能拒絕接受報告）而更改，也有可能獲肯定及納入批准報告的決定之中。

19.批准是過程中的一個關鍵點。環評報告的批准和署長因而把該報告置入登記冊的安排，確立了由申請人提供與建設項目有關的完整信息、申請人對項目的環境影響的評估以及申請人為保護環境而建議採取的措施。這些問題是TM和SB指明的問題，也是署長在決定是否向建設項目授予環境許可時必須考慮的問題。將關於這些問題的信息和建議納入第10條程序的關鍵步驟，就是按照第8(3)條決定批准環評報告。第6(3)條表明立法意圖乃環評報告必須符合SB和TM的要求，因此批准不符合適用的SB和TM之要求的報告便有違署長職責。批准環評報告的權力只能對符合這些要求的報告行使。TM第4.5.1(a)和(d)條訂明，只有在環評報告滿足SB的要求以及TM中的環境原則和標準的條件下，才可批准環評報告。由於第8(3)條下的決定只能在報告公開展示一段時間後並且在考慮過公眾或環諮會提交的任何意見之後才可作出，批准環評報告的決定必然代表最終決定該報告符合適用的SB和TM的要求。根據第8(3)條作出批准環評報告的最終決定，包含先前根據第6(3)條作出該報告符合SB和TM的要求之決定。

20.這兩項決定帶來不同後果。第6(3)條下的決定啓動公眾諮詢和提交給環諮會的過程；第8(3)條下的決定則打開發出環境許可證的大門。該兩項決定同樣涉及有關遵守TM和SB的問題，但第8(3)條下的決定是關乎發出環境許可證的最終和唯一決定。

21.誠然，假如在公眾諮詢期內沒有收到任何意見，則署長可能沒有理由重新考慮他在第6(3)條下的決定，有意如此行的話也須說明理由。然而，根據第6(3)條作出的決定必然是暫時的；根據第8(3)條作出批准的決定是關於滿足SB和TM的最終決定。資深大律師余若海先生嘗試提出相反論點，並引述Kowloon-Canton Railway Corporation v. Director of Environmental Protection（未載入案例彙編，2000年第2號，2001年7月30日）一案中環境影響評估上訴委員會的若干言論以作支持。該委員會在其判詞第27頁指出，“第6(3)條下的決定應謹慎處理，因為署長若然決定報告符合［SB和TM的］要求，便不應在批准階段重新審議這項決定”。然而，這項評論的背景顯示，該委員會當時不外乎在強調署長作出第6(3)條下的決定時應謹慎而行。該委員會指出，該決定一旦出錯，將導致浪費時間和金錢在公眾諮詢和提交給環諮會的過程之中，而此言必然正確，因為不符合SB和TM的報告不可能獲批准。在相關背景下，該委員會接納第6(3)條下的決定屬暫時性質，而正因如此，作出該決定時必須謹慎行事，以免第8(3)條下的最終決定指出第6(3)條下的決定有錯。

22.在本案中，第6(3)條下的決定被納入第8(3)條下批准該環評報告的決定之內，而經批准的該環評報告提供了按第10條發出的環境許可證的其中一項附加條件的內容。假如第8(3)條下的決定被推翻，則登記冊不會有經批准的環評報告，而署長根據第10(3)條行使其權力時也不會有環評報告以供考慮。因此，本院有必要考慮下級法庭所曾處理的主要問題，即該環評報告事實上有沒有滿足SB和TM的要求。

TM和SB的詮譯和效果

23.TM和SB雖不是立法文書，但表述為施加責任和訂明程序。為確定該環評報告是否符合TM和SB的要求，必須正確理解TM和SB的條款。TM和SB同屬技術文書，須從一名妥為明白它們所產生的法律要求的專業風險評估者的角度理解它們的內容。TM和SB界定了第8(3)條下的權力的範圍，並為行使該權力設立條件，即使這些文件的含義可能要在不採用法例詮釋規則的情況下確定。署長對於TM和SB有何要求的看法，不足以確立他合法地行使第8(3)條下的批准權；根據第6(1)條，相關標準是TM和SB實際上有何要求以及該環評報告是否符合這些要求。由於TM和SB有何要求乃用以確定第8(3)條的權力範圍的因素之一，因此，假如署長的決定正受到司法覆核，則上述問題便是得由法庭處理的法律問題。在R v. Director of Passenger Rail Franchising, ex parte Save Our Railways ([1996] CCH Commercial Law Cases 589) 一案中，法庭曾考慮英國某名大臣根據當地《1993年鐵路法令》向特許經營董事發出的指示和指引有何地位。時任英國上訴法院民事庭庭長的Thomas Bingham爵士為上訴法院發言時指出（見該案彙編第601頁），儘管該等指示和指引並非附屬法例且必須以“實事求是、貼近日常”的方法解讀，但相關文件規定了特許經營董事的法定職責。他補充說：

“……因此，目標、指示和指引界定和規範了特許經營董事的法定職責。據此，一旦出現爭議，法院不能放棄對文件妥為釋義的責任。文件的意思就是它的意思，而不是任何人 — 特許經營總監、內務大臣或公眾 — 所期許它帶有的意思。”

24.在Belize Alliance of Conservation Non-Governmental Organizations v. The Department of the Environment [2004] Env. L.R. 38, 761 一案第767頁，賀輔明勳爵在樞密院司法委員會中代表大多數委員發言時指出，涵蓋環境控制的法例有一個共通點，那就是在應當遵循的程序與決定的理據之間作出了區分：

“……前者由法令規定，對決策當局具有約束力。後者則全屬決策當局的職權範圍……”

25.在本案中，本院必須找出TM和SB內相關規定的含義及其訂明的程序，以確定署長批准該環評報告的權力範圍。只有這樣，本院才能確定該權力是否有效地行使，或者所謂的批准是否超出該權力的範圍。在解釋TM和SB時，該條例的環保目的必須彰顯於按照該條例權限訂立的文書所獲賦予的含義之中。

確定TM和SB的含義

26.資深大律師余若海先生邀請本院留意第16(4)條的規定，其把TM定性為署長行使其在包括第6和第8條在內的條文下的職權時的指引。余先生陳詞指，指引與指令不同，而掌權者可偏離指引但不可偏離指令。這種區分由時任英國上訴法院法官伍爾夫在R v. Secretary of State for Social Services, ex parte Stitt （Lexis文本1990年2月21日；上訴判決1990年7月3日，CO/1026/89） 一案中提出。掌權者在特定情況下或有充分理由偏離指引，但不能在缺乏有力理由的情況下忽視、偏離或限制條款的內容：R (on the application of Munjaz) v. Ashworth Hospital Authority [2005] UKHL 58 判案書第5、21、68及69段。在本案中，沒有人提出任何可能支持署長以任何形式偏離TM和SB條款的有力理由。無論如何，署長不認為他根據第6(3)和第8(3)條作出決定時未有以任何方式引用SB和TM的要求。

27.另一方面，假如對署長根據第6(3)或第8(3)條履行職責的方式正確與否存有任何疑問，余資深大律師引用英國法官Slynn of Hadley勳爵在R v. Ministry of Defence, ex parte Walker [2000] 1 WLR 806第813頁A行所發表的附帶意見。案中一名在波斯尼亞受傷的士兵根據軍人補償計劃追討賠償，但遭拒絕。他提出挑戰，陳詞指國防部誤解該計劃，並引述《聯合國人員和關聯人員安全公約》其中一項規定以作支持。Slynn勳爵認為該公約並未影響該計劃，但補充說（見該案彙編第813頁）：

“ 本席若然認為這句話的內容模糊至足以採納數個意思，便不會認同大臣的詮譯屬於‘異常至不能歸類為理性’（Reg. v. Monopolies and Mergers Commission, Ex parte South Yorkshire Transport Ltd. [1993] 1 W.L.R. 23第32頁H，Mustill勳爵所言）。”

假如第6(3)和第8(3)條在該環評報告的內容如何能滿足SB和TM的要求這一方面有欠清晰，則按照上述論點，署長有權採納他對這些條文的詮釋，只要詮釋合理便可。Slynn勳爵所作的觀察只是附帶意見，而無論如何，該意見引用Mustill勳爵言論的方式並不符合Mustill勳爵所表達的原則。Mustill勳爵區別了以下兩者，一是法院對影響法定權責的法規語言進行解釋的功能，二是把法院的解釋應用到特定事實和情況。在South Yorkshire Transport一案中，Mustill勳爵在提到某項法令時表示（見[1993] 1 WLR 23第32頁H）：

“……即使難以查明［某項］條款的含義，情況也沒有分別。它確實有正確的含義，亦只有一個含義；一旦將之確定和正確運用到涉案事實，便始終會得出相同的答案。委員會若然達致另一答案，便是有錯，法院既可以也必須干預。

……一旦用作判斷的標準得到了適當的理解，則即使它曾經是一系列可能的標準之一，且難以從中作取捨和各人可能合理地對之持不同意見，這也成為歷史。當前的判斷是根據已確定的標準而毫不含糊地進行的。到目前為止，沒有爭議餘地。但這種涇渭分明的方法不能運用於每一種情況，因為如此確立的標準本身可能相當模糊，以至不同的決策者即使合理地將之運用到特定案情也可能得出不同的結論。在這種情況下，只有當相關決定異常至不能歸類為理性時，法院才有權以自己的意見取代獲授權作出該決定之人的意見：Edwards v. Bairstow [1956] A.C. 14。”

28.法院在解釋影響法律權責的語言時，不得不達致單一個含義來界定該等權責。該含義可運用於一組或超過一組事實（R (on the Application of Goodman) v. London Borough of Lewisham [2003] EWCA Civ 140，判案書第8段），但如此解釋的語言只可以有一個含義。在R v. Financial Ombudsman, ex parte Norwich & Peterborough BS [2003] 1 All ER (Comm) 65一案判案書第69至71段，法官Ouseley提及銀行守則時表示：

“該守則……是申訴專員須顧及的關鍵考慮因素。他若然曲解該守則，便等同於未有顧及它。它有一個含義。儘管人們可以合理地對該意義各持己見，但它的那一個含義要由法院決定，因為某項關鍵考慮因素有否被忽略乃由法院決定。該守則不能帶有所有由明理的人加諸其身上且須予考慮的含義。該守則乃供銀行和其他接受存款的機構運用；它們的合規人員和客戶不能都說他們的各種釋義合理和因而正確……”

在Ng Siu Tung v. Director of Immigration (2002) 5 HKCFAR 1一案中本院在沒有加以評論下引用Slynn勳爵的附帶意見（見判案書第195至196段），但該案並沒有在含義與含義的應用之間作出區分；本院當時所關注的是確定“合理期望”的範圍。在本案中，該區別卻至關重要，因為該環評報告是否符合SB和TM的要求，乃取決於TM和SB須獲給予何種含義。

審批標準

29.問題並不在於是署長把一個含義加諸於TM和SB時是否合理行事。署長必須客觀地回答其按第6(3)條必須回答的問題。同樣，能讓該環評報告合法獲批的條件亦必須客觀地斷定。假如署長的意見客觀上有錯，則審批的合法性並不基於署長的意見。假如該環評報告事實上符合了SB和TM的要求，則署長批准該報告的決定是有效的；假如該環評報告實際上不符合該等要求，則署長無權批准該報告。署長本人是否認為該報告符合該等要求，並不重要。再者，署長權力的界限乃屬法律問題，因此應由本院斷定該等要求的含義和範圍。

30.一旦發現署長審批該環評報告時曾誤解SB和TM的要求，則該誤解可能意味着他作出該報告已符合有關要求的決定有錯（比較Henderson Real Estate Agency Ltd v. Lo Chai Wan (PC) [1997] HKLRD 258 第 267頁，但在該案和South Somerset District Council and Secretary of State for the Environment [1993] 1 PLR 80 一案中，對規管政府指引的誤解本身乃是決定無效的基礎）。但該環評報告是否符合SB和TM的要求，乃是由本院解答的問題。這是關乎釋義的問題，但TM和SB不應作為法律文書來解釋，而應按照風險評估專家的理解來解釋。換句話說，法院斷定TM和SB有何要求，但可能要借助技術證據以證明該環評報告是否符合法院斷定的要求。誠然，該些要求是否得到滿足或如何證明滿足與否，需要尋求專業知識協助斷定，但這是一回事；允許署長或一名風險評估專家自行界定義所要被滿足的要求，卻是另一回事。如何界定TM和SB的法律效果，必然是法律問題，但同時必須考慮相關專家可能賦予個別術語的特殊和技術含義。

SB和TM的要求

31.紹榮認為該環評報告未能滿足SB和TM的要求，因為它沒有包含與航空燃料油缸庫儲存有關的一切可能導致有人死亡的危險情景的QRA，尤其是以下情景，即災難性的瞬間損失100%燃料，導致燃料如湧浪般越過壆墻並流入紹榮廠房，從而導致人命和財物損失。該環評報告提及這種情景，但該報告所載的QRA則沒有納入這種情景。上訴法庭法官司徒敬在其判案書第20段如此描述QRA：

“根據本席理解，廣義而言，QRA涉及在辨識危險之後，運用數學術語分析該事件發生的頻率，以及為該事件的後果建模。定性分析在目標方面沒有分別，但其分析和表達更具判斷性，儘管它並不純粹是判斷性的問題。”

32.隨着上訴時各方論點的鋪展，各方之間在理解如何才能完成QRA方面似乎存在重大分歧。為解決此分歧，本院有必要審視TM和SB的某些條款。

33.TM第4.1.1條界定了環評報告所須包含的一般內容：

“環評報告須包括一份或多份文件，以及用定性的表達形式及盡可能以定量的表達形式詳細評估該工程項目可能引起的環境影響及環境益處。對環評報告的要求，須按照本技術備忘錄列明。環評報告須依循署長發給申請人的環評研究概要製備。”

顯然易見，環評報告的目標和範圍僅限於充分地處理SB中提出針對該工程項目（第4.2.1條）的所有問題（第4.2.2條）。TM第4.3.1條列出了署長在評核環評報告所採納的評估方法時必須運用的總則。

34.TM附件4至10訂明採用何等標準來衡量某個項目可能對環境造成的各類影響：空氣質素、噪音、水質污染、廢物管理、生態、魚業、視覺及景觀、文化遺產，以及（與本案有關的）對人命的危害。第4.3.1(c)條規定：

“(c) 衡量影響：須根據附件4至10（包括首尾）所述之原則，盡可能以定量表達方式衡量預料中的變化和影響……”

附件4就是處理對生命的危害的附件。

35.TM第12.1條辨識了與危險評估的需要有關的若干因素，並規定署長須考慮危險評估的需要及其技術要求。（署長的職責“受限於附件22所述的主管當局的意見”，但該附件訂明署長本人是相關主管當局。）

36.第12.1條示明，適用於生命危險的風險指引詳列於附件4和圖1。附件4第2.1條規定，“就人命危害而言，標準是符合圖1所述的風險指引”：

“圖1：風險指引

1. 可接受風險水平的個人風險指引

場外個人風險最高水平不應超過每年1/100000，即每年1x10^-5

2. 可接受風險水平的社會風險指引

*  ALARP意指最低合理可行水平。ALARP區間的風險應降至最低合理可行水平。

上訴法庭的不同意見

37.在本案中，紹榮指出其認為是SB的一項特定和重要要求，即提供與煤油庫相關的生命風險之QRA，而該風險涉及瞬間或幾乎瞬間損失一個缸的全部內容的災難性油缸故障，導致燃料大量湧超過壆牆並流到鋼廠裏，並被點燃，導致人命危險。

38.該環評報告沒有考慮災難性瞬間100%損失情景的可能性（第10.5.2.5至10.5.2.8段）：

“大氣儲油缸故障

10.5.2.5    Davies等人在查閱過記錄在‘重大風險事故資料庫’內的事故後，列舉下列為儲油器皿內容災難性排出的原因：

· 主要安全売破碎故障，這有時由環境溫度驟變導致；

·    因火力撞擊引致的油缸接縫故障；

·    初次注入過程中油缸故障；

·    油缸內容沸溢……；及

·    破壞或搗毁的行為。

10.5.2.6    在上述各項中，預計環境溫度驟變導致破碎故障不會在香港發生。航空燃油是在環境溫度下收到的，所以亦預計油缸內容溫度不會驟變。滿溢導致油缸故障的情況可能發生，但設有高規格的獨立緊急關斷系統以防範滿溢。油缸內容沸溢與航空燃油無關。

10.5.2.7    其他引致油缸故障的原因是焊接或物料毛病、腐蝕、沉降，以及油缸排放口遭閃電點燃而失火。在採購鋼板物料及興建期間將採取嚴格質量控制措施，所以預期煤油庫設施不會因焊接或物料欠佳而出現故障。在運作階段將監測腐蝕情況，所以預期煤油庫設施不會因腐蝕而出現故障。油缸基址沉降問題會在興建期間及運作初期予以監察。雖然相關土地位於填海土地，但填海工程於多年前進行，所以不預期該工地會出現一般沉降問題。

10.5.2.8    油缸蒸氣空間可處於易燃範圍內，因為排放出口往大氣層，因此，由閃電引起油缸排放口點燃，可導致油缸起火以及隨之令外売連接頂部出現故障。（API 650油缸外売與頂部的連接薄弱，較其他任何接合處容易發生故障）。這種故障亦可在利用火力撞擊排放過剩蒸氣時發生。一旦頂部出現故障，可假設外売接連頂部的最頂一塊鋼板亦可能出現故障，導至煤油向壆溢出。每塊鋼板約3米高，即油缸高度的大約10%。因此，一旦油缸發生災難性故障，可假設會導致10%油缸內容（即約3,900立方米）釋放到壆。飛機撞擊是唯一可想像導致（失去）超過10%油缸內容的事故，但建議中的工地不在飛機航道附近，因此可抹殺這可能。”（斜體後加，以示強調）

39.2002年4月25日，在該環評報告提交署長前不久，署長與機管局的代表會面，並討論是否需要將災難性瞬間100%損失的情景之QRA納入該環評報告內。在該次會議上，負責設計並將會建造油缸的公司旗下一名工程師Gillon先生談到已納入擬建的煤油庫中的嚴格設計標準（API 650）。署長一方的官員認為，災難性的瞬間100%損失情景並非可信的情景，亦無需要就該情景進行定量風險評估。因此，儘管有就10%燃料損失情景進行QRA，但沒有就災難性的瞬間100%損失情景進行QRA。當前的訴訟正因欠缺此QRA而引發。

40.上訴法庭法官司徒敬曾經陳述署長和機管局沒有就災難性瞬間損失情景進行QRA的理據︰

“31. 所提出的理據思路清楚不過。按照正確理解，TM和研究概要並不要求就一般而言與航空燃料的儲存有關的每種可設想風險進行QRA。所要求的反而是辨識與這個項目相關、適用於這個項目風險，即專家根據所提供的事實預測為可預見的風險，而該些事實並非來自世界上任何煤油庫，不管它們位於何處和各自有何特徵，而是來自計劃中且正受研究和審視的特定項目。只有這樣，才要進行QRA以確定預測事件發生所可能帶來的影響。該QRA繼而將顯示該預測中的可能風險是否屬於按照附件4所訂標準界定的可接受風險。這就是本案中發生的情況。10%的風險是適用的或預測中的相關風險，且曾進行QRA以評估此類事件的影響，而該風險被確定為落在可接受範圍內。有指就100%的情景進行QRA將無甚意義，因其針對的是一般情景，而非該環評報告所要處理的情景。”

司徒敬法官也留意到上訴人對該理據的批評（判案書第37段）︰

“上訴人辯指，對這種思路的回應是，該環評報告確實識別出100%故障是一種危險的情景，而一經如此識別，根據研究概要第3.3.10.1和3.3.10.2條，便有需要進行QRA。本席除了認為這是誤讀該部分的研究概要外，亦認為要以現實態度理解該環評報告識別危險的性質。依本席判斷，識別這風險既不是作為預測中或適用的情景，也不是作為在本個案中可預期或預見的情景，而是純粹作為一般情況下可能發生於燃料缸的情景。由於它並非被識別為適用於本項目的情景，或反過來說，由於它被評估為不適用於本項目的情景，所以被指研究概要要求的各個步驟中的第2步並不適用於這樣的情景。評估是否正確及是否理應獲署長接受，乃是截然不同的問題，且並非詮釋問題。這一點非常重要，因為從職安實驗室報告本身可以看出，真正受到抨擊的是未能識別（步驟1）100%故障作為與本項目相關的危險情景，而不是作出如此識別後沒有進行QRA。受批評的是風險評估“……根本上有缺陷，因為它未能識別和評估與其中一個航空燃料儲罐發生災難性故障相關的風險……；‘並且’風險評估未能符合環評研究概要的要求，因為它沒有識別所有危險情景，特別是災難性油缸故障情景。”……然而，上訴人提出的問題……是未有就已識別的情景進行QRA；沒有遵守研究概要被指規定的步驟的第2步……”

高等法院首席法官馬道立向各方提出火星人來襲的情景，而各方同意毋須考量“異想天開”的情景（判案書第147段）。但持不同意見的高等法院法官石仲廉並不認為災難性的瞬間100%損失情景是異想天開。他表示（判案書第83和84段）︰

“這與‘火星人’的例子相去甚遠。100%損失的情景有可能發生，而事實上，該環評報告本身亦提及早前發生過的同類事件。誠然，正如Pleming先生接納，100%損失的情景可能屬於低頻率，但不能理所當然地以“難以置信”來形容，因為有多個理由可能導致這種情景，包括恐怖主義、破壞、飛機撞擊、閃電、沉降（考慮到煤油庫將在填海所得的土地上興建），或就此而言，在建造第二期油缸期間發生意外。”

（“建造第二期油缸”是指把油缸數量從最初的四個逐年增至最多12個的建議）。石仲廉法官繼而提到一份紹榮從職安實驗室獲得的報告，該報告曾呈交給貝偉和法官，他拒絕接納該報告為證據，但允許以“暫時錄取”方式將之呈堂。石仲廉法官說︰

“依本席看，考慮到本案的情況和發展，該法官裁定該職安實驗室報告不可獲接納為證據乃屬錯誤。該報告本身把100%損失的情景評估為可信，而事實上，職安實驗室認為在這類分析中考慮此種情景是‘不言自明’的。再者，機管局一方的專家AEA承認不能完全排除在災難性故障的情形下出現煤油湧越壆墻之可能性，亦承認可以想像除了飛機撞擊以外的事件導致油缸內容100%損失。”

41.代表署長的資深大律師余先生陳詞指多數判決的意見正確，又指不考慮災難性瞬間100%損失的情景不但原則上正確，而且符合香港沿用的方法。連同大律師葉靜思女士代表紹榮的御用大律師Nigel Pleming先生則陳詞指多數判決的觀點誤解了QRA的性質。

QRA的特徵

42.資深大律師余先生陳詞指，SB第3.3.10.1條要求進行針對特定項目的QRA，而該環評報告所載的QRA符合該要求。陳詞指出，該環評報告所載的資料以及與煤油庫工程設計有關的證據表明，與煤油庫儲存航空燃料相關的唯一可信的構成生命危險之危險情景是10%損失的情景，而與之相關的QRA已納入該環評報告。負責油缸設計的工程師Gillon先生的證據顯示，油缸故障導致災難性的瞬間100%損失的情景“難以置信”，而正因如此，署長同意毋須就該情景進行QRA。根據這項論點，即使其他與該煤油庫的設計不同或載有與該煤油庫所載JA-1燃料不同的燃料的煤油庫曾發生災難性瞬間100%損失的情景，這也無關重要。採用參考構造有別或所載燃料有別的其他煤油庫之歷史情景的“通用”QRA，與第l.3.3.10.1條所要求的針對特定項目的QRA並不相容。因此資深大律師余先生支持上訴法庭多數判決的處理方式，即把情景識別限制為“預估中”或“預期中”或“預料中”的情景。陳詞指出，若然施加如此限制，QRA便符合SB第3.3.10.1條第(i)段的要求，即須識別和評估與當前項目下航空煤油庫的儲存庫（即該永久煤油庫）有“關聯”之情景。陳詞指出，其他情景要麼與該煤油庫沒有“關聯”，要麼微不足道，以致在實質上而非形式上應被忽略。

43.御用大律師Pleming先生同意第3.3.10.1條所要求的QRA須針對特定項目進行，但陳詞指QRA必然先從歷史角度審視該類別的煤油庫，而有關的情景須從該歷史中抽取出來。接着便要在顧及當前項目的具體情況下評估所有該等情景。只有通過量化可能性高和可能性低、預料之中和意料之外、可信和看似令人難以置信的可能事件，並考慮該等情景可能產生的後果，才有可能就一個項目的危險情景而進行有意義的QRA。在本案中，各方意見衝突的核心，在於對如何進行QRA一事持有不同理解。

44.在上訴法庭席前，御用大律師Pleming先生被問及如何描述QRA制定方法時，曾經提供以下書面答覆。他在本院席前複述了該陳詞︰

“1. 頻率估算︰

估算每個已識別危險情景的頻率，方法如下︰

(a)   審視已辨識情景發生頻率的歷史數據；

(b)   選擇最適合該項目的數據；

(c)   根據需要對數據進行調整，以反映該項目的具體情況；和

(d)   計算已識別情景的頻率。

上述技術可以應用於項目整體或其個別部分，而在後者情況下，各個頻率將結合起來，以確定整體項目頻率。

［請注意，上述方法的出發點是審視通用數據，反映了該情景的一系列潛在肇因。因此，項目倡議人的風險評估員不必（如建議所指般）多此一舉，評估每個肇因的頻率。風險評估員的作用是運用其專家判斷，因應項目的具體情況而上調或下調頻率］。

2.  後果評估︰

評估每個已識別情景的後果，方法如下︰

(a)   運用合適的模型（例如火災模型、氣體擴散模型），以距離為函數計算死亡概率；及

(b)   確定受影響人數，從而確定死亡人數。

3. 風險評估︰

評估死亡風險，方法如下︰

(a)   確定個別風險︰通過整合關於死亡頻率和概率的信息以及對所有已識別情景進行加總；和

(b)   確定社會風險︰通過整合關於死亡事件的頻率和數目的信息以及對所有已識別情景進行加總。”

45.這是“通用”QRA的廣義定義，從類似項目中提取基本數據，並因應特定項目的要素而調整數據，從而使該QRA變成特定項目的QRA。對於有觀點指為不太可能發生的情景加上概率是不可能或無意義，御用大律師Pleming先生不予接納，並引用機管局從AEA Technology（一家英國公司）獲得的報告，其作者接納可以為災難性的瞬間油缸故障頻率作出最佳估算。作者認為︰

“災難性（瞬間）油缸故障頻率的可用估算存在着很大幅度的不確定性（見附錄2）。環評報告當中圖表10.9提供了文獻中有所記載的數據，其範圍從2x10^-7（根據Davies）到每缸年1x10^-5（從平均每500萬年一次到平均每十萬年一次）。依AEAT的意見，這合理地反映了目前的理解。”

46.御用大律師Pleming先生引用這一段並非因為他接納當中所載的數字，而是為了支持他認為所需的QRA乃通用QRA之陳詞。通用QRA與僅限於特定項目中“預估”或“預期或預料”之情景的QRA之間的區別在於︰前者能夠識別一旦發生將可能導致人命損失的情景，即使其肇因乃當時既沒有也無法預見；後者則不能。上訴法庭裁定，只有可以“預估”或“預期或預料”的情景才屬“可信”或“適用”於煤油庫。

非通用QRA的不足

47.為了支持他的主要論點，資深大律師余先生陳詞指，將災難性的瞬間100%損失情景視為難以置信而將之排除，乃合乎作為TM和SB的對象的風險評估員在製備風險評估報告時採取的做法。該論點借鑒了英國文件《安全報告評估指南》其中一段，當中提出進行風險評估時應顧及“相稱性”概念。高等法院首席法官馬道立認為，在行使評估風險所需的判斷時，“應當謹記某種程度的相稱性”。《安全報告評估指南》指出，“相稱性將影響評估人員可能期望支持安全報告的各種演示之分析細節及類型的水平”。《指南》將定性風險評估、半定量風險評估和定量風險評估表述為三個遞增的評估水平，並提出以下建議︰

“……隨着相稱性從低水平上升到最高水平，風險評估的形式相當可能會從定性轉變到半定量，然後再轉變到定量風險評估。評估者務須認識到QRA並不表示要進行詳細和完整的數值分析，從而得出風險等值線和F/N社會風險曲線。”

然而，假如對人類生命的危害處於“最高水平”，則可能需要對任何造成死亡的情景進行定量風險評估。無論如何，TM和SB內管轄危險風險評估的規定有別於英國的規定。根據TM 第12.1條和附件4，需要對危險的風險進行全面的數值分析。在煤油庫公眾意見的簡報中，署長指出︰

“……香港社會風險指引中的1000人死亡限制獲納入，以應對當地人口密度高的情況，而這是世界上最嚴格的風險指引。”

48.資深大律師余先生提出，即使其他燃油庫曾出現10%損失情景以外的危險情景，相稱性原則也容許風險評估員在可合理地因這些情景難以置信而將之排除的情況下，選擇不將這些情景考慮在內。該項主張假設被排除情景的肇因是已知的，而且經評估後不相信該肇因會在該特定項目運作期間中出現。論據指出，如果不知道該情景的肇因為何，就不可能知道它在本個案中是否相關場景。然而，對於某個較早已知情景的不明肇因出現的可能情況，又或一個現時未預見和預料之外的肇因導致一個類似情景出現的可能情況，上述一類評估無助於得知該情景出現的可能性。

49.未知的或在項目建造時既未預見也無法預見的肇因，既可以也確曾導致釀成死亡的情景發生。認為“只有肇因已知、且相信可能在該項目運作期間出現的情景，才是應當根據第(i)段予以識別的情景”的說法，排除了對任何可能藉某種其他方式發生且對生命構成危害的情景進行定量評估。這種處理方法的結果是，已證實曾在其他燃油庫出現的情景在煤油庫可能重現之風險沒有被量化。由未知或未預見和未預料的肇因引起的類似情景，被假設不會在項目整段運營期的任何時間出現。這種假設似乎與人們的經驗有悖，因此不利於保護環境之目標。資深大律師余先生的陳詞未免將一種情景 —— 一種對生命造成危害的現象 —— 與其肇因混為一談。

50.在本案中，有關情景是災難性的瞬間100%燃料損失，而燃料可能湧越超壆墻並流入紹榮鋼廠。假如該情景曾在類似的項目中出現，則即使此種現象之某些可能成因屬已知和被評估為難以置信，這對於根據第(i)段識別該情景來說也無關重要。產生該情景的其他原因的可能性或不可能性既可以也應該被評估，作為製作QRA的一部分。

附件4的關鍵重要性

51.附件4圖1所描述的標準要求進行數學評估，以便評估某一項目對人類生命造成的風險。附件4圖1的兩個坐標不僅要求對危險情景發生的風險進行評估，還要求對該情景一旦發生所帶來的人命損失風險進行評估。某個情景發生的風險可能極低，但一旦發生，或會造或極大的生命損失。按圖1中的標準衡量，這兩個因素都會影響評估。

52.因此，如果評估某個情景下的死亡人數為1000，圖1顯示每年為1,000,000,000份之1的頻率不可接受。這樣的頻率不會被“預估”或“預期或預料”。這些概念將QRA限制在不僅是被預見或充其量是可預見者，而是限制在被預見為重大可能性者。

53.圖1中採用具體數字表達意外頻率。這表示，為了評估對人類生命的風險，QRA不能局限於可預估、預期或預料的風險。對人類生命風險的關注，以一種將這種關注與其他環境問題區分開來的方式處理。無論採用何種方法處理對人類生命的危害，它都必須提供全面的統計數據，以容許運用圖1所表達的標準。附件4沒有指明要求何種方法，但其所表達的標準，只有在制定QRA時所採用的方法足以得出當前項目下“可能導致死亡”的情景頻率的統計數字時才能運用，不論該等情景的歷史原因為何。然而，該等歷史數據必須予以調整，以反映當前項目的具體特色。

54.在下級法庭席前，附件4的關鍵重要性以及圖1在塑造評估人類生命危害的方法方面的至關重要性似乎未完全得到掌握。為確定是否達到關乎危害人類生命的標準，構成圖1中圖表坐標的因素必須獲賦予數值，讓圖1中的風險參數可予評估。

55.在SB中，署長指示制定危險評估，並列明第3.3.10.1條下的要求。當中包含了紹榮聲稱該環評報告沒有達到的主要要求。該條內容如下︰

“因海洋運輸、碼頭輸送、煤油庫儲存和管道傳輸航空燃料而對生命造成的風險，包括對附近廠房的工人之生命造成的風險，須予評估。申請人進行危險評估時，須依循TM附件4和22列明的生命危險衡量標準，並在評估中包括下列各項︰

(i) 辨識所有與海洋運輸、碼頭輸送、煤油庫儲存和管道傳輸航空燃料相關並可能導致有人死亡的危險情景；

(ii) 執行一個同時以個別和社會兩者立項表達人口風險的定量風險評估；

(iii) 將個別和社會風險與TM附件4訂明的生命危險衡量標準作比較；及

(iv) 適當地辨識及評估切實可行和符合成本效益的減低風險措施。”

56.步驟(ii)所要求的QRA提供數學值，該數學值繼而可在步驟(iii)中使用，以判斷項目是否符合圖1所規定的風險指引。

用作根據第3.3.10.1條辨識情景的驗測標準

57.高等法院首席法官馬道立和上訴法庭法官司徒敬採用“預估”、“預期”和“預料”等字眼時，不僅是用作他們認為適用的恰當標準之適當描述。這些字眼出現在TM內包含有關風險評估的指示和可能用於評估的方法的條款[見第4.2.1(h)；4.3.1(a)，(b)(v)和(vi)，(c)；4.3.3(a)；4.4.2(c)條]。然而，這些都是一般規定，必須因應附件4圖1所訂明的標準來理解。因此，第4.3.1(c)條要求用作評估對人類生命危害的評估方法應能做到︰

“衡量影響︰須根據附件4……所述之原則……衡量預料中的變化和影響……”

一旦從圖1可以看出若然可能導致甚多人死亡便必須考慮極為罕見的影響之風險，則所採用的方法必須能夠“預估”各種僅被“預期”為可能性的環境變化和影響，儘管這些可能性一旦成為事實便會對人命造成嚴重後果。作為技術文件來理解的TM，不應詮釋成仿佛“預估”或“預期”或“預料”乃在涉及人命風險的情況下具限制性質地描述唯一所須評估的影響。在SB中，這些用語應恰當地理解為描述對人命構成危害以及與當前項目同類的項目之歷史顯示曾經發生的情景所造成的影響。

58.資深大律師余先生沒有採用上訴法庭大多數法官使用的術語作為根據附件4製作QRA時用以排除情景的首選標準。余先生反而提出把風險評估員的技術專長作為根據SB第3.3.10.1(i)條辨識情景的指標︰假如風險評估員行使專家判斷排除某個情景，則在製作QRA時不應考慮該情景。本院不能接納這項陳詞。毫無疑問，風險評估者必須履行根據第3.3.10.1條第(i)段辨識相關情景的職能，但是評估員是否已按該段要求辨識“與……航空燃料的油缸庫存儲有關聯”的所有危險情景這個問題，不能藉着指出評估員曾做之事而解答。判斷確須行使，但必須就著一旦發生便“可能導致有人死亡”的過往情景而行使。評估此類情景的頻率乃屬判斷問題，但一旦根據第3.3.10.1條第(i)段辨識危險情景，便得根據該條文第(ii)段作出判斷。

59.資深大律師余先生提出另一項理據，以期支持在本案中排除災難性瞬間100%損失的情景。他陳詞指，即使專家已根據第3.3.10.1條第(i)段辨識可能導致有人死亡的情景，相稱性原則使專家有權判定沒有必要根據第(ii)段製作QRA。用以確定是否製作QRA的驗測標準並無述明，只是說它是“由風險評估員或任何正在審視風險評估員工作的人判斷的問題”。第3.3.10.1條的用語根本不支持這種詮釋。相稱性不能過濾製作（或執行）QRA的要求，而QRA涵蓋根據第(i)段辨識的所有危險情景。為第(i)段的目的而辨識情景的風險評估員，不獲賦予酌情權製作排除該情景的QRA。上訴法庭所有成員都同意，一旦為SB的第3.3.10.1條第(i)段的目的辨識了一個情景，第(ii)段所要求的QRA便必須考慮該情景。QRA的目的不僅是量化風險以供公眾、環諮會和署長知道，而且是要令風險可根據附件4圖1所載的標準予以評估。

關於過往方法的論據

60.資深大律師余先生陳詞指，將災難性瞬間100%損失的情景排除於根據SB第3.3.10.1條第(i)段辨識及根據第(ii)段予以量化評估的情景之外，乃符合香港向來就帶有類似問題的項目而採用的方法，而且得到TM第4.4.2(c)條明確授權。TM第4.4.2條關乎覆檢環評報告的質量，其中一個須予考慮的因素是︰

“……環評報告採用的評估方法是否與附件12至19（包括首尾）所列方法和第4.3條所訂總則一致，以及衡量預估影響的方法是否與附件4至10（包括首尾）所列標準一致。凡採用沒有在附件內列出的特定方法，或凡用以處理若干問題的方法只可因應個別情況而訂立，則署長將評估建議中的方法是否與香港就帶有類似問題的項目而採用的方法或經由認可國內／國際機構接納的方法一致。”

資深大律師余先生陳詞指，把難以置信的肇因所引起的情景排除，乃為“與香港就帶有類似問題的項目而採用的方法……一致”，因此署長合法地有權接納受載有曾採用該方法製備的QRA的該環評報告。余先生指出TM附件12至19並沒有列出特定方法，並陳詞指署長獲第4.4.2(c)條授權接納沿用於香港的方法為合適的方法。余先生引述兩段文字作為證據，以證明沿用於香港的方法為何。環境保護署首席環境保護主任許一鳴先生在其第二份誓章中表示︰

“在香港，根據《環評條例》進行危險評估時，慣常做法是不要求量化已透過良好工程設計被消除或減低至無關重要的水平（絕對或相對而言）的風險。當風險極低且已經處於TM附件4圖1所指的“可接受”區間時，附件4所提供的風險指引並不要求進行最低合理可行水平評估。”

許先生所述的當然是香港的慣例。他並非質疑辨識風險情景和就該等情景製作QRA的方法。他純粹指出慣常做法是從研究中略去下述兩類情景，一是預期能證明已“透過良好工程設計被消除或減低”的危險情景，二是假如製備QRA，則所涉風險會在圖1所示的社會風險方面處於“可接受”區間的情景。負責製備該環評報告內的生命危險評估的Venkatesh Sourirajan先生在其誓章中表示︰

“為例如煤油庫等設施進行風險評估時，通常不會就外在事件（例如自然災害和飛機撞擊）所引起的災難性故障進行定量風險評估，除非該些事件是被認為特別值得關注（例如設施位於飛機航道上）。這方法與香港就青衣儲油裝置而採用的方法一致。這個問題在早期與環保署討論該環評報告所須採用的方法時已經討論過。”

61.以這種方式製作QRA免卻了就所有可能導致有人死亡的情景進行全面數學評估。然而，第4.3.1(b)(vi)條要求為製備危險評估的QRA而採用的方法能夠︰

“……預估該等預料中的改變和影響可能涉及的性質、範圍和強度，以致可以根據附件4至10（包括首尾）所述的標準，盡可能以定量表述方式作出衡量。”

考慮到附件4圖1所述的準則，有關的“預料中的改變和影響”必須視為涵蓋任何一個歷史情景可能產生的變化以及該些變化在特定情景一旦發生時被評估對人類生命造成的影響。若然製作這樣的QRA，有關方法必須容許對“預估影響”作出衡量，以決定該等影響是否“與附件4所列的標準”一致。

62.不辨識發生機會極微的情景 — 即使它們可引致很多人死亡 — 這一做法，與須就對人命造成的風險而採用可接受方法的要求不相一致。許先生和Sourirajan先生所述的省略情景做法，看來令公眾、環諮會和（最終而言）署長無從得到該些被略去情景所涉風險的定量評估。此外，許先生就附件4的要求而表達的意見顯然錯誤，因為直到製作QRA之前，無人能夠決定某種風險是否處於圖1所指的“可接受”區間之內。石仲廉法官指出︰

“……假如署長可按照並非由該條例、技術備忘錄或研究概要規定的方式更改評估過程，而所採取方式不涉及公眾諮詢或向公眾問責，則該條例以至香港整個環評制度將無法體現其目的。”

第4.4.2和4.5.2條提供的保障

63.資深大律師余先生提出TM第4.4.2和4.5.2條以支持署長批准該環評報告的決定。這些條文出現在“覆檢環評報告”標題下，內容訂明了覆檢時須採取的步驟。第4.4.1條訂明首個步驟︰

“符合研究概要和技術備忘錄的規定︰環評報告採納的範圍和方法，將根據環評研究概要和本技術備忘錄的指引予以覆檢。”

該步驟界定了該覆檢的整體目的。第4.4.2條繼而以此句子開始︰

“環評報告的質素︰環評報告的質素將根據附件20和第4.3條的指引予以覆檢。假如沒有發現任何足以影響評估結果和結論的遺漏或不足之處，則該報告將被認為足夠……”

第4.5.2條內容如下︰

“假如該報告須作某些修改，但該等修改不會影響該評估以及該報告的整體結果和結論的效力，則署長可以有條件地批准該報告。”

這些條文被指授權署長根據第8(3)條作出決定。

64.第4.4.2條所提及的附件20，載有一份長長的環評報告覆檢指引核對清單。清單上的部分項目顯然是重要的（例如“2.2有否清楚顯示進行本環評研究所針對的項目決定之性質和狀況？”）；其他項目則只表達期望（例如“10.2在執行摘要中有否盡量避免使用術語？”）。關於附件20的某些“遺漏或不足”顯然會受這些條文保障。然而，若然資深大律師余先生的其他陳詞不獲接納，他倚賴這些條文來保護署長決定的效力。不過，但第4.4.2條對本身所提供的整體保障施加限制，堅持“特別須考慮下列因素”。接着出現的包括(c)段和(d)段。(c)段要求採用“與附件4至10（包括首尾）所列標準一致”的方法，(d)段則要求考慮︰

“……環評報告內對於潛在環境影響的辨識和描述是否完整，以及是否已考慮附件4至10（包括首尾）列明的所有適用標準。”

基於前述理由，假如用以預測某項目的潛在環境影響的方法沒有包括可能出現且可能會引致有人死亡的情景的後果，則對於該等潛在環境影響的考慮不可能屬完整，除非該些情景的肇因可以預期或預料。沒有包括其他情景的後果，乃屬可能影響環評報告中評估的結果和結論的遺漏或不足，因此不受第4.4.2條保障。

65.為了避免這結果，署長倚賴環保署高級環境保護主任Wrigley博士的第二份誓章，當中Wrigley博士表示：

“……根據本人及團隊的經驗，不論是否嘗試列出某種定量評估，都不會對風險評估帶來任何分別。”

在沒有量化一旦發生災難瞬間100%損失時所可能導致的死亡人數下，上述陳述不能接受。反之，該項陳述闡明了署方所持有而本院認為是錯誤的看法，即假如情景是因為不理會可預見的肇因而被視為難以置信，則無須製備QRA。假如環評報告在缺乏足夠的QRA下揭示一項可能影響該評估的結果或結論的遺漏或不足之處，則該報告不能根據第4.5.2條獲批准。

66.本院接納御用大律師Pleming先生的陳詞，即署長採納只就損失10%燃料製作QRA的方法與附件4的要求不相一致。下一個問題是：究竟該環評報告有否辨識或應否辨識災難性瞬間100%損失的情景？

辨識災難性瞬間100%損失的情景

67.Sourirajan先生描述了其僱主環境資源管理（“ERM”）在製備該環評報告時所依循的QRA程序。他在證詞中表示：

“20. 一如研究概要所要求，ERM在該環評報告第10.4部辨識了所有可能引致有人死亡的危險情景。

21. 涉及釋放出油缸所有內容的災難性油缸故障被辨識為危險情景，並且在第10.4.2.20至10.4.2.22段加以討論。

22. 該環評報告第10.4.2.23段把該環評報告第10部較前部份沒有辨識的所有關於煤油庫的危險，包括山泥傾瀉、沉降、颱風、地震和飛機撞擊，歸為一組。我們如此按照慣常做法，把它們普遍歸類為天災和可導致危險情景的人為外在事故。

危險情景的頻率

23. 在決定該環評報告中所用的頻率時，ERM採用在該環評報告中辨識的謹慎最佳估計，並盡可能以相關文獻為基礎。

24. 在該環評報告第10.5.2.10段和列表10.9，ERM把涉及瞬間損失油缸100%內容的災難性故障的頻率包括在內。該頻率大概相等於每150,000年發生一次災難性故障（這可類比為例如油缸頂部大火所用的頻率，即大概相等於每300年發生一次油缸頂大火）。

（Sourirajan先生後來更正了第24段，並解釋說該環評報告第10.5.2.10段只是以涉及釋放油缸10%內容的火災頻率為藍本）

……

31. 在擬備該環評報告時，曾仔細考慮燃料缸災難性故障引致瞬間或幾乎瞬間損失油缸中100%內容的處理方式。

……

33. 於2002年４月25日與環保署代表開會，討論釋放油缸內容數量、溢出程度和航空煤油擴散範圍藍本問題。出席該會議的還包括機場管理局及其設計顧問禮頓建築（亞洲）有限公司（“禮頓”）的代表。

34. 會上，禮頓的Brian Gillon先生解釋煤油庫的現代設計特色。與會者繼而討論典型的故障模式，例如物料和焊接缺陷、基礎故障以及故障模式會否適用或可被視為已被設計消除。基於討論結果，會議得出以下結論，即涉及瞬間釋放一個油缸100%內容的災難性故障卯在煤油庫油缸發生的機會極微，因此這情景在風險評估中無須作定量考慮。

35. 會上同意，一個更合乎現實的情景會涉及釋放一個油缸的10%內容。”

該環評報告第10.9列表提供了以油缸年期表述自大氣式表面油缸災難性損失100%燃料和故障頻率歷史資料的來源。此外，ERM曾查閱重大危險事故資料庫，並且從中找到自儲存器皿災難性釋放燃料事故的紀錄。在這方面，ERM採用了製作通用QRA的方法，而該環評報告第10.5.1.3段如此撮述相關程序：

“頻率分析的方法乃建基於運用類似系統的全球歷史數據，並因應本地情況而對之作適當修改。曾為建議中設施進行的早前研究亦已予覆核，以確保方法和數據一致。”

然而，當Sourirajan先生所領導的ERM小組考慮如何對待災難性瞬間100%損失的情景時，他們不認為有必要進行QRA。因此，該環評報告第10.5.2.8段表達了除10%損失的情景外，其他情景均毋須進行QRA的決定（見上文第38段）。報告指出，唯一“（導致溢出壆牆）對場外造成影響的情景結果”是10%損失的情景，而其影響是對海洋造成，而非對紹榮鋼廠造成。

68.該環評報告顯示，災難性瞬間100%損失的情景得到ERM小組辨識，但他們決定不製作QRA。假如曾進行QRA，則不但有必要評估該情景發生的頻率，而且有必要評估該情景一旦發生將可能造成的死亡人數（後者更可能是主要的評估項目）。死亡人數 — 具體地說，紹榮鋼廠內的死亡人數 — 沒有被評估。可能造成這些死亡個案的災難性瞬間100%損失情景的頻率，並無按照與附件4一致的基礎予以評估。

69.原訟法庭法官貝偉和在災難性瞬間100%損失的情景就第3.3.10.1條而言已獲辨識的基礎上處理案件。貝偉和法官留意到職安實驗室報告指該環評報告沒有辨識該情景而紹榮指該說法不準確，然後表示：

“該環評報告確有辨識100%瞬間損失的情景，並確有予以評估。”

與訟雙方在原訟法庭席前必定在這事情上持相同立場，因為法官在表達他在本案這方面需要裁決的爭議點時，只是表述沒有根據第(ii)段製作QRA：

“(2)  署長在批准該環評報告並准許項目倡議者不進行針對瞬間釋出油缸100%內容的定量風險評估時，是否合法地行事？

(3)  署長在批准該環評報告並准許項目倡議者不進行針對瞬間釋出油缸100%內容的定量風險評估時，是否在公共法的意義上合理地行事？”

紹榮在下級法庭敗訴的理由

70.紹榮在貝偉和法官席前敗訴，因為法官裁定第3.3.10.1條第(ii)段沒有要求就所有已辨識的危險情景進行QRA。他裁定“就署長判斷為需要處理和評估的所有該等情景進行QRA便已足夠。”法官不認為“有需要一字不差地嚴格遵守TM和SB”。基於前述理由，本院認為該裁決錯誤。上訴法庭並不贊同這處理方法。

71.上訴法庭以不同方式界定該爭議點。高等法院首席法官馬道立和上訴法庭法官司徒敬均沒質疑災難性瞬間100%損失的情景已獲辨識，意思是該情景獲確認曾在大氣燃油缸庫的歷史上發生。然而，馬道立法官裁定這情景並不可信或適用，而司徒敬法官裁定這情景並沒有獲辨識“作為可預估或適用或在本案中可預期或預料會出現的情景，而只是作為一般而言可發生於燃料缸的情景”。司徒敬法官認為涉案爭議點是該情景是否與該燃料庫有“關聯”，而這觀點得到馬道立法官大致認同。要解決該爭議點，便要找出就該項目而言，該情景是否預期或預估會出現或是否適用於該項目，而法官對該問題給予否定的答案，因此不認為該情景就第3.3.10.1條第(i)段的目的而言獲得“辨識”，因此維持署長的決定不變。

72.兩個下級法庭採用的處理方法實際上無甚分別。倘若署長認為某個情景在當前項目下沒有預估、預期或預料出現，這便足以否定根據3.3.10.1條第(i)段進行情景辨識（上訴法庭）或支持將該情景排除於第(ii)段下的QRA之外（貝偉和法官）。只要理解到以下一點，上訴法庭的處理方法便不能成立：為了滿足附件4的嚴格要求，QRA必須是既通用且符合指定項目需求，而所採用的方法是查看同類項目的歷史以搜尋相關情景，從而根據第(i)段辨識情景，然後根據該歷史和當前項目的特性來量化風險，即製作符合第(ii)段目的的QRA。正如石仲廉法官裁定，貝偉和法官的處理方法不能成立，因其不符合“按照附件4所列準則衡量（某一已辨識情景的）風險的要求”。

73.因此，上訴必須得直，而除非本院行使酌情權拒絕給予濟助，否則署長根據第8(3)和10條作出的決定須被推翻。根據第8(3)條推翻決定，將必然摧毁第6(3)條下的決定的有效性，而機管局所進行的程序將“凍結”在局方須向署長提交一份符合SB和TM要求的環評報告的階段。

74.資深大律師李志喜女士連同大律師李煥文先生代表作為有利害關係一方的機管局出庭。李女士陳詞指，如今已不能提交滿足SB要求的新環評報告，因為SB的有效期已屆滿。這論點乃建基於SB第4.1條，其規定：

“本環評研究概要於發出後24個月期間有效。假如環評研究未有在該期間展開，則申請人須向署長重新申請環評研究概要，方可展開環評研究。”

75.該條要求在24個月內“展開環評研究”，但並無要求研究須在24個月內完成。第4.1條並無禁止修改現有環評報告。再者，若然經修改的環評報告確實一如所料般出現，署長就其作出的決定可乘早前對現有環評報告的考慮及公眾和環諮會的意見之便。完成該步驟的延誤不應遠超過該條例所訂明的時間。

行使酌情權

76.剩下來要處理的是酌情權的問題。代表署長的資深大律師余若海先生和代表機管局的資深大律師李志喜女士提出，本院若然本會裁定針對貝偉和法官的命令的上訴得直，應當行使歸屬原訟法庭的酌情權，拒絕判給所尋求的濟助。

延遲展開法律程序

77.行使對行政決定進行司法覆核的司法管轄權，是把法治應用於行政權力的運用（Attorney-General (NSW) v. Quin (1990) 170 CLR 1第35頁）。當權力受托者未能遵守用以約制該權力的行使的條件時，法院的職能和責任是推翻看來是該權力的行使，除非有重大的理據支持拒絕給予濟助，但正如Bingham of Cornhill勳爵在Berkeley v. Environment Secretary [2001] 2 AC 603一案第608頁裁定，一旦法庭裁定權力受托者濫用權力，則拒絕批予濟助的理據“非常有限”。在本案中，紹榮所尋求的“推翻決定”命令乃屬王座法院藉發出移審令狀而給予的一類命令。法庭一直宣稱具有酌情權，在延遲的情況下拒絕以移審令方式批予濟助（例子之一是The Queen v. Sheward (1881) 9 QBD 741一案）。在本案中，署長和機管局均提出延遲為主要理據，要求本院拒絕判給濟助。

78.在相對近期，香港法庭在普通法下（《高等法院條例》（第4章）第12(2)條）擁有的酌情權已經由條例和法院規則修改，而相類的修改也在英格蘭出現。“延遲”這項理據令《高等法院條例》第21K(6)條適用︰

“凡原訟法庭認為在提出一項申請司法覆核時有不當的延遲，如法院認為批予所尋求的濟助相當可能會對任何人造成實質困難或在實質上對任何人的權利造成損害，或會有損良好的行政運作，可拒絕批予—

(a)  提出該項申請的許可；或

(b)  該項申請所尋求的任何濟助。”

延遲的問題亦令人關注到《高等法院規則》第53號命令第4(1)條規則︰

“申請司法覆核的許可，須從速提出，並無論如何均須在申請理由首次出現的日期起計三個月內提出，但如法庭為有好的理由延展提出該申請的期限，則屬例外。”

這些條文反映英國《1981年最高法院法令》第31(6)和(7)條以及當地前《最高法院規則》第53號命令第4(3)條規則。這些條文之間的關係曾引發某些爭論，但在R v. Dairy Tribunal, Ex parte Caswell [1990] 2 AC 738一案得到解決，案中Goff of Chieveley勳爵表示認同R v. Stratford-on-Avon DC, Ex parte Jackson [1985] 1 WLR 1319一案，而且指出（見該案彙編第747頁B）︰

“……凡未有從速並無論如何在三個月內提出司法覆核許可申請，法庭可以延遲為由拒絕給予許可，除非法庭認為有好的理由延展期限；不過，法庭即使認為有好的理由，假如認為給予所尋求的濟助相當可能會造成如第31(6)條所指的困難或損害或會有損良好的行政運作，則仍可拒絕給予許可（或如已給予許可，拒絕給予實質濟助）……”

79.由此可見，除非濟助申請人未有“從速並無論如何在三個月內”申請許可，或除非法庭認為批予濟助“相當可能會造成……困難或損害或會損害良好的行政運作”，否則法庭沒有理據拒絕批予濟助。本院現首先考慮是否存在任何“不當延遲”。

時間是否由作出第6(3)條下的決定之日開始計算？

80.陳詞指出，假如該環評報告有缺陷，則紹榮理應根據第6(3)條挑戰署長的決定，因此時間由2002年6月11日該決定作出當天起計算。由於該司法覆核許可申請直到2002年11月1日才提出，遠超三個月的期限，因此署長一方陳詞指已證明紹榮有所延遲。御用大律師Pleming先生則提出反駁，陳詞指針對該第6(3)條下的決定提出司法覆核申請為時尚早。該第6(3)條下的決定的唯一後果，是讓該環評報告可公開地廣而告之，然後展開公眾諮詢期以及將該環評報告呈交環諮會。公眾和環諮會會提出何等事項是無法預知的，署長後來亦非必然會批准該環評報告和發出環境許可證。該第6(3)條下的決定並不影響紹榮的權益，而紹榮就該環評報告提出的意見旨在促使署長不以損害該些權益的方式行使他在第8(3)和第10條下的權力。批予環境許可證或不設進一步條件的許可證，並非署長根據第6(3)條所作決定的必然後果。

81.在公眾諮詢期間，紹榮對該環評報告提出意見，包括以下事項︰

“未有評估油缸庫一旦溢出所造成的影響。因如此溢出而起的排放，可產生高濃度易燃氣體。氣體濃度及其在工廠高溫運作下的影響，均未獲處理。”

隨後亦提出以下意見︰

“將排放航空燃料蒸氣的設備置於一極高溫處理和熔爐運作設施的毗鄰，並不安全。在此情況下，任何溢出事故均會帶來災難。”

署長明白到該信函提出對煤油從壆溢出的關注。他在回覆書第12段表示︰

“此外，評估已考慮現場引燃和從壆溢出的風險。已設有多項安排，將溢出局限在煤油庫範圍內。因此，油缸庫的事故不會造成場外陸上風險。”

82.實質上，紹榮表達對一個情景的關注，即燃料泄露、從壆溢出及流進工廠，導致災難性後果。這理應驅使署長要求一個涵蓋該情景的QRA，但署長的回覆與該環評報告互相呼應，並排除該情景。假如署長曾按照TM處理該情景，則署長根據第8(3)條作出決定時，紹榮的意見理應令該環評報告遭否決，無須透過質疑第6(3)條下的決定來提出該爭議點。在第8(3)條下的決定出現之前質疑第6(3)條下的決定屬為時尚早，因為署長可能在考慮過紹榮的意見後否決該環評報告。因此，在紹榮是否有延遲的問題上，時間並非由第6(3)條下的決定當天開始計算，而無論如何，該決定屬臨時決定。

83.御用大律師Pleming先生倚賴R (Burkett) v. Hammersmith LBC (HL(E)) [2002] 1 WLR 1593一案來確立時間應被視作由何日開始計算。案中一所地方規劃局於1999年9月15日議決在某項條件獲得滿足的前提下批出發展規劃許可，而申請人於2000年4月6日申請許可針對該決議提出司法覆核，但於該日，三個月的申請期限早已屆滿。後來該條件獲得依從，當局亦於2000年5月12日批出規劃許可，申請人的權利因而受到影響。Steyn勳爵指出（見該案彙編第1607頁C）︰

“該決議在法律上並非產生權利和義務的法律行為。該決議並非必然會演化成確實批予規劃許可。在此等情況下，當批予實質規劃許可的決定受到質疑時，如果法庭可以透過具追溯力的判決堅稱申請人理應早前已動議針對一項‘屬於他的不滿的真實基礎’的初步決定提出司法覆核，會叫人摸不着頭腦。”

案中法院裁定時間由批予規劃許可當天開始計算。由此類推，令紹榮的權利和權益受影響的決定，是根據第10條批予機管局環境許可證的決定。

時間何時終止計算？

84.紹榮申請許可之時，乃在決定批出環境許可證的三個月之內，亦在決定根據第8(3)條批准該環評報告的三個月之內。紹榮尋求許可申請移審令，以推翻該兩項決定。當時紹榮尚未收到它賴以提出有關沒有進行QRA這項修訂理據的職安實驗室報告，而直到2003年7月23日，紹榮才修訂司法覆核申請，提出該項理據。署長和機管局陳詞指，這情況構成觸發法庭行使酌情權拒絕批予濟助的因素。在King v. East Ayrshire Council [1998] SLT 1287一案中，蘇格蘭土地法庭庭長Rodger勳爵代表該法庭發言時表示（見該案彙編第1295頁）：

“ 備受肯定的是，根據公眾利益要求，在良好的行政運作下，為對受到某項決定影響的人公平起見，除非有絕對必要，否則不應一直不明確告知公共機構和第三方該項決定的法律效力（按Diplock勳爵在O’Reilly v. Mackman [1983] 2 AC一案第280頁H至281頁A所言）。本案呈請人要求本庭依據她從一開始便可倚賴的基礎來減損答辯人的決定，但她當時並無提出該基礎，寧願提出另一項論據攻擊他們的決定……法庭當然可以考慮新出現的事宜以及批出與原本所要求者有別的補救方法。若然情況合適，即使案件已進入尾聲，法庭也可如此行，但在決定是否以另一基礎批出補救方法時，法庭一定不可忽略Diplock勳爵所形容的良好行政運作下的較廣泛利益……”

85.然而，在本案中，該修訂並沒有引致延遲。當時該申請已排期於兩個月後進行聆訊。再者，雖然缺乏所需QRA是用以支持尋求經修訂加入的濟助的新理據，但實質上它不外乎具體地展現原本申請中一項較為寬泛的不滿：

“40. ……該報告不符合備忘錄的要求，理由為未有處理所有合理危險情景，而且環評所採用的多項假設和方法都值得商榷。

41. ……機管局在其環評報告中處理危害人命的評估時（報告第10段），理應根據技術備忘錄附件4和22所提供的標準衡量對人命的危害，該等標準包括：

41.1 辨識可能導致有人死亡的所有與海上運輸、碼頭輸送、油缸庫存和管道運輸航空燃料有關聯的危險情景；

41.2 進行定量風險評估，從個人和社會層面表述對人口的風險；

41.3 按照技術備忘錄附件4規定的‘對人命的危害衡量標準’，對個人風險與社會風險進行比較；及

……”

86.上述修訂純粹把焦點集中放在審批程序在哪一個具體方面出錯。

87.因此，與延遲有關的唯一一段時間是2002年8月28日批出環境許可證當天直至同年11月1日申請司法覆核許可當天一段時間。這段時間並無超越第53號命令第4(1)條規則所訂明的期限。但問題是，該申請是否“從速”提出？答案須視乎所有相關情況而定。一方面，機管局希望進行興建一項有需要的設施的計劃和工程，成事亦合乎公眾利益；另一方面，紹榮關注在其廠房毗鄰土地興建煤油庫將危害人命安全，而這疑慮未獲該環評報告紓解，反而得到紹榮最初從McInnis工程有限公司取得的報告確認。

88.McInnis的報告日期為2002年10月16日，其內容審視McInnis於2002年7月10日公眾諮詢期結束前“取閱”的該環評報告。倘若紹榮在未取得專家意見提出合理理由挑戰署長的決定前便申請司法覆核許可，該挑戰很可能從一開始就因缺乏基礎而失敗。雖然要以客觀方式衡量是否有延遲，但在本案情況下，必須容許合理時間以索取和深入理解一份就該環評報告複雜詳細的內容而撰備的專家報告。案中沒有證據顯示花在製備和利用該份McInnis報告的時間不合理。

89.在上述情況下，批出環境許可證與展開法律程序之間的時間，支持本院裁定該司法覆核許可申請屬從速提出。因此，案中不存在《高等法院條例》第21K(6)所指的“不當的延遲”。

一般酌情權

90.第21K(6)條和第53號命令第4(1)條規則下的時限，沒有令原訟法庭在司法覆核程序中拒絕批予濟助的酌情權罄盡。正如英國上訴法院法官Hobhouse在Credit Suisse v. Allerdale B.C. [1997] QB306一案第355頁指出：

“法庭在決定是否批予補救時具有廣泛酌情權，可考慮眾多因素，包括良好行政運作的需要、延遲、對第三方的影響、批予相關補救的實際效用……

如討論指出，這些因素亦轉而為行政法的理論基礎帶來挑戰……法庭在司法覆核程序中拒絕推翻的越權決定，享有何種地位？這類決定原則上須被視為“無效”，但法庭行使酌情權的效果是容許該決定繼續有效……”

不過，賀輔明勳爵在Berkeley [2001] 2 AC 603一案第616頁指出，“即使在本地法律下，法庭也只會在特殊情況下行使酌情權拒絕推翻一項已被裁定為越權的決定。”

91.表面看來，紹榮有權得到補救。紹榮、公眾人士、環諮會和署長均有權從該環評報告中得知在紹榮工廠毗鄰興建煤油庫會對人命造成多大風險（按定量方式評估）。在缺乏該資料的情況下，該環評報告不應獲批准。如要法庭拒絕對署長根據第8(3)和10條作出的決定進行司法覆核，便先要提出某些特殊理由以作支持。

92.資深大律師余若海先生和資深大律師李志喜女士繼而陳詞指，假如推翻署長的決定，則機管局和公眾利益會受損、將引致困苦情況，以及會對良好運作造成傷害。推翻署長的決定無疑會涉及重新進行至少由提交新一份環評報告這階段開始的過程，結果會令煤油庫的興建和竣工出現延遲。

93.當前無法精確地量度延遲。然而，可合理地假設，在現有環評報告中加插充分的QRA不會涉及資深大律師李志喜女士提出令人憂慮的“回到原點”景況。除針對“所有危險情景”的QRA外，其他爭議點經已處理，意見亦已收集和評估。假如所需的QRA完成後發現對人命並無構成不可接受的風險，則在該條例訂明的期間後不久便應能發出新的批准和環境許可證。相反，假如發現必須或應當採取更多緩解措施以消除不可接受的人命風險，則為達致這目的而引起的延遲乃屬必須接受的延遲。這種延遲並不足以支持法庭拒絕批予濟助；該延遲反而會確保該條例、TM和SB得到遵守，同時有助保障性命安全，合情合理。當尋求移審式補救的目的是確保消除不可接受的人命風險時，拒絕批予濟助的酌情權必須盡量收緊，因為對性命構成威脅的風險“必須接受最嚴謹的檢視”：按Bridge of Harwich勳爵在Reg. v. Home Secretary, Ex parte Bugdaycay [1987] 1 AC 514一案第531頁所言。

機場燃料供應

94.叧一個要考慮的問題，涉及推翻命令對香港國際機場因應使用其設施的航機的要求而供應燃料的能力可能造成何等影響。因需要各種批准而已招致的延遲和額外費用（環境許可證及訴訟所花的時間除外）並非問題所在。本院現要行使酌情權，決定應否下令推翻涉案決定。

95.有說延遲興建煤油庫將會對香港國際機場往後多年滿足航機燃油需求的能力帶來嚴重影響。若然無法滿足該需求，便將要實行燃油配給，這會對經由香港的國際航空交通產生不良影響，也會對香港特區造成嚴重經濟後果。若然情況確是如此，則較早前出現的以下情況着實令人驚訝：當紹榮透過其代表律師提議根據《香港終審法院條例》第27C條從原訟法庭直接上訴至本院以期加快進度時，署長沒有表示同意，機管局更沒有作出回應。其後，紹榮透過其代表律師提出在上訴法庭席前支持申請加快聆訊進度，然後再發函提醒，到了一個月後，機管局的代表律師才轉達回覆，其內容表示留待紹榮提出申請。

96.機管局存檔一份由機管局航空物流業務組助理總經理A A N Ebrahim先生所作的誓章。其後各方進行一些信件來往，目的是闡明或確認某些要點。Ebrahim先生在其誓章內宣稱，假如環境許可證遭撤銷，則香港國際機場將“無從應付2007年……和2009年的預期航空燃油需求。”

97.已存檔的資料顯示，除環境許可證外，興建煤油庫所需的許可證直到2005年4月12日仍在領取。

98.不論原因為何，Ebrahim先生的誓章顯示，按照目前的時間表，煤油庫的“預期竣工日為2008年10月”。因此，2007年的問題不會受到推翻環境許可證影響；至於2009年的問題，若然快速呈交新一份環評報告，而該報告顯示涉案項目並無對人命造成不可接受的風險，該問題便可解決。機管局的代表律師向紹榮的代表律證確認，Ebrahim先生誓章中該段內容不準確。

99.也許有關延遲並非像Ebrahim先生就其第一份誓章宣誓時所恐怕般嚴重。他的誓章指出，當三號風球懸掛時，燃油將暫停運送到位於沙洲的現有航空燃油接收設施及擬在西碼頭設置的接駁點，直至風球除下為止。在這段期間，機場的油缸繼續按需要供應燃油，因而消耗已儲存的燃油。由於接收設施和西碼頭的吞吐量有限，補充一個機場油缸可能需要數天時間。然而，香港三號颱風統計數字分析顯示，每年有3.3個平均連續24小時達該威力的颱風，而1999年的情況最差，曾經歷八個平均持續27.5小時的颱風。根據這些統計數字，在三號風球懸掛時暫停吞吐量並不會耗盡機場油缸內的燃油。到2006年底，該些油缸的儲存容量將達221,000立方米，其中每天只會提取15,800立方米（這是Ebrahim先生為了舉例而假設的數字）作燃油補充之用。油缸由接收設施補給，其最高吞吐量為16,800立方米。西碼頭亦可在三號風球除下後投入服務，它的吞吐量是每天3,000立方米。一次歷時24小時的三號颱風吹襲過後，四至五天內將能完成補充曾於颱風吹襲期間提取的燃油。

100.本院席前的證據，不足以證明因推翻批准決定和發出環境許可證的決定而產生的任何延遲將會或相當可能會引致有需要在香港國際機場實施燃油配額安排。

101.署長未能確立其他理據以支持拒絕頒下紹榮表面有權得到的“推翻決定”命令。

102.根據《高等法院條例》第21K(1)(a)條，作出（或拒絕作出）推翻命令的司法管轄權歸原訟法庭所有。該庭法官貝偉和曾經指出，即使他裁定任何一項司法覆核理據成立，他仍會行使酌情權拒絕給予濟助。他列舉四個理由解釋該觀點：

1.    於2002年6月11日作出第6(3)條下的決定後，紹榮曾延遲展開法律程序。

2.    貝偉和法官認為紹榮的案由“大致屬技術性質”。

3.    紹榮應可但沒有在公衆諮詢階段提出其立場。

4.    即使現時的決定遭推翻，再作的決定也將與2002年8月所作者相同。

因此，為了公衆和良好行政運作的利益着想，涉案項目“本會獲准繼續進行”。

103.基於上述各項理由，貝偉和法官錯誤地裁定該等受質疑的決定有效，亦錯誤地裁定紹榮曾延遲展開法律程序。紹榮的案由喚起大眾關注一項威脅人命安全且未獲量化的風險，絕非純屬“技術性質”。至於貝偉和法官提出的第三個理由，紹榮曾在公衆諮詢期間概括地提出燃油溢出帶來災難的風險。最後，署長考慮過載有所需QRA的環評報告後將作何決定，根本不可能預知。因此，貝偉和法官可能行使其酌情權的方式將屬錯誤，而本院須決定他理應作出何等命令。

命令

104.根據《香港終審法院條例》第17條，本院推翻上訴法庭裁決的司法管轄權涵蓋該法庭的任何權力。根據《高等法院條例》第13(4)條，上訴法庭聆訊和決定原訟法庭上訴案件的司法管轄權涵蓋原訟法庭的一切權限和司法管轄權。因此，本院必須作出的命令是上訴法庭本應作出的，而該命令是原訟法庭本應作出的。

105.因此，本院頒令如下：

(1)  紹榮針對上訴法庭裁決的上訴得直。

(2)  取消上訴法庭的命令，並改為下令：

(a)  紹榮針對原訟法庭判決的上訴得直。

(b)  取消原訟法庭的判決，並改為下令：

(i)   推翻環境保護署長於或約於2002年8月2日根據《環境影響評估條例》第8(3)條批准一份由機管局向署長提交、關於擬建一個永久性航空煤油庫的環境影響評估報告的決定；

(ii) 推翻署長於或約於2002年8月28日根據《環境影響評估條例》第10條向機管局批出附有EP-139/2002R號條件的環境許可證的決定。

(3)  下令署長支付紹榮鋼鐵有限公司在原訟法庭、上訴法庭和終審法院程序中的訟費，金額須予評定。

上訴人：由西盟斯律師事務所轉聘御用大律師Nigel Pleming先生和大律師葉靜思女士代表

答辯人：由律政司轉聘資深大律師余若海先生和大律師石善明先生代表

有利害關係的一方由霍金路偉律師事務所轉聘資深大律師李志喜女士和大律師李煥文先生代表

[本譯文由法庭語文組翻譯，並經由湛樹基律師核定。]