吳小彤及其他人士 訴 入境事務處處長
Read the full judgment text of FACV 1/2001, FACV 2/2001, FACV 3/2001 on BabelCite. This Court of Final Appeal judgment was delivered on 10 January 2002 before 李國能, 包致金, 陳兆愷, 李義, 梅師賢爵士.
Civil law – constitutional law – right of abode – Basic Law – Article 24(2)(iii) – mainland Chinese children of Hong Kong permanent residents – whether 'prior judgments not affected' clause in Article 158(3) protects non-parties to Ng Ka Ling and Chan Kam Nga decisions – court held 'judgments' means formal orders binding the parties, not ratio decidendi – NPCSC Interpretation of 26 June 1999 supplanted those decisions – legitimate expectation – whether government statements created legitimate expectations that applicants would be treated as parties to those cases – general public statements by officials that government would abide by court decisions created no enforceable legitimate expectation as to a class of persons – specific representations in Legal Aid Department letters and Secretary for Security's letter created legitimate expectations requiring consideration by Director of Immigration – Director's failure to consider those expectations when issuing removal orders rendered those orders unlawful for specific recipients – abuse of process – whether issuance of removal orders constitutes abuse of court process – court held removal orders are administrative acts, not court process – Article 22(4) – whether Basic Law Article 22(4) as interpreted by NPCSC applies to applicants who arrived in Hong Kong before 1 July 1997 (Period 1) or between 1 July and 10 July 1997 (Period 2) – court held Article 22(4) prospective from 1 July 1997, so Period 1 Category A applicants not bound – Period 2 applicants bound by Article 22(4) – windfall policy – government policy extending Ng Ka Ling and Chan Kam Nga benefits to certain categories of claimants – whether policy criteria requiring claim to Immigration Department with record is reasonable – court upheld policy interpretation but found Director's application too narrow in some cases – mixed outcome – 3rd representative applicant (Lo Po Lai) succeeded on Period 1 Category A issue with declaration of permanent resident status and quashing of removal order – 11th representative applicant (Chan Kei Yuet) and 13th representative applicant (Yuen Chi Wai) succeeded on legitimate expectations with quashing of removal orders and reconsideration of discretion – Ms Lee Suk-fun succeeded on windfall policy with declaration as person covered by policy – other representative applicants' appeals dismissed – Bokhary PJ dissenting in part – costs of applicants assessed under Legal Aid Regulations – no order as to costs of the appeal
Legal issues: Interpretation of 'prior judgments' under Basic Law Article 158(3) · Legitimate expectations arising from government statements · Abuse of process in issuing removal orders · Application of Article 22(4) to Period 1 and Period 2 applicants · Scope and application of the windfall policy
Outcome: Mixed result. The majority (Li CJ, Chan PJ, Lee PJ, Mason NPJ) allowed the appeals in part. The 'prior judgments' ground was rejected; the 'abuse of process' ground was rejected; the 'legitimate expectations' ground succeeded only for specific recipients of representations; the 'Period 1 and Period 2' ground succeeded only for Period 1 Category A applicants; and the 'windfall policy' ground succeeded only for Ms Lee Suk-fun with general guidance on policy interpretation. Bokhary PJ dissented in part and would have allowed all appeals on the 'prior judgments' and 'legitimate expectations' grounds.
Cited by 4 cases · Cites 6 cases
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FACV000001Y/2001 [Chinese Translation - 中譯本] [Approved by Judge - 經法官審閱] FACV 1-3/2001 香港特別行政區 終審法院 終院民事上訴2001年第1-3號 （原本案件編號：高院民事上訴2000年第415-417號） FACV 1/2001 ______________________
FACV 2/2001 ______________________
FACV 3/2001 ______________________
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聆訊日期：2001年5月28，29，30，31日；6月1，19，20，21日，以及9月6日及7日 判決日期：2002年1月10日 ________________ 判 案 書 ________________ 首席法官李國能、常任法官陳兆愷、常任法官李義及非常任法官梅師賢爵士： 1.考慮到本判案書的篇幅，我等現將正文分為以下段落，以便參閱：
引言 2.在當前的上訴案中，上訴人（“申請人”）（部份申請人是有關訴訟的“代表申請人”）請求本院就多個類別人士所提出的香港居留權聲稱作出裁定。雖然這些類別的人士並非 Ng Ka Ling & others v. The Director of Immigration （吳嘉玲及其他人士對入境事務處處長案）((1999) 2 HKCFAR 4)，以及 Chan Kam Nga & others v. The Director of Immigration (陳錦雅及其他人士對入境事務處處長案) ((1999) 2 HKCFAR 82)的真正當事人，但是他們聲稱有權因該等決定而受惠。儘管全國人民代表大會常務委員會（“常委會”或“人大常委會”）已於1999年6月26日公布《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項的解釋，而該解釋亦已取代本院在該兩項決定中就該兩條條款所作的解釋，但各申請人仍然提出居港權的聲稱。此外，各申請人又請求本院頒令撤銷入境事務處處長根據《入境條例》（第115章）第19條所發出的遣送離境令及其他多項決定。申請人就此提出五項不同的理由，而這些理由涉及《基本法》的解釋和適用性、合理期望法則、濫用程序，以及在常委會公布該解釋當天香港特別行政區（“香港特區”或“特區”）政府宣布的政策所帶來的影響等問題。 背景 3.《基本法》第二十四條第二款第（三）項規定，在香港特區成立以前或以後在香港出生及為永久性居民的中國公民在香港以外所生的中國籍子女，以及在香港通常居住連續七年以上及為永久性居民的中國公民在香港以外所生的中國籍子女皆獲賦予永久性居民身份，並享有居留權。《1997年人民入境（修訂）（第2號）條例》（“《第2號條例》”）於1997年7月1日制定。該條例作出的規定包括：祇有是在其父母之中最少一人已成為香港永久性居民之後出生的人士才符合第二十四條第二款第（三）項的資格（“出生時間限制”）。在1997年7月10日制定（但其原意是在1997年7月1日起生效）的《人民入境（修訂）（第3號）條例》（“《第3號條例》”）亦訂下計劃用以核實根據上述《基本法》條款所聲稱的永久性居民身份。 4.1997年7月初，多名父或母為香港永久性居民但卻不符合上述條例的規定，亦未能遵從上述計劃規定的內地出生兒童，根據第二十四條第二款第（三）項聲稱享有永久性居民身份。他們在入境事務處處長駁回其聲稱及向他們發出遣送離境令後，展開司法覆核程序，質疑該等條例。其後，申請法律援助以便參與該等訴訟程序或展開類似訴訟程序的人數迅速增加。為數眾多的法律援助申請，以及可能引致的大量訴訟，備受關注，更促使政府高級官員就這些訴訟事宜公開回應，表明政府的立場。他們所傳達的回應是：政府將會服從法庭的決定。此外，法律援助署署長亦去信若干申請法律援助的人士述明他們不必展開訴訟程序。 5.該等訴訟的主要爭議點集中於第二十四條第二款第（三）項的確切涵義和範圍，以及該條款與第二十二條第四款的關係。為了減少案件數目和訴訟費用起見，有關方面挑選了數宗適宜交由法庭就各共同爭議點作出裁定的個案。這些個案雖被視為“例案”或“代表案件”，但事實上，法庭並無頒令指示該等案件的申請人擔當“代表當事人”來代表那些並未參與訴訟或沒有展開新訴訟的人士。同時，席前並無證據顯示當中有任何個案的當事人是已經藉著協議同意服從該等“例案”或“代表案件”的裁決，或同意受該裁決約束的（獲法律援助署指派的律師事務所與代表選出個案者相同的個案或許例外）。最後，該等“例案”或“代表案件”提交終審法院處理。在該等案件聽候最終裁定期間，入境事務處並沒有就某些永久性居民身份的聲稱作出決定，而法律援助署亦暫緩處理有關申請。 6.1999年1月29日，本院就第一宗案件，即吳嘉玲案作出多項裁定，其中包括：第二十四條第二款第（三）項不受第二十二條第四款規限，因此第二十四條第二款第（三）項所述，並在內地居住的人士不須以內地機關簽發的單程證來港行使他們作為永久性居民的居留權。據此，本院裁定在《第3號條例》中，規定有關人士必須持有單程證一點不符合第二十四條第二款第（三）項的條款，亦即違反憲法。同時，本院也裁定《第3號條例》中具有追溯效力的條文亦屬違反憲法。 7.同日，本院在第二宗案件，即陳錦雅案裁定：第二十四條第二款第（三）項適用於香港永久性居民在香港以外所生的中國籍子女，不論他們是在父母之中最少一人取得永久性居民身份之前或之後出生，情況都是一樣。據此，本院又裁定：《第2號條例》的其中一部份，即其用意是摒除那些是在父母之中最少一人取得永久性居民身份之前已出生的中國公民的條文，亦屬違反憲法。 8.在本院發下上述兩案的決定後，政府隨即發表公開聲明，表示會服從法院的決定，並會執行該等決定。然而，政府其後考慮到該做法可能會導致為數極多的人士從內地來港定居，因此改變主意並採取一項不同的政策。 9.1999年6月26日，人大常委會應香港特區政府透過國務院提出的請求，依據《基本法》第一百五十八條第一款所賦予的權力，就第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項作出解釋（“該解釋”）。根據該解釋，第二十四條第二款第（三）項受第二十二條第四款規限。因此，第二十四條第二款第（三）項所述的人士，必須向內地機關申請辦理批准手續，才可進入香港特區。該解釋又闡明：任何人士要符合第二十四條第二款第（三）項的資格，其父母之中最少一人必須在其出生時已經是香港永久性居民。就這兩方面而言，該解釋實際上已取代了本院在吳嘉玲及陳錦雅兩案的決定中就《基本法》的有關條文所作的解釋。可是，該解釋又闡明：“本解釋不影響香港特別行政區終審法院1999年1月29日對有關案件判決的有關訴訟當事人所獲得的香港特別行政區居留權”。此外，不受該解釋影響的，還有本院在吳嘉玲案的部份決定，亦即《第3號條例》的追溯效力條文違反憲法此一裁定。 10.其後，本院於1999年12月，就第三宗案件，即Lau Kong Yung & others v. The Director of Immigration （劉港榕及其他人士對入境事務處處長案）((1992) 2 HKCFAR 300)裁定：該解釋是第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項的有效和有約束力解釋，自此以後香港特區法院有責任遵從該解釋。 11.該解釋於1999年6月公布。同日，政府公開宣布一項一般人所說的“寬免政策”（但正如下級法院指出，如此描述該項政策並不適當），其大意為政府將“容許於1997年7月1日至1999年1月29日期間抵港，並已就居留權作出聲稱的人士（以該兩項判決）核實他們聲稱擁有的永久性居民身份”。政府又於同日就寬免政策作出其他聲明，詳情在下文再行評析。 12.於吳嘉玲及陳錦雅兩案等待判決期間，當前上訴案的申請人（可能還有不少其他人士）認為自己的情況與該兩宗案件的當事人相同。但他們並沒有參與該訴訟或展開新的訴訟程序。該等人士現宣稱，他們聲稱擁有的永久性居民身份也應該根據該兩項判決獲得核實，又或他們是該寬免政策所涵蓋的人士。 本上訴案的當事人 13.當前的上訴案是因下列三宗司法覆核申請而引起的：高院憲法及行政訴訟1999年第81號(HCAL 81 of 1999)，案中共有5,073名申請人（原有5,308名）；高院憲法及行政訴訟2000年第70號(HCAL 70 of 2000)，案中共有39名申請人（原有43名），以及高院憲法及行政訴訟2000年第2號(HCAL 2 of 2000)，案中祇有一名申請人。上述申請人俱為在內地出生的中國公民，而且其父母之中最少一人是香港特區的永久性居民。各申請人遂聲稱他們是第二十四條第二款第（三）項所述的永久性居民，並指稱他們的聲稱應以吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決予以核實，即不受該解釋影響。現時，大部份申請人仍然留港，而另一些申請人則已返回內地。 14.有關申請人分為甲、乙兩類：甲類申請人是指那些在其父母之中一人已成為香港永久性居民後才出生的人士；而乙類申請人是指那些在其父及母都未在香港通常居住滿七年之前已出生的人士。屬於甲類的申請人，除非能因吳嘉玲案的判決而受惠，否則便會受到第二十二條第四款的限制，即需領取單程證才可進入香港。至於屬於乙類的申請人，除非他們因上述兩項判決而受惠，否則，他們不單好像甲類申請人一樣受到第二十二條第四款的影響，而且還會受到第二十四條第二款第（三）項的“出生時間限制”影響，又因為他們是在其父或母成為香港永久性居民以前出生的，故此他們根本就不能符合該條款的資格。高院憲法及行政訴訟1999年第81號的絕大部份(4,639名)申請人，高院憲法及行政訴訟2000年第70號的全部申請人，以及高院憲法及行政訴訟2000年第2號的李女士，均屬乙類申請人。 15.當前案件的申請人是於不同時間和在不同情況下來到香港的。大部份申請人是持雙程證抵港後而逾期逗留的，有一些人是在返回內地之後，再次來港及逾期逗留的，其餘的申請人則是並未持有任何許可證而非法來港，又或他們是沒有經由正常的入境管制站而進入本港的。在某些情況而言，抵港日期是重要的考慮因素（詳見下文）。正因如此，我等現按個別申請人的抵港時間，將他們撥入五段特定時期，這五段時期分別是：
16.由於有關高院憲法及行政訴訟的申請人為數眾多，各方當事人在1999年第81號案選出19名代表申請人，以及在2000年第70號案選出7名代表申請人，而2000年第2號案的申請人則是單獨提出申請的。在第一宗訴訟中，19名代表申請人的詳情如下：
17.案中絕大部份的申請人俱面對入境事務處處長向他們發出的遣送離境令。在這些申請人中，有一部份人申請撤銷遣送離境令被拒，又有一部份人申請給予永久性居民身份被拒，亦有一部份人聲稱可受惠於寬免政策而被拒。 18.在各高院憲法及行政訴訟中，代表申請人所質疑的各項決定如下：
19.在上述各項決定中，入境事務處處長均認定有關申請人須予遣送離境，以及認定他們無權繼續留港。 20.各申請人除謀求本院撤銷上述各項決定外，還請求本院作出宣告：他們是第二十四條第二款第（三）項所述的人士；他們是寬免政策所涵蓋的人士（於第4期及第5期抵港者除外），以及他們是不受該解釋影響的人士，亦即他們有權獲得當局以吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決來核實他們的永久性居民身份。各申請人提出的司法覆核申請在原訟法庭遭原訟法庭法官司徒敬駁回。其後，（由上訴法庭副庭長梅賢玉、上訴法庭法官梁紹中及上訴法庭法官祁彥輝組成的）上訴法庭又維持上述決定。最後，各申請人獲給予許可，並向本院提出上訴。 上訴的主要爭議點 21.儘管各申請人皆聲稱不受該解釋影響，然而，案中並不存在質疑該解釋的問題。訴訟各方均同意常委會對《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項所作的解釋從1997年7月1日起便成為法律，對法院有約束力。本院在劉港榕案作出的判決亦已表明此意。此外，訴訟各方亦同意該解釋並不包括任何對第一百五十八條的解釋。 22.案中的主要爭議點見於各申請人提出的5項上訴理由。按各申請人提出有關爭論點的先後次序，該等上訴理由順序為：
23.各申請人的論據如下：假如第(1)項理由成立，全部申請人，不論是屬於甲類或乙類的人士，也不論是何時抵港，皆應獲判勝訴。假如第(2)項或第(3)項理由成立，情況亦是一樣。第(4)項理由祇是對甲類申請人有所幫助，而乙類申請人則必須證明他們不受該解釋（就第二十四條第二款第（三）項作出的解釋）所影響才可利用這項理由。最後一項理由則適用於在第1、2及第3期抵港的申請人，不論是屬於甲類還是乙類，情況都是一樣。 24.我等現評析第一項上訴理由。 “在此以前作出的判決”的爭議 25.御用大律師Robertson先生，聯同資深大律師李志喜女士，以及大律師郭瑞熙先生代表各申請人提出：
26.訴訟各方對各申請人所提出的首兩項陳詞並無爭議。各方均同意“在此以前作出的判決不受影響”的原則適用於常委會根據第一百五十八條第一款所作的獨立解釋。入境事務處處長亦承認是項原則是意味著在此以前作出的判決維持不變，不會受損。 27.無論如何，常委會因應按第一百五十八條第三款所訂定的司法提請而作出的解釋就是行使第一百五十八條第一款歸於常委會的一般解釋權所作出的解釋。故此，制定保障使按第一百五十八條第三款的司法提請所作出的解釋不予適用於在此以前作出的判決，其實就是對隨着按第一百五十八條第一款作出的解釋而來的後果，即在此以前作出的判決不受影響一點，予以明確的承認。（詳見劉港榕案 (第346頁)） 28.如說有關解釋是按第一百五十八條第三款所述的提請作出的，在此以前作出的判決才不受影響；但如有關解釋是獨立的解釋，則在此以前作出的判決便受影響，這種說法就未免不合情理了。再者，將有關保障理解為俱適用於這兩個情況，既符合將審判權歸屬於特區各級法院的規定（見第八十條），亦與將終審權歸屬於終審法院的做法（見第八十二條）協調一致。要是終審法院的判決不能免受根據第一百五十八條第一款所作的解釋影響，這便會在某程度上削弱本院的終審權。即使一項這樣作出的解釋取代了某一在此以前作出的判決，情況如同該項在1999年6月26日作出的解釋取代了吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決一樣，以及闡明有關法律自1997年7月1日起開始適用，以訴訟各方當事人而言，該項在此以前作出的判決仍不受影響，這始終都是他們的權利的最終裁定。 29.必須注意的是：該解釋最後一段倒數第二句顯示“在此以前作出的判決不受影響”的原則是適用於根據第一百五十八條第一款作出的獨立解釋的。該解釋是在這個基礎上作出。這句子是：
30.我等並不是說當前的問題可從上文引述的句子或是從該解釋的最後一段找到答案。當前的問題取決於第一百五十八條本身的真確解釋。雖然該解釋並不是對該條文作出的解釋，但是，該解釋認為（我等亦認為）“在此以前作出的判決”此一原則也是適用於根據第一百五十八條第一款所作的獨立解釋的。 31.入境事務處處長的主要論據是：他接納“不受影響”一語是“不會受損”的意思，但是，他卻就申請人對“在此以前作出的判決”所作的廣義解釋，提出爭議。入境事務處處長稱：第一百五十八條第三款的“判決”一詞，應按照該詞在普通法下的意思來理解。“判決”表示法院就裁定訴訟，以及就確認或否定該訴訟的當事人的權利所宣布的正式命令（包括所作出的宣告）。嚴格來說，“判決”一詞的確切涵義有別於法官就其決定所述的理由（見R v. Ireland案((1970) 44 ALJR 263)；Moller v. Roy案((1975) 49 ALJR 311 第312-313頁)，以及Lord Simon of Glaisdale在F.A & A.B. Ltd v. Lupton 案([1972] AC 634,第658頁H)）所作的評析。然而，“判決”一詞除用以表示法官的決定外，通常還可用以表示決定的理由。 32.御用大律師Robertson先生陳詞謂：第一百五十八條第三款的“判決”一詞是指“判決的法律原則”或決定的理由或“裁定，包括已宣告的權利”，而他就是要求本院採取這個有利於各申請人的廣義。在這方面，Robertson先生的論據面對一項根本性的難題。以普通法的法學理論而言，判決的法律原則或決定的理由對有關訴訟的局外人，並無約束力。判決的法律原則及決定理由的重要性在於其作為先例的價值，亦即法院會在日後將有關原則及理由應用於涉及該先前訴訟的局外人的其他案件。 33.不過，御用大律師Robertson先生否認倚據“在此以前作出的判決”的先例價值。他這樣做是正確的。第一百五十八條第三款倒數第二句訂明，香港特別行政區法院在引用該條款時，“應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準”。是項規定的作用就是要毀滅已被常委會解釋所取代的判決的先例價值。 34.由上述分析看來，要是我等接納申請人的論據，兩個令人詫異的後果便會出現：首先，就是將有關決定的法律原則及邏輯思維從先例的範疇轉移至具約束力判決的境界，且將該判決的約束力引伸至適用於有關訴訟的局外人。其次，將如此引伸而來的約束力給予有關法律原則或邏輯思維，亦會破壞第一百五十八條第三款倒數第二句所預定的作用，而此條款之目的就是：必須依循常委會的解釋，而非以被該解釋所取代的判決為準。 35.儘管本院在吳嘉玲及陳錦雅兩案所宣告的權利僅適用於該兩宗案件各原告人，但當前的申請人仍謀求將“所宣告的權利”等同“判決”一般論處。如此一來，申請人便是將有關判決所宣告的權利，視為對與該兩宗案件各原告人屬同一類別的全部人士盡皆適用。申請人要求將有關判決如此看待的理據，是基於他們對決定的法律原則和理由所提出的論據，我等已在上文表示拒絕接納。 36.以第一百五十八條第三款的內容而論，即要保存以前判決，使其免受追溯至《基本法》實施日期開始採用的解釋所影響一點而論，“判決”應嚴格地按照其確切涵義來理解。誠然，正如代表申請人的御用大律師指出，第一百五十八條第三款的最後部份確無“在各方當事人之間”的字句，可是，這樣的字句是不必要的。由具管轄權的法院作出的判決，如獲維持有效，便是最終裁定並徹底解決該訴訟各方當事人的權利事宜，而該判決所裁定的亦祇是該訴訟各方當事人的權利。有關判決對該訴訟的各方當事人具約束力（這也包括在該訴訟中獲法庭頒令由某一方代表當事人所代表的同類人士），但對該訴訟的局外人則不具約束力。根據先例法則，某一案件的判決可用以強制其他相若案件得出類似的結果。但有關判決在該訴訟的局外人之間，並無約束力，即使是在該訴訟當事人的一方與另一不是該訴訟當事人的一方之間，有關判決亦無約束力。 37.於此情況下，第一百五十八條第三款最後一句所表達的是普通法下的終結性原則。根據這個原則，一項不可上訴的終局判決，或是沒有任何一方提出上訴的最後判決，就各方面而言，都是裁定了各方當事人的權利。這樣的判決不能因為有關法律其後有所改變而予以重新審議。亦祇是因為有這樣的判決，該訴訟的各方當事人的權利才不會改變。一個法庭的判決是不會因為其後法律有所改變而受影響的。 38.必須注意的是本院在上述兩案的決定中所給予的濟助的形式，在吳嘉玲案，本院宣告：《入境條例》（第115章）的某些部份，《入境規例》（第115章，附屬法例）的某些部份，該份日期為1997年7月11日的通知，以及《第3號條例》第1(2)條皆屬無效。本院並撤銷入境事務處處長的某些決定，以及宣告該案的各原告人自1997年7月1日開始已是《基本法》第二十四條第二款第三類別的香港特區永久性居民，並因此而享有居留權。本院就該案所宣告的權利的受益人是局限於該等法律程序的原告人。而他們並不是代表當事人。故此，本院所宣告的權利不會令任何其他人受益。同樣理由，本院在陳錦雅案所宣告的祇是該案“每一名上訴人”所享有的權利，該權利不會擴展惠及他人。儘管吳嘉玲及陳錦雅兩案被視為“代表案件”，但是，聆訊該兩宗案件的法庭俱無諭令各原告人擔當代表當事人。 39.雖然各申請人謀求在書面陳詞中提出其他考慮因素（特別是吳嘉玲及陳錦雅兩案的“例案”性質）來支持他們的論據，可是，代表各申請人的御用大律師Robertson先生否認倚據這些考慮因素來支持有關第一百五十八條的論據。這些考慮因素所關乎的是我等接著要評析的“合理期望”爭議。 “合理期望”的爭議 申請人在合理期望方面的理據基礎 40.大律師陳詞謂各申請人有合理期望，期望會被當作吳嘉玲及陳錦雅兩案的當事人一樣看待，並期望入境事務處處長會在他們的個案中貫徹執行上述兩案的判決。大律師訴稱，引致當前上訴案各申請人存有合理期望的是該兩宗案件的“例案性質”，以及：
大律師陳詞謂，就是因為上述事項的累積影響才會令到各申請人產生該合理期望的。 41.故此，我等需要審視這些聲明及陳述以便(1)確定向各申請人傳達的是甚麼訊息；(2)決定究竟該等聲明及陳述是否能夠引起任何合理期望；又如能引起合理期望；則(3)該合理期望為何。 42.在評析這些問題之前，我等宜先看看兩案訴訟的來龍去脈，因為在訴訟過程中所發生的事情對政府及政府機關作出的聲明，以及對這些意欲宣稱擁有居留權的人士對事件的理解，是有直接影響的。 吳嘉玲案及陳錦雅案 43.1997年7月初，多名聲稱人展開5宗訴訟，以謀求獲得許可來申請司法覆核入境事務處處長對他們發出的遣送離境令。同時，為數甚多的人士亦獲得法律援助來提出訴訟，而且他們的案件亦已展開。 44.處理該首5宗訴訟初審程序的是原訟法庭法官祁彥輝。他理解到這一大批有可能需要聆訊的案件會帶來多項問題。將案件逐一處理不但花費時間和大量金錢，而且情況還會難以控制。故此，他促請這些當事人就該等案件所面對的共同爭議點，選出合適的案件作為“代表案件”交由法庭審理，意思是當法庭就這些“代表案件”所涉及的法律爭議點作出決定後，一些不是該等案件當事人的其他人士對該決定或會感到興趣。結果，這些當事人達成協議，選出4宗（共涉及5名申請人的）案件，這就是Cheung Lai Wah（張麗華）案（亦即其後終審法院所稱的吳嘉玲案）的由來。當時有案件已經在法院席前候審的當事人，以及在當時仍未展開訴訟的人士或某一類別的人士，都沒有請求法庭頒令或向法庭申請要求頒令指定張麗華案的申請人作為代表當事人來代表他們，令法庭日後作出的判決不論是對他們有利或不利，都會對他們有約束力。事實上，法庭也沒有作出過這樣的命令。原訟法庭法官祁彥輝結果頒令：在法庭就代表案件作出裁定之前，暫緩處理該首5宗訴訟及其餘3宗案件。另一方面，法庭亦發出禁制令，禁制入境事務處處長將這些其他訴訟的申請人遣送離港；而入境事務處處長也承諾在該等代表案件審理有結果之前不會遣返張麗華案的真正當事人，以及那些獲批法律援助，但在代表案件有結果之前未有展開訴訟的人士。 45.法庭在1997年9月份聆訊該等案件，並於1997年10月9日判決各申請人敗訴。各申請人遂提出上訴。入境事務處處長同意延展早前作出的承諾，同意在上訴期間不遣返該承諾所涵蓋的人士。 46.1997年11月12日，另一案件（涉及的申請人共81名）又告展開。該案的申請人協商選出其中一人為“代表申請人”。這宗訴訟（稱陳錦雅案）所關乎的是第二十四條第二款第（三）項的“出生時間限制”爭議。同樣，法庭並無在該案中諭令此代表申請人代表其他當時並非在法庭席前候審的任何人士或任何類別的人士。事實上，當時也無任何人士採取任何行動請求法庭作出這樣的命令。另一方面，入境事務處處長也同意，在該案有結果之前，不會遣返該案的各方當事人，以及那些已經獲批法律援助，而且也是由同一律師事務所代表的申請人。 吳嘉玲案及陳錦雅案的法院決定 47.下級法院在過去一年半對這兩宗案件所作的各項決定影響到入境事務處及法律援助署的態度，也影響到他們處理居留權聲稱及法律援助申請的手法。 48.1997年10月9日，原訟法庭法官祁彥輝在張麗華案（後稱吳嘉玲案）裁定：第二十二條第四款適用於根據第二十四條第二款第（三）項聲稱擁有永久性居民身份的內地居民；以及《第3號條例》引進的核實計劃，即永久性居民身份的申請必須在內地提出的規定，以及必須是持有附錄於居留權證明書的有效旅遊證件（即單程證）的人士才能確立其永久性居民身份的規定，都是符合《基本法》。此外，原訟法庭法官祁彥輝亦裁定《第3號條例》的追溯性條文有效。 49.1998年1月26日，原訟法庭法官祁彥輝在陳錦雅案裁定：《第2號條例》所規定的出生時間限制抵觸第二十四條第二款第（三）項，因此香港永久性居民在香港以外所生的中國籍子女，不論在他們出生之時其父母是否已取得永久性居民身份，均享有香港的居留權。 50.1998年4月2日，上訴法庭在張麗華案（後稱吳嘉玲案）一致支持原訟法庭法官祁彥輝的決定，亦即認同第二十四條第二款第（三）項是受制於第二十二條第四款的。然而，過半數法官（即高等法院首席法官陳兆愷及上訴法庭副庭長黎守律）裁定：對該等在1997年7月1日《基本法》生效之前已經抵港的人士而言，《第3號條例》的追溯性條款無效。與此同時，另一組合的過半數法官（上訴法庭副庭長黎守律及馬天敏）又裁定：對該等在1997年7月1日至7月10日期間抵港的人士而言，《第3號條例》的追溯性條文有效。 51.1998年5月20日，上訴法庭在陳錦雅案推翻原訟法庭法官祁彥輝的決定，並裁定：第二十四條第二款第（三）項是有出生時間限制的。故此，祇有那些在出生時其父或母已成為香港永久性居民的人士才可根據第二十四條第二款第（三）項聲稱擁有永久性居民身份。 52.1999年1月29日，本院在吳嘉玲案推翻原訟法庭法官祁彥輝及上訴法庭的決定，並裁定：第二十四條第二款第（三）項不受第二十二條第四款規限，因此根據第二十四條第二款第（三）項聲稱擁有永久性居民身份的人士無須向內地機關申請辦理批准手續，而《第3號條例》所引進的核實身份計劃所訂定必須將單程證附錄於居留權證明書的條文亦屬無效。另一方面，本院也裁定：在該核實身份計劃中，規定有關永久性居民身份的申請必須在內地提出的條文是有效的，而《第3號條例》關於追溯效力的條文則屬無效。 53.同日，本院在陳錦雅案中裁定：《第2號條例》的出生時間限制與第二十四條第二款第（三）項不符，故該出生時間的限制並無效力。 隨着兩案終審判決而來的事件 54.在本院作出該兩項判決之後，政府隨即發表公開聲明，表示會執行本院的決定。政府並就此目的成立一專責小組，且開始與內地機關商議訂定核實居留權聲稱的新程序。有關方面又進行研究以估計能夠根據本院的解釋而符合第二十四條第二款第（三）項的資格的人數，以及評估因此而對社會服務造成的需求和為本港帶來的財政負擔。根據政府調查的結果顯示，符合資格的第一代內地人士共692,000名，而第二代的合資格內地人士則為983,000名。 55.案中各申請人批評上述調查，指進行的方法並不可靠，而數字亦極度誇大。他們訴稱：扣除了非婚生子女、第二代人士，以及那些不會來港定居的人士後，受本院決定影響的人士祇是365,000名，又假如接納政府早前於1995年進行調查所得的數字（各申請人建議我等可採納這個數字），則符合資格的人士只有約129,800名。當然，確實的人數是始終無從得知的。 56.調查方法及數字準確性的爭議更加突顯此事的不明確因素，亦顯示了政府在試圖執行本院決定時將會遇到的困難。政府認為這是一個香港特區不能應付的問題，故在諮詢行政會議和立法會後，決定提請人大常委會就第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項作出解釋以取代陳錦雅案的決定，以及吳嘉玲案的部份決定，亦即第二十四條第二款第（三）項不受第二十二條第四款規限，因此根據第二十四條第二款第（三）項聲稱擁有居留權的人士不須向內地機關申請辦理批准手續此一部份的決定。 57.1999年6月26日，人大常委會公布該解釋。 政府高級官員作出的一般聲明 (1) 1999年1月29日以前 58.政府高級官員，包括行政長官、政務司司長及入境事務處處長作出之有關聲明，主要是在1997年7月至10月期間作出的。大批在内地出生而獲給予法律援助的申請人就他們擁有永久性居民身份的聲稱作出追討，並且質疑入境法例是否合乎憲法。為平息社群在主權移交初期的顧慮，政府官員希望向公眾人士淸楚交待政府的立場。 59.載於聲明内的陳述可概述如下：
60.上文第(5)段所提述的三項聲明中的首項聲明，是行政長官在7月23日一次傳媒採訪中作出的。他回應提問時說：
61.7月31日，行政長官在香港澳洲商會發表演說時作出第二項聲明。他說：
62.第三項聲明是行政長官在1997年10月22日在倫敦查塔姆樓(Chatham House)發表演說時作出的。他在提及法律挑戰和法治精神之後說：
63.除上文提到的公開聲明外，本院也應提述另外兩項聲明。1997年7月13日，當行政長官被問及會否提請人大常委會解釋《入境條例》，以澄淸該條例是否抵觸《基本法》時，他回答表示政府已作全面考慮，並認爲無需在事前要求人大常委會作出裁定。這回答只不過是傳遞一項信息：政府很有信心其立場是正確的。 64.1997年7月23日，議員在立法會會議上詢問負責有關法律援助署事宜的政務司司長，大量法律援助申請為法律援助署的財政所帶來的影響、法律援助署不待法院就首宗同類性質案件作出裁定便處理其他申請的原因，以及現行安排會否増加法院的工作量。政務司司長回答謂：
政府聲明無需為每名獲法律援助的人士展開獨立的訴訟程序，是為了表示政府的財政負擔將會有限。作出聲明的目的，並非要引導其他不論是否有申請法律援助的人士不去展開訴訟程序。正如東方日報及明報翌日的報導反映，這的確是報界所理解的意思。合理的讀者在閲讀報章的報導後亦會得出同一理解。 (2) 1999年1月29日以後 65.在終審法院作出決定後，社會人士自然對於政府將會採取的做法感到焦慮。兩宗判決作出後，高級官員曾發表多項公開聲明。這些聲明可概述如下：
政府機構作出的具體陳述 (1) 由入境事務處/保安局局長作出的 66.申請人指稱政府所作出的具體陳述致令他們産生合理期望。該等陳述以書面形式見於入境事務處或其他政府官員，例如行政長官及保安局局長，就有關申請人對居留權的查詢所作的回覆。除提述當時適用的法律外，入境事務處給予若干申請人的標準回覆中(個别個案中使用了少許不同的字眼)，均載有下列一段說話：
申請人指稱這項回覆等同引導他們要待至法院就案件作出最後決定之後才採取行動提出聲稱。申請人陳詞指出，要是他們曾採取行動，他們的狀况便會與吳嘉玲案及陳錦雅案的當事人一樣。保安局局長因應第13名代表申請人的查詢函件而作出日期為1998年4月24日的回覆，當中的信息更加明顯：
(2) 由法律援助署作出的 67.法律援助署在法律程序中作為訴訟一方的代表律師，當然獨立於政府，但作為負責落實《法律援助條例》各項條文的機構，法律援助署顯然是以政府部門的職能行事。法律援助署向各宗案件中已獲給予或正尋求法律援助的人士所作的陳述，是否可以歸因於政府？這是本上訴案的爭議點。我們認為應給予這問題肯定的答案。從下文可以見到，法律援助署在該等訟案中在各方面均聯同入境事務處行事。法律援助署就“例案”作為先例的影響作出聲明，並且為了把訴訟的數量保持在合理範圍内及為了節省訟費，嘗試勸阻申請法律援助的人士展開或參與訴訟程序。在這幾個方面，法律援助署在照顧聲稱人的利益的同時，亦照顧政府的利益。 68.由1997年7月初開始，法律援助署便已接受了大量法律援助申請，並協助本身為内地出生子女而父母是香港永久性居民的申請人提起訴訟程序、要求法院撤銷所有針對他們而作出的遣送離境令及/或協助他們作出擁有永久性居民身份的聲稱。7月份有1,300宗這類申請。部份獲給予法律援助的申請人獲指派予賈偉林、劉天均律師行。法律援助署、獲指派的律師及大律師與代表入境事務處的律政司意識到所涉及的聲稱人數字龐大，以及事實上案件的訟訴將耗費公帑。他們進行商議，探討利用數宗例案去尋求法院就該等聲稱人及其他聲稱人的共同爭議點作出裁決的可能性。這也是法院在1997年7月21日的指示聆訊中表達的用意。結果，張麗華(其後稱為吳嘉玲)等案給挑選為“代表案件”。據1997年7月15、20及29日的報章報導，法律援助署的高級官員當時聲言法院在該等代表案件的決定會成為同類案件的先例，而且不是所有已獲給予法律援助的案件都須要交由法院聆訊。 69.由於資深大律師的法律意見是，各申請人的聲稱不會成功，因此，法律援助署在7月下旬或8月初取消給予陳錦雅案案件類别的聲稱人的法律援助證書。上訴後來在司法常務官席前遭駁回，而法律援助署亦拒絶屬於這類别聲稱人的法律援助申請或勸阻其作出申請。 70.1997年8月初，因爲入境事務處處長當時只願意承諾不遣送已獲給予法律援助的人士離境，所以法律援助署須要篩選所有申請。申請人須提供支持文件，使其法律援助申請得到處理。法律援助署因而可以對申請書所提理據作出初步評估。至1997年9月1日，法律援助署總共接獲1,461宗申請，其中901宗獲給予法律援助，411宗則被拒絶。餘下申請仍在處理中。至近1997年9月尾，法律援助署已停止再給予法律援助證書。停止給予證書的理由是待決案件已涵蓋所有法律上的爭議點，而新的個案並無涉及新的爭議點。然而，根據法律援助署的紀錄，這些申請人曾申請法律援助，以及申請在處理中。每名申請人都獲發一張粉紅色的咭紙。 71.由於政策改變，故法律援助署在1997年10月中與入境事務處處長取得協議作出安排，由入境事務處處長承諾不遣送已提出(但未獲給予)法律援助申請，以及法律援助署認為其個案是有理據的人士離境。這些人士與在此以前已獲給予法律援助的人士並無不同。他們並獲指派律師替他們繼續提出聲稱。自此以後，法律援助署不時向入境事務處處長呈交有理據的申請人名册，並要求入境事務處處長在針對名册内任何一名申請人發出遣送離境令前，通知法律援助署。至1999年1月11日為止，這類人士共有422名。 72.1997年11月，超逾70名屬於陳錦雅案類别的人士自費延聘貝嘉蓮律師行展開訴訟程序，就出生時間限制的爭議點尋求答案。他們獲得法院批給司法覆核申請的許可後，也獲給予法律援助。同時，入境事務處處長同意不將這些申請人遣送離境，等待案件聆訊的結果。屬於這類别的申請人總共有109名，但只有79人能夠符合入境事務處處長訂明的條件，並因此而受惠於入境處處長的承諾。陳錦雅案中的申請人人數最終是81名。 73.至於法律援助申請仍待處理的申請人，法律援助署已通知入境事務處處長有關該等申請，並要求入境處處長在針對這些申請人發出任何遣送離境令前，通知法律援助署。 74.1998年12月，剛在終審法院聆訊吳嘉玲案及陳錦雅案前，聲稱擁有居留權而申請法律援助的人士數目再度颷升。1998年12月7日，法律援助署引入登記制度。按該制度，法律援助署只是審查緊急的個案，包括申請人被拘禁或有遣送離境之虞的個案。至於其他個案，法律援助署只登記申請人能夠提供個人詳情及支持文件的個案，並向每一名申請人發出公函回覆。除無關旨要的字眼變動外，公函回覆中述明：
我們稱這些回覆為“法律援助署覆函”。 75.1999年2月，終審法院作出判決後，法律援助署以白咭或紙條來確認申請人曾申請法律援助。這些白咭或紙條替代了法律援助署覆函。 76.1998年12月7日至1999年1月29日期間，法律援助署曾向超過1,000名尋求法律援助的人士發出法律援助署覆函，並在約一年後，即1999年12月，將這些人士的名册送交入境事務處。法律援助署要求入境事務處處長以這些申請人屬於寬免政策所述類别來作出考慮。入境事務處處長拒絶要求，只同意根據寬免政策的條款核實屬於寬免政策類别的個案。 77.申請人訴稱，法律援助署暫緩處理他們的法律援助申請及/或向他們陳述無需提出獨立法律程序，這做法是向申請人表達了他們的個案會使他們得到如吳嘉玲案及陳錦雅案的當事人一樣的看待。而且，他們會因該兩項判決受惠。據申請人說，這項陳述的重要性在於它引導他們不採取行動，而且正就是這行動才會令致他們得到《基本法》第一百五十八條所給予在此以前作出的判決的保障。 “例案” 78.申請人陳詞指出，吳嘉玲案及陳錦雅案的訴訟所採取的程序，以及法官和政府官員在訴訟過程中所作的陳述及聲明，再加上前文提到的一般和具體陳述，種種皆令致申請人産生合理期望：即他們會得到如該兩案的當事人一樣的看待。各方當事人、法律援助署及法院均視吳嘉玲案和陳錦雅案為“例案”。這點從下列情況可見一斑：
申請人指稱此等事實導致他們相信，法院就這些“例案”作出的裁定會解決所有居留權準聲稱人的相同爭議點。 79.祁彥輝法官是為了“把訟費維持在最低水平，但同時確保法院已就全部有關法律爭議作出決定”的目的，在案件管理的背景下提出建議和作出指示的。他不是說聲稱擁有居留權的人士會得到如法院席前的訴訟人一樣的看待。他所說的話亦非針對某人應否展開訴訟程序的問題。 80.在吳嘉玲案及陳錦雅案中，爭議中問題屬公法的範疇。這兩宗案件普遍被認為是“例案”。人們可以假設，在例案中所宣告的原則（這些原則構成法律問題的答案）會適用於相同狀況的人士。結果是，政府及政府機構在其他案件中會執行法院的決定，以及如有需要的話，其他法庭會按先例法則執行法院的決定。至於有關例案的一般性原則，見R v. Hertfordshire County Council, Ex parte Cheung一案(The Times, 4 April 1986, 第12頁)。另見R v. Secretary of State for the Home Department, Ex parte Bajram Zeqiri一案([2001] EWCA Civ 342, 第43段)。案件現正在英國上議院進行上訴，結果待決。 在吳嘉玲案和陳錦雅案的“例案性質” 的背景下考慮該等陳述 81.申請人賴以支持其合理期望的事情大致分為兩大類：(1)政府及政府機構對公眾所作的一般陳述；以及(2)入境事務處及法律援助署作為政府機構向若干申請人作出的具體陳述。陳述是在吳嘉玲案及陳錦雅案的訴訟之前及訴訟期間作出的，並與申請人聲稱擁有居留權及其向法院追討該權利有關。因此，必須以訴訟的“例案性質”為背景來考慮這些陳述。 一般陳述 82.我等認為，除了東方日報在1997年7月13日所報導的有關入境事務處處長的聲明，以及行政長官在1997年7月23日、7月31日及10月22日所作的三項聲明外，在訴訟程序進行前或進行期間直至本院頒下判決為止，由政府作出的或代表政府作出的一般聲明都沒有重大意義，可擱在一旁。對於在法院頒下判決後作出的一般聲明，道理一樣。該些聲明只不過是一個負責任的政府會說的話，即政府尊重法治。一般聲明不能夠産生申請人所堅稱會産生的那種合理期望。 83.入境事務處處長在7月13日及其前後作出的聲明與行政長官所作的三項聲明，則屬不同類别。訴訟雙方均同意全部四項聲明在香港受到公眾相當大的關注。雖然行政長官是（在查塔姆樓及澳洲商會發表演説時）向國際及海外人士作出其中兩項聲明的，但以當時的情况而言，這兩項聲明必定在香港引起公眾相當大的關注。而這些聲明所産生的效果，就與入境事務處處長的聲明及行政長官在1997年7月23日向傳媒發表的聲明的效果一樣。四項聲明全都明確承認該兩宗案件的例案性質所帶來的後果。換句話說，考慮到聲明作出的背景情况，聲明等同政府作出陳述，會服從法院審理的最終結果及會執行法院的決定，並會在其他相類情況中採用這決定。作出聲明者或許無意使人按聲明行事，但這不是旨要所在。重點是：聲明的涵義為何？ 具體陳述 84.法律援助署向個别法律援助申請人發出法律援助署覆函(見第74段)。覆函内所載具體陳述進一步作出聲明，即覆函受文者無需再展開訴訟程序或參與訴訟程序。換言之，覆函的陳述指出申請人無需採取某項行動。若採取該項行動的話，結果會令致申請人受到《基本法》第一百五十八條所給予“在此以前作出的判決”的保障。政府較早前聲明會服從例案的審理結果，這便起了引導作用。 85.隨著高等法院作出決定後，入境事務處致居留權申請人士的標準回覆(見第66段)中所載聲明，只不過述明以下一點：就是由於訴訟仍然未決，所以入境事務處暫時未能就居留權申請作出決定。信函沒載有會落實法院的決定的陳述。 86.可是，保安局局長致第13名代表申請人(見第66段)，日期為1998年4月24日的回覆函件，其内載有陳述淸楚指出，入境事務處“會依循法院的最後判決來處理居留權證明書的申請”。因為該項陳述沒有聲明受文者無需展開或參與訴訟程序，所以不及法律援助署覆函所載的陳述有力。但回覆函件確實載有聲明淸楚顯示，入境事務處會根據法院的最後判決來處理居留權證明書的申請。 實質合理期望法則 87.在認真處理各方當事人就案件這方面所提出的論據前，我等會約略述明在合理期望的背景下，特別是政府或公共機構改變了先前令人産生合理期望的政策這一情況，針對重大不公而提出司法覆核近年的發展情況，這樣對要處理的論據會有幫助。 88.在英格蘭普通法内，“合理期望”這個理念有一段相對地短暫但不斷變化的歷史。上訴法院Lord Denning MR首先在Schmidt & another v. Secretary of State for Home Affairs 案([1969] 2 Ch 149 第170-171頁)引入這理念。引入理念初期的目的是為了擴大可能受到行政決定影響的權利和法律權益的範圍，以便援引自然公正規則。有些情形是負責行政的決策者有責任在程序上公平對待有可能受決策影響的人士。已有一段時間，這理念給用來擴大這種情形所及的範圍。所以，倘若公共官員就將來的行為作出承諾及陳述，而令人産生合理期望，認為該等承諾及陳述會得到兑現，決策者便有責任在作出損害該等人士利益的決定前，給予該等受到聲明影響的人士表達其意見的機會。 89.法院會否命令或准許該項實質合理期望受到保護，這問題最終自然會出現。起初，這論點極具爭議性。爭議初期，對於企圖以重大不公為理由，要求對基於政策理由在行政上否認有合理期望的決定作出覆核，英國上訴法院斷然拒絶 (見R v. Secretary of State for Home Department & another, Ex parte Hargreaves案([1997] 1 WLR 906第921頁，第924-925頁))。上訴法院裁定，司法覆核只限於涉及Wednesbury不合理原則的案件。 90.然而，自此以後上訴法院在一連串的判決中決定，針對重大不公而申請司法覆核的範圍並非那麽局限，而且當官員的行為令人産生有實際利益的合理期望，但基於政府政策而作出的行政決定使期望落空時，法院便可基於範圍更廣的理由覆核該決定，其中最大的理由是重大不公及濫用權力 (見R v. North and East Devon Health Authority, Ex parte Coughlan案([2000] 2 WLR 622); R v. Secretary of State for Education and Employment, Ex parte Begbie 案([2000] 1 WLR 1115); R v. Secretary of State for the Home Department, Ex parte Bajram Zeqiri案； 及R v. The London Borough of Newham and Manik Bibi and Ataya Al-Nashed案([2001] EWCA Civ 607))。 91.上議院的大法官沒有仔細審視實質合理期望這一法則。大法官Lord Steyn及大法官Lord Hobhouse of Woodborough在Secretary of State for Home Department, Ex parte Hindley 案([2001] 1 AC 410 第491頁及第421頁)中，曾在發言中提述Lord Woolf MR在Coughlan案中所解釋的法則(大法官Lord Hobhouse更形容Lord Woolf MR的判詞為“有重大價值的”)。按我等的解讀，Hindley案中言論沒有令人對法則産生疑問。我等同意，正如大律師在本案中向我等提出的論據一樣，該法則是香港行政法的一部份，而因此是法院行使其固有的司法管轄權進行監督工作的整個過程中一項重要因素。行使管轄權是要確保，第一，機構合法行使法定的權力而沒有濫用的情況；以及第二，就程序上的和實質的利益而言，法定權力的行使在行政上是公平的(見Coughlan案(第 875-876頁))。 92.該項法則承認，如沒有任何法律上或政策上的首要理由令致法則無法施行，則以下情形可能會産生：人們或會對實質的後果或利益有合理期望，而有關機構沒有使到期望成真，在特定的情況下，導致對個人造成不公。這種不公等同濫用權力，以致法院可合情合理地進行干預。一般來說，是在政府或公共機構或政府或公共機構的代表許下諾言，作出陳述，制定、採取或宣布其做法或政策時，結果産生合理期望的。舉例，見Attorney-General of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu案 ([1983] 2 AC 629)及R v. Secretary of State for the Home Department, Ex parte Ruddock & others案([1987] 1 WLR 1482))。 93.人們明白到，對於按法例和憲法的規定為執行政府政策而作出的決定可以進行司法覆核，但是最終政府或有關政府機構必須可自由更改政策。(見R v. Secretary of State for the Home Department, Ex parte Asif Mahmood Khan案 ([1984] 1 WLR 1337第 1347頁 )；及Coughlan案 (第 647頁))。同樣，雖然受到法院的司法覆核規限，政府或有關機構還是有權修改或放棄其承諾的(Coughlan案(第647頁))。但是，決策者不會因採納新政策而無需考慮合理期望。 94.由於適用於針對重大不公而申請司法覆核的有關法律原則，隨著最近四宗案例不斷演變，所以在此提述Bibi一案。提述Bibi案是因為案中所載的，是這方面的法律發展至今的概述，亦因為申請人是基於案中所述法律觀點提出論據。第一，如決策者曾作出諾言或陳述，令人對決策者會遵守諾言或陳述產生合理期望，法律規定，只要是在決策者的法定權力或其他權力範圍以内，決策者便須在作出決定的過程中，恰當地考慮該合理期望。要強調的是，在本案中這限制的適用至為重要。這點將會在稍後顯現出來。要是決策者不考慮該期望，他就是濫用權力或不合法地行事(Bibi案 (第39段及第51段))。 95.第二，除非有法律上承認的理由不去體現合理期望，否則合理期望應予體現。要是公共官員的行為引致産生合理期望，那麽為公平起見，決策者應該明示不體現合理期望的原因，以便當決策者的決定遭到質疑時，法院可以驗證該等原因(Bibi案(第59段))。 96.第三，即使決定牽涉以政治考慮來作出政治抉擇，決策者也必須以訴訟當事人的合理期望為本作出抉擇 (Bibi案(第64段))。 97.第四，如若決策者不遵從上文第三項所述的規定，他的決定將會因為他沒有作出有關考慮而變得無效。不考慮合理期望構成濫用權力。濫用權力一經確立，法院便可要求決策者行使酌情決定權考慮該合理期望(Bibi案(第41段))。 98.我等會在上文第四項法律論點加上“通常”一詞作為限定性的說明。這樣做的原因，是因為法院只有在行政決定因決策者沒有作出有關考慮而受到極大影響的情況下，才會行使司法管轄權覆核該決定。(見Lau Kong Yung案第331頁C-D, 引用R v. Hull University Visitor, Ex parte Page案 ([1993] AC 682第702頁B-C); Nguyen Tuan Cuong & others v. The Director of Immigration & others案 ([1997] 1 WLR 68 第 77頁B); 及R v. Cambridge Health Authority, Ex parte B案([1995] 1 WLR 898 第 907頁B-C))。法院只有在極不尋常的案件裡才會信納該決定並不因爲決策者沒有作出有關考慮而受到影響(見Grandsen & Co. Ltd. & another v. Secretary of State for the Environment & another案 ((1985) 54 P & CR 86 第 94頁))。法院一旦信納即使決策者曾作出有關考慮後果也是一樣，就不會撤銷該決定。入境事務處處長非常倚賴這法律觀點。引用這觀點又會引起另一重要的爭議點，這留待稍後討論。 99.在Bibi案中，房屋當局許諾各申請人及其他人，在18個月内為其提供法律上有保證的房屋住所。案中英國上訴法院裁定房屋當局沒有考慮到當局的諾言令致申請人産生合理期望，故房屋當局是非法行事。法院繼而宣告房屋當局有責任基於申請人有合理期望的原故，考慮申請人要求合適房屋的申請。該期望就是房屋當局會向他們提供保證租賃的合適住所。法院以這形式作出宣告，從而避免自作主張，並將實際的決定權交回房屋當局手上。藉此，法院符合了三權分立的法則及立法意圖，把作出決定的權力留給獲有關法例賦權的機構。 申請人有關實質合理期望的論據 100.申請人陳詞指出，在已發出遣送離境令的個案中，入境事務處處長根據法律有責任考慮申請人的合理期望，但在發出遣送離境令時沒有按法律這樣做，因此，該等命令應予以撤銷。陳詞續謂法院應行使有關酌情決定權，或者是，法院應該讓入境事務處處長根據法律行使酌情決定權。代表申請人的御用大律師Robertson 先生同意，假若申請人成功確立其要求濟助的理據，則入境事務處處長行使酌情決定權便是恰當的做法。 有鑑於該等陳述，期望的合理性之考慮 101.申請人根據上文所述原則確立其要求濟助的理據前，必須首先確立在他們而言，的確存在有合理期望。雖然“合理期望”這一理念有點不精確，但期望必須是合理的：就是，鑑於官員所作的被指稱令人産生期望的行為，該期望是合理的。這點早已獲得明確確立(見大法官Lord Fraser of Tullybelton在Attorney-General of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu 案([1983] 2 AC 629 第636頁)所言)。在這方面，期望是否合理至少部份取決於有關公共機構的行為及機構所承擔的事情。而期望是否合理及合理的程度，亦必須取決於申請人有權期望甚麽。須要合理的意思是，司法決定“除了必須建基於申請人事實上期望的事情外，在顧及有關政策和原則的情況下，也必須建基於申請人有權期望的事情”。(Mark Elliot在The Cambridge Journal 301所載的文章“The Human Rights Act 1998 and The Standard of Substantive Review”[2001]内，特别是第319頁中，提供了啟發性的討論)。因此，要是期望中的利益不是法律上所能授予的，該期望便不是合理期望。正如上文所述，這是本案的關鍵問題。 102.在吳嘉玲案及陳錦雅案兩宗訴訟中以“例案”性質為背景而作出的陳述，構成申請人在本上訴案中所倚賴的行為。該等陳述並不須要是明示的。隱含陳述在適當情況下也會産生合理期望(見R v. Gaming Board of Great Britain, Ex parte Kingsley案([1996] COD 241 第242頁))。 103.然而，入境事務處處長在陳詞中指出，在合理期望能夠被確立前，陳述必須是既淸晰又不模棱兩可的。各下級法院均接納這項陳詞，亦有大量案例典據支持這說法(見R v. Inland Revenue Commissioners, Ex parte MFK Underwriting Agents Ltd. & others案([1990] 1 WLR 1545 第1569-1570頁); R v. Jockey Club, Ex parte RAM Racecourses Ltd.案 ([1993] 2 All ER 225 第 236頁); R v. Devon County Council, Ex parte Baker & another案([1995] 1 All ER 73 第88頁) (Coughlan (第651頁)援引是案，並且明顯表示贊同); R v. Commissioners of Inland Revenue, Ex parte Unilever plc案 ([1996] COD 421 第423頁) (案中“沒有限制而又並不模棱兩可的陳述之規定”被形容為“基要的”)；及The Hong Kong and China Gas Co. v. The Director of Lands案 ([1997] HKLRD 1291 第1296-1297頁)等案)。申請人的陳詞謂，如陳述有模棱兩可之處就必須用最有利於申請人的方式來解釋該項陳述。有鑑於上述案例的主流，我等必須拒絶接納申請人的陳詞。 104.雖然概括而言，賴以支持合理期望的陳述必定是既淸晰又不模棱兩可的，但我等接納這說法之餘也承認在某些案件裡，陳述是可以合理地有相互排斥的解釋。這樣，正確的處理方法不但不是只採納對提出合理期望的人士最有利的解釋，而且是在不違反引用Wednesbury不合理的測試原則的前題下，接納公共機構所採用的解釋。大法官Lord Slynn of Hadley在R v. Ministry of Defence, Ex parte Walker一案([2000] 1 WLR 806)，在提述政府補償計劃中的“軍事活動”一詞時說(第813頁)：
如案中陳述關乎政府政策，法院便應採取這處理方法。一般來說，政府從合乎理性的角度按其有關政策的聲明行事就不會産生不公。許多時候，有關政策的聲明是以廣義的措詞表達出來，詳情細節則留待日後釐定。要是說因為該等聲明的表達方式過於廣泛及不精確，所以它便永遠不會産生合理期望，這種說法就未免太狹隘。可是，要是寬廣的政策之詳情後來獲得辨明或確定，而且詳情反映了之前所宣布的寬廣政策是合乎理性的發展，則法院也應照顧到這點。 105.我等已解釋過，本案中的陳述劃歸為三大類。第一類是入境事務處處長及行政長官向普羅大眾發表的四項一般聲明(見第83段)，即政府會服從法院的決定。該項陳述的涵義是，政府將接受及執行香港特區法院最終就有關法律作出的宣告。換句話說，陳述等同政府作出既淸晰又不模棱兩可的聲明，會把歸於這類别的人士當作訴訟當事人一樣看待。人大常委員會有可能會根據第一百五十八條第一款作出解釋，而解釋結果令致香港特區法院的決定受到影響。對於這點，陳述沒有作任何保留或限制。陳述從來沒有注意到這可能性。下級法院眾位法官得出的結論是，陳述的涵義並不包含政府會把歸於有關類别的人士當作訴訟當事人一樣看待。恕我等對此不表同意。 106.第二類是載於致法律援助申請人的法律援助署覆函內的陳述。法律援助署在函中不單聲明政府將接受及執行香港特區法院最終就有關法律作出的宣告，更述明申請人不必參與當時的訴訟程序或展開新的訴訟程序。這項有關政府未來的行為的陳述對申請人起了引導作用，使他們不去採取被稱為不必採取的行動。法律援助署欲藉著該覆函引導覆函受文人不採取行動，而該行動是會將他們置於“在此以前作出的判決”的保障範圍之內的。這陳述也是既淸晰又不模棱兩可的。因為陳述以明示方式邀請受文人倚賴政府所宣布的政策而不提出訴訟程序，所以它較第一項陳述更強而有力。 107.保安局局長致第13名代表申請人日期為1998年4月24日的信函屬於一個不同類别。一方面是入境事務處處長及行政長官所作的一般陳述，另一方面是法律援助署覆函，而上述類別處於兩者之間。毫無疑問，1998年4月24日的信函比較一般陳述有力，因為它是具名的，並且述明會如何處理該名聲稱有居留權的申請人的申請。可是，信函沒載有關於參與或展開訴訟程序的聲明，所以不及法律援助署覆函有力。一般陳述與具體陳述之間的區分極為重要，原因在下文會顯露出來。 108.雖然我等剛解釋過，期望的強烈程度因應某類令人産生期望的陳述而有所不同，但全部三類陳述所産生的期望並無不同，即期望政府會把屬於這些類别的人士當作吳嘉玲案及陳錦雅案的訴訟當事人一樣看待。因第二及第三類陳述所産生的期望而有權受惠的這一類別人士，比較因一般陳述而有權受惠的另一類別人士，數目少了許多。這分别對本上訴案的結果很重要。這點會在下文顯現出來。 109.就有權因期望而受惠的人士而言，主張有合理期望者是否必須證明其倚賴該期望或遭受損害才可以因陳述而受惠？有主張謂倘若政府已公布周知打算如何行使權力，而權力的行使影響著社會上相當大部份的人士，則不論申請人是否曾特地倚賴政府的說話，政府也不能食言(見大法官Lord Justice Sedley在Begbie案中(第1133頁) 所述“影響普羅大眾”的權力；另見Bibi案(第 28-32頁))。也有主張說倚賴政府的說話“雖然大多數時候都可能有關，但不是必要的”(見Bibi案(第28段))。另一方面，有意見認為“要是法院裁斷合理期望落空時存有不公，那麽只會在十分例外的情況下（而不是在一般情況下）當事人才是沒有因倚賴所說的話而遭受損害”(見大法官Peter Gibson在Begbie案(第1124頁) 中所言)。 110.合理期望是否必須建基於因倚賴所說的話而遭受損害，尤其是該基礎關乎大批不明類別及受一般陳述針對的人士？我等認為無需探討這重要的問題。因為在本案中所作出的陳述是用來引導某些受陳述者去倚賴該些陳述，而且我等可以假設這些陳述無論如何都達致了該效果，所以是否須要證明曾倚賴該些陳述，並不成為本案中的爭議點。 111.入境事務處處長提出論據指出，因一般及具體陳述而産生的期望都因為違反法律而變得不合理。除受到這考慮的限制外，在上文所描述的期望是合理的。作出陳述的背景是吳嘉玲案及陳錦雅案兩宗訴訟的“例案”性質。這些陳述既淸晰又不模棱兩可，而且直接令人産生期望。此外，具體陳述是在用以引導受陳述者倚賴該些陳述的情況下作出的。 根據入境事務處處長指稱體現期望會違反法律的論據，考慮期望的合理性 112.入境事務處處長陳詞指出，申請人的期望並不合理。他亦指出他不能切實體現該期望，因為這樣做會違反法律。如體現期望會牽涉到決策者違法行事，法院便不會令合理期望獲得體現，這是基本原則(見Attorney-General of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu 案(第638頁); Coughlan案(第 647, 651及656頁); Begbie案(第1125及1132頁))。與這原則一致的是，決策者不能夠為體現期望而行使法定酌情決定權“以致破壞立法的目的”(見大法官Sedley在Begbie案，(第1132頁)所言)。 113.申請人不可能在本院就吳嘉玲案及陳錦雅案作出決定之後，立即確立其聲稱所擁有的居留權，原因是本院在吳嘉玲案中剔除根據《第3號條例》第2AB(2)(a)條在憲報公告的甲(i)款及乙款。該公告指明申請居留權證明書的方法。甲(i)款述明在申請時居住在内地的人士必須“通過當地的公安廳出入境管理處”提出申請。乙款述明當有關人士根據内地實施的法律向當地的公安廳出入境管理處所遞交的到香港定居的‘前往港澳通行證’申請書，可視為香港居留權證明書的申請書。在吳嘉玲案中，本院提到將公告内的兩款剔除((1999)2 HKCFAR 第38頁)時表示：
114.在劉港榕案中，終審法院首席法官李國能以下述方式形容當時的情況((1999) 2 HKCFAR 第314頁)：
115.因此，在人大常委會於1999年6月26日公布該解釋前，因為入境處處長尚未填補計劃内的「罅隙」，所以入境事務處不可能根據經修正的計劃體現申請人的期望。但由於入境處處長有權根據《第3號條例》第2AB(2)(a)條以公告形式填補該「罅隙」，故在該階段體現申請人的期望並不違反法律。 116.然而，入境處處長陳詞說，該解釋一經公布後，情況便起了變化。情況的改變就是，在吳嘉玲案中被法院宣告違反憲法的《第3號條例》條文及公告(第1(2)條具追溯力的條文除外)，被視為由1997年7月1日起生效。同樣地，本院必須接納，由本院在吳嘉玲案中裁定為無效的《第2號條例》中有關出生時間的限制，也同樣生效。該解釋公布以後，入境處處長便無權發出居留權證明書予沒有單程證的申請人。 117.在該解釋公布後，立法會於1999年7月16日根據《入境條例》第59A條通過決議，對附表1作出修訂。該修訂廢除第2(c)段而代之以下述條文：
新條文載有曾被視為無效的條文上所載的出生時間限制。同日，入境事務處處長根據第2AB(2)(a)條在憲報刊登新公告取代先前的公告。新公告的內容與先前的相若。 118.因應該解釋而作出的這些轉變，加強了條例中有關居留權證明書的條文。根據這些條文，入境事務處處長不得核實申請人居留權的享有權，亦不能給予他們如吳嘉玲案及陳錦雅案的訴訟人一樣的看待。 119.入境事務處處長辯稱，申請人不能有合理的期望以為他們會得到如該兩案當事人一樣的看待，是因為該解釋及居留權證明書計劃的生效日期分別追溯至1997年7月1日及7月10日。因此，根據入境事務處處長的論據，申請人的期望與現時有效的法律不符或與該法律有抵觸之處。另一種說法基本上論據相同，就是不可能有合理期望，以為有關法律不會改變。（參看案例R v. Secretary of State for Social Security, Ex parte McEntire案, 大法官Popplewell, 判決於1992年3月23日頒下，未經彙編。） 120.由於事件發生在1999年6月26日該解釋公布之前，因此，在涉及一般陳述的事上，除了在是否有須要證明倚賴陳述會蒙受損害這點上有保留外，申請人是有期望的，這期望相當於合理期望，入境事務處處長是可以根據《入境條例》第2AB(2)(a)條訂明公告，使他們的期望在法律上得以體現。該期望是當局會按本院在吳嘉玲案及陳錦雅案判決中所訂立的原則給予申請人相應的看待。但我等關注的是1999年6月26日以後有效的法律，就是入境事務處處長行使其權力時的法律。他的做法就是申請人不滿之處。 121.在研究1999年6月26日之後的法律前，必須更精密地確定申請人的期望包含甚麼。正如大法官Lord Scarman在In re Findlay案中([1985] 1 AC 318 第338頁)提出一個極具意義的問題，“他們的合理期望是甚麼？”（在原文中強調）。申請人依據本院在該兩案決定中所述的原則，聲稱：
我等認為，這樣的聲稱能準確地表述申請人的期望。 122.申請人的期望一經如此表述後 - 事實上也必須如此表述，若要符合兩案決定中所述的原則，便顯然與現時有效的法律及該解釋公布以來有效的法律不符。申請人的期望若表述如上，在法律上他們的期望便不能得到體現。 根據《入境條例》第11條、第13條及第19(1)條賦予入境事務處處長法定酌情決定權的範圍 123.這結論沒有解決申請人的案件。申請人進一步呈述，雖然入境事務處處長不能充分體現他們所聲稱的合理期望，但他可以在某種情度上滿足他們的期望，容許他們進入香港及在港居留。他們的論據認為處長可以如此而行，他可以根據《入境條例》若干條文所賦予他的權力行使其酌情決定權 即第11條（入境准許）、第13條（留下准許）及第19(1)條（下令或拒絕下令遣送離境的權力）。按這理據，處長可恰當地作出對申請人有利的酌情決定，容許申請人進入香港及在港居住，這樣既可有限度地滿足申請人的期望，就是進入香港及在港居住，同時又沒有與法律相違。 124.申請人亦依據《人事登記條例》（第177章）及有關的規例作出爭辯。他們辯稱，根據該條例及有關規例，獲准無條件限制進入香港及在港居住的申請人可獲發給永久性居民身份證，從而根據《入境條例》第2AA條確立其永久性居民身份。這論據在於入境事務處處長須行使《入境條例》，特別是第11條、第13條及第19(1)條所賦予的酌情決定權，對申請人作出有利的決定。 125.第11條授權入境事務處給予准許進入香港，並視乎情況附加逗留期限及逗留條件予以規限。第11(5)及(5A)條賦予入境事務處權力撤銷及更改逗留條件，以及更改逗留期限。更改逗留期限的權力，是在逗留期限屆滿後，方可行使的。（參看案例Sae-Ang Paisarn v. Director of Immigration ([1989] 1 HKLR 205)）。第13條賦權入境事務處處長批准非法進入香港的人士留在香港，並附加他認為適當的逗留條件予以規限。第19(1)(b)條規定，在不同的情況下，“規定某人離開香港的遣送離境令可由[入境事務處處長]發出”。其中一種情況是“如入境事務處處長覺得”該人：
126.申請人呈述，他們原來的期望就是得到如吳嘉玲案及陳錦雅案訴訟當事人一樣的看待，而該三條條文所賦予的酌情決定權範圍廣泛，足可容許入境事務處處長考慮令申請人產生原來期望的各種情況，並讓處長可以合法地體現隨着他們原來期望而會產生的附帶後果。然而，代表入境事務處處長的資深大律師馬道立先生呈述，無論個別的酌情決定權的範圍如何，也不會擴展至批准已由內地來港聲稱擁有居留權，但在法律上不能享有該權利的人士留港。從另一方面來看這論據，就是沒有“不去引用第1B部”的酌情決定權。資深大律師馬道立先生亦辯稱，無論個別的酌情決定權的範圍如何，入境事務處處長也有酌情決定權去決定他應考慮甚麼，他沒有可強制性職責去考慮令申請人產生期望的各種情況。 127.雙方並非建議第19(1)條的“可”字不是解作“許可”，而是有其他意思，但入境事務處處長的論據是這酌情決定權的範圍，如第11條及第13條所賦予的酌情決定權一樣，是受到第1B部關於附表1第2(c)段所指的永久性居民的條文所限制。根據這論據，第1B部的條文構成一全面性的準則，規限那些聲稱根據附表1第2(c)段為永久性居民的人士進入香港及在港居住的權利。因此，入境事務處處長的理據是：他必須行使有關的酌情決定權，包括行使下令遣送離境的權力，使第1B部的立法計劃得以體現。 128.這論據過於側重第1B部的立法計劃。這計劃規限那些聲稱根據附表1第2(c)段擁有永久性居民身份，從而根據第1A部享有居留權的人士所聲稱享有的權利。但第1B部的計劃本意並不是規限或專意規限該等人士以非永久性居民身份在港逗留。該等權利在於入境事務處處長是否行使其法定的權力。故此，大律師也得代入境事務處處長承認，對不能成功地根據附表1第2(c)段取得永久性居民身份的聲稱人，入境事務處處長是可以合法地以人道為理由，拒絕下令遣送他離境。（參看案例劉港榕；R v. The Director of Immigration, Ex parte Chan Heung-mui & others ((1993) 3 HKPLR 533第543頁et seq)）。在劉港榕案中，本院裁定，即使申請人符合第19(1)(b)(ii)條的條件，入境事務處處長雖然不一定須要考慮人道理由，但也可根據第19(1)條的規定有酌情決定權不發遣送離境令。 129.入境事務處處長辯稱，類似的原則也可應用在任何其他可能使他行使其酌情決定權，作出對申請人有利的決定的考慮因素上。換句話說，要是他選擇如此而行，所有這些因素，如人道理由一樣，都是他可以考慮的，但他不一定要考慮這些因素。這個論據不能成立，因為若某些情況帶來合理期望，普通法本身便對決策制定者委以責任，要以良好的行政運作為原則及以公平行事為己任去考慮該等合理期望，只要作出考慮這做法和考慮的範圍不抵觸法定條文及不破壞立法的目的便可（參看Bibi案，第51段）。 130.雖然該等酌情決定權並沒有明文條件約束，但其範圍必須加以確定。要確定其範圍，須參照常委會所解釋的《基本法》，該條例的目的及其政策，以及第19(1)條條文的主要精神，就是要落實該條例所訂定的立法計劃。從這方面去考慮第11條、第13條及第19(1)條所賦予的酌情決定權，入境事務處處長是可以在特殊的情況下容許個別人士留港，儘管該等人士非法入境及未能根據《基本法》第二十四條按照《入境條例》的規定確立居留權。然而，當行使該三項酌情決定權時，入境事務處處長不可破壞用以界定及限制居留權享有權的憲法及法定計劃，以及違背第19(1)條的主要精神，這點是清晰明確的。 131.在考慮酌情決定權的範圍時，我等的做法與英國上訴法院在Begbie案中的做法一致。英國工黨在大選中獲勝重新執政後，工黨政府便制定《1997年教育（學校）法令》，廢除一直以來用公帑去資助私立學校個別學生的教育經費制度。這改變與工黨的選舉政綱及工黨政府所公布的教育政策一致。然而，政府亦曾向受惠於該計劃的學生家長聲明，政府會採取步驟以免學生的教育受到影響。為此，法令訂明，教育資助會繼續，直至學生完成目前的教育階段為止。舉例說，當學生由小學升讀中學後，便不會受到資助。不過，這規限卻有例外情況，法例賦予負責有關事務的大臣有酌情決定權，在個別情況下向完成目前教育階段升讀下一教育階段的學生繼續給予教育資助。 132.該案的申請人申請司法覆核，他們的論據是有關的政策聲明給他們帶來合理期望，讓他們以為當他們完成目前教育階段升讀下一教育階段時仍然會得到教育資助。他們辯稱，這種做法與法令沒有抵觸，負責有關事務的大臣可行使他的酌情決定權使他們的期望得以實現。該項申請遭法院駁回。法院重申是項原則：任何合理期望若與法定的條文有抵觸時必須放棄。法院裁定，在行使酌情決定權決定例外情況時，不可偏離法規的主要目的及作用。 133.英國上訴法院大法官Peter Gibson 稱
入境事務處處長的法定權力應用在本案事實上 134.行使有關的法定權力時，不可破壞整體的法定計劃，這結論一經作出後，入境事務處處長便不能合法地容許該四項一般陳述的受陳述者（人數可能超過600,000名）（見第83段）進入香港及在港居留，因為此舉是要行使第11條、第13條及第19(1)條所賦予的特殊權力，這會對整個立法計劃造成破壞。入境事務處處長在行使其權力時，須要公正不阿；在處理一般陳述的受陳述者即居留權聲稱人時，必須公平對待。在這大羣不明類別的人士當中，他不能憑藉甚麼去恰當地分別誰應得到有利的對待。原來聲稱的期望在法律上現已不能得到體現，它是行使酌情決定權時的主要考慮因素，這個期望是一般類別所有人士的共同期望。 135.結果是入境事務處處長不能合法地行使他的酌情決定權，對一般類別的聲稱人作出有利的決定。 136.無論如何，即使根據相反的結論，如入境事務處處長可合法地行使其酌情決定權對這類聲稱人作出有利的決定，他也有權去決定入境政策凌駕於這類聲稱人的期望之上。他們的期望只是因政府或官員代表政府作出的一般陳述而起，而入境政策是該解釋所認可之法例的基礎，其法律效力自不可推翻。 137.那些以個別人士身份收到法律援助署覆函的申請人，以及收到保安局局長信件的第13名代表申請人，他們以收到具體陳述為理由，堅稱他們有合理的期望。這些申請人的情況不同。由於他們曾收到政府當局發給他們的信件，信內載有所指的陳述，因此，他們可被界定為可區別及可確定的類別。入境事務處處長行使有關的酌情決定權，作出對他們有利的決定，不會破壞整體的法定政策。雖然，有相當數目的人或許會因此而受惠，但相對於有關的聲稱人或準聲稱人而言，他們只佔小部份。他們會構成一明確類別，或可得到特殊的酌情決定權對待。 138.這一類收到具體陳述的申請人是否可以獲得特殊對待？我等認為答案應該是肯定的。雖然這類申請人原來的合理期望再也不能得到體現，但這期望包括隨着取得居留權後而產生的附帶後果，就是可進入香港及在港居住，入境事務處處長可根據第11條、第13條及第19(1)條行使其酌情決定權，作出對這類申請人有利的決定，使他們的合理期望部份得以體現，這種做法是在入境事務處處長的權力範圍之內。從這方面來考慮，他們的期望也沒有抵觸法律。把這類收到具體陳述的人士的合理期望規限如上，入境事務處處長便得根據第11條、第13條及第19(1)條，在行使其酌情決定權時，對上述規限了的合理期望加以考慮。這類申請人的原來合理期望因不能落實而引起重大不公，處長可行使其權力，作出對這類申請人有利的決定，稍為減輕他們的不公平情況。 139.這論點有英國案例Coughlan支持。在該案件中，政府曾承諾會為有關人士在馬頓健康院(Mardon House)提供終生住宿。案中的其中一項申訴，是當政府改變政策後，有關部長未能為有關人士另外提供可以說是相當於馬頓健康院的地方住宿（參看第657頁C-D）。上訴法院裁定，沒有作出有關安排造成不公情況，相當於衛生部門濫用權力。未能提供另外住宿關乎有關部長是否作出公平的決定。 遣送離境令的法律效力及不撤銷遣送離境令的決定 140.按照較早前所述，在作出行政決定時，未有顧及該決定會違反以前的承諾或陳述而作出該決定，以及作出行政決定時違反了以前的承諾或陳述，而該承諾或陳述給人合理的期望，以為該承諾或陳述會得到實現，則該行政決定足以構成濫用權力，不能生效(Bibi案，第39段)，除非能證明即使考慮過該期望，實質上也不會影響該決定，則作別論。入境事務處處長辯稱本案正是如此，因為各方面的政策考慮都支持遣送離境，其理據是不容推翻的。 141.入境事務處處長有責任去證明，就算他考慮了該合理期望，同樣後果也會如以上所述，無可避免。法庭只會在特殊的情況下才採用此途徑，因為原則上，應該是由受法規託付責任的官員去作出決定，此舉與三權分立的法則相符，而三權分立是香港奉行的普通法體制的主要元素。在本案而言，這已是一個充分的理由去支持為何不依循入境事務處處長所建議的特殊做法。不單如此，我等的結論是：偏離申請人基於具體陳述而產生的期望會造成非常重大的不公平情況（具體陳述載於法律援助署覆函及第13名代表申請人收到保安局局長的信件內）。如我等曾經論述，前者明文勸喻受文人無須採取同一的訴訟行動，若他們採取了該行動，便會被列入為“在此以前作出的判決”的保護範圍內。後者則述明入境事務處處長會依循法院的最後判決處理居留權證明書的申請。容許這些具體陳述的受陳述者在港居留看來不會對政策造成重大影響，而且會大大減輕發生在他們身上的不公平情況。在上述種種情況下，我等沒有理據去裁定，假使入境事務處處長曾經考慮過申請人因具體陳述而產生期望，其決定也必然會是一樣。 142.屬於具體陳述類別的申請人，他們的遣送離境令須予以撤銷，入境事務處處長須重新行使其酌情決定權。在重新行使其酌情決定權時，他須就這類人士的合理期望，考慮是否須要行使其酌情決定權惠及他們，容許他們在港居留。為此，屬“具體陳述”類別的申請人，他們的遣送離境令須予以撤銷，並可得到法庭作出宣告：入境事務處處長須就本判決及就《入境條例》第11條、第13條及第19(1) 條所賦予的酌情決定權，考慮這類別的申請人的情況。政府向他們作出的陳述，使他們產生合理期望，但又未有依陳述行事，因此有特別需要去紓緩對他們造成不公平的情況。 143.要注意的是，若入境事務處處長在重新考慮這類人士的某個個案時，決定行使他的酌情決定權，並對該申請人作出有利的決定及容許他在港居留，這只是對原來的合理期望未能體現造成不公的部份濟助。准許他在港居留顯然不等於視他如吳嘉玲案及陳錦雅案的當事人一樣處理他的居留權申請。此舉非入境事務處處長所能做到的。相反，這只是入境事務處處長在法律許可而又不破壞基本的法定計劃的情況下，對合理期望落空造成不公的紓緩方法。 144.因此而獲准在港逗留的居留權聲稱人，他們最終可能根據別的條文聲稱享有居留權，例如，當他們在香港特區通常居住連續七年後，便可根據《基本法》第二十四條第二款第（二）項作出是項聲稱。然而，這是根據不同的法律程序取得居留權，不是我等在本案中所要考慮的。 個別情況的合理期望 145.因應我等在以上所述，我等現考慮交由法院審理的個別情況。 146.第8名代表申請人 - 劉邦先生 - 他聲稱是保安局局長發給覆函日期為1998年7月10日的受文人。該覆函是回應一家庭關注組織的請願書。由於該申請人屬於一般陳述類別，因此不能享有濟助。 147.第11名代表申請人 - 陳其悅先生 - 他是超過1,000名申請人的代表。這些人收到法律援助署覆函通知他們，鑑於法院待決的案件，他們不必展開任何訴訟。這些回覆構成具體陳述，使他們產生合理期望，以為他們會得到如吳嘉玲案及陳錦雅案的訴訟當事人一樣的看待。就這類別的申請人，他們的遣送離境令應予以撤銷，而入境事務處處長須就本判決及《入境條例》第11條、第13條及第19(1)條所賦予的酌情決定權，重新考慮他們的情況。 148.第12名代表申請人 - 黃玉香女士 - 她所代表的申請人，是依據入境事務處的標準信件中的具體陳述而聲稱有合理期望（參看第66段）。這些信件告訴他們，由於案件正待上訴，因此不能作出任何決定。這些信件沒有帶來任何合理期望，因此她不能享有濟助。 149.第13名代表申請人 - 袁智威先生 - 他代表的申請人聲稱因入境事務處的信件而產生合理期望。這些信件的內容與入境事務處標準信件的內容相若（參看第66段），表示案件正待上訴，因此不能作出任何決定。這些信件沒有給予任何合理期望。由於他是這類信件的受文人，因此不能享有濟助。然而，他亦是保安局局長發給信件日期為1998年4月24日的受文人。保安局局長在該信中表示，入境事務處在處理居留權證明書的申請上會依循法院的判決。這是具體的陳述，帶給他合理期望，使他有權享有如第11名代表申請人一樣的濟助。 150.第15名代表申請人 - 葉蔭華女士 - 她所代表的申請人是依據政府官員所作的一般陳述，聲稱該陳述給他們合理期望。由於她屬一般陳述類別，因此不能享有濟助。 151.終院民事上訴2001年第3號案中的第3名代表申請人 - 周燕平女士 - 她所代表的申請人，是依據政府官員所作的一般陳述。她表示，當她在內地時，她獲詳盡告知該陳述。由於她屬一般陳述類別，因此不能享有濟助。 “濫用程序”的爭議 152.申請人在其書面陳詞時以濫用權力為其依據的理由。代表申請人的御用大律師Robertson 先生在口頭辯稱時，把這理由推展成為濫用程序的論據。這論據在下級法院沒有加以論述。這項新的呈述基礎毫不清晰。按我等理解，這論據的說法如下。 153.入境事務處處長拒絕遵照例案程序，該程序已在原訟法庭得到祁彥輝法官的認同及採納，在上訴法庭及在本院審理吳嘉玲案及陳錦雅案時亦被接納，因此，處長的做法相當於濫用程序。例案程序涉及選取一些案件作為“代表案件”，並把其他案件押後以等候代表案件的結果。 154.申請人呈述，要不是入境事務處處長的陳述，表示會依從被選取作為代表案件的審訊結果，法庭也不會採用例案程序。申請人繼而呈述，入境事務處處長命令把那些應得到如例案訴訟人一樣的看待的人遣送離境，這決定是與原訟法庭法官祁彥輝所採用的例案程序及把其他案件押後的做法不符。因此，他們的論據認為此舉相當於濫用程序，應予以補救，使入境事務處處長遵守其陳述或制止入境事務處處長執行針對申請人的遣送離境令。要入境事務處處長遵守其陳述這補救方法出現困難，此點在合理期望的爭議上已加以論述。 155.濫用程序的典型例子是展開或進行民事或刑事訴訟程序以達到不當的目的，如在合法的訴訟目的及範圍以外取得附帶利益。（案例Hunter v. Chief Constable of the West Midlands Police & others ([1982] AC 529)，這宗民事訴訟被剔除，是因為展開訴訟是用以對具司法管轄權的刑事法庭的決定作出附帶攻擊。） 156.一般的補救方法是擱置訴訟程序，理由是有關的訴訟已構成濫用法庭程序。然而，濫用程序可以不同形式出現，因此，所採用的可能是擱置訴訟程序以外的其他補救方法。在R v. Horseferry Road Magistrates' Court, Ex parte Bennett ([1994] 1 AC 42)案中，法官Lord Griffiths（第61頁）援引案例Chu Piu-wing v. Attorney-General ([1984] HKLR 411)，並且明顯地認同（當時的）上訴法院副院長麥慕年於第417-418頁的論述：
該案的證人因拒絕遵守傳召出庭令而被判犯了藐視法庭罪，上訴法院判決，針對判罪的上訴得直，理由是廉政公署曾向證人保證他不需要出庭作證。 157.另一案例是R v. Croydon Justices, Ex parte Dean 案([1993] QB 769)，該案的判罪亦被撤銷，理由是警方曾向被控人保證不會就某項控罪檢控他，卻又違反承諾而檢控他，這便是濫用程序。 158.又在R v. Bloomfield案中([1997] 1 Cr App R 135)，法庭基於濫用程序為理由撤銷判罪。控方在該案開審時表示不會提出證據指控被告人。為了控方着想，審訊遂押後，“目的是為避免控方尷尬”（參看第143頁）。其後控方改變初衷。被告人以濫用程序為理由申請擱置檢控，遭主審法官拒絕，被告人其後認罪。上訴法庭裁定，容許控方撤銷原來的決定而不向法官提供任何理由解釋當初在主審法官面前所作的決定有何不妥，此舉有損司法聲譽。 159.上述三個案例，都是大法官Lord Woolf用以說明他在Attorney-General of Trinidad and Tobago & another v. Phillip & others 案中([1995] 1 AC 396 第 417頁)的闡述：
如上述案例顯示，在這情況下，法庭不單會把檢控擱置，當檢控成功時，還會把判罪撤銷。在這方面，上述案例顯示，法庭不單會將案件擱置，以防程序被濫用，倘若獲得勝訴一方涉及濫用程序，法庭還會褫奪其在該判決中所取得的利益。然而，本案中並沒有人提出吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決涉及濫用程序或是濫用程序的結果。申請人以該等判決為依據。 160.上述所提及的案例完全不能支持申請人所提出的濫用程序理念。他們所指的濫用程序是由政府的決定引起的，這些決定都是政府在本院審結有關訴訟後才作出的：其一是尋求該解釋；其二是不依陳述行事，這些陳述導致採用例案程序；其三是發出遣送離境令。 161.發出遣送離境令並非法庭程序中的一部份，而是入境事務處處長在行使法定的權力時所作的命令。即使該命令是受制於法庭行使其監管權時作出的覆核，但仍不會使發出命令此舉成為法庭程序的一環。發出及執行遣送離境令屬於行政程序，完全與法庭程序無關。 162.因此，在濫用程序方面，上訴法院副院長麥慕年所闡明的意見，以公眾利益原則要求官員遵守他們所作的承諾，在本案並不適用。 163.基於上述理由，這論據不能成立。 “第1期及第2期”的爭議 164.這爭議只適用在1997年7月1日之前，以及在1997年7月1日至10日期間抵港的申請人。這些日期的重要性在於1997年7月1日之前《基本法》還未生效，而《第3號條例》是在1997年7月10日制訂，雖然其本意是從1997年7月1日起生效。申請人呈述，第二十二條第四款經該解釋詮釋後，規定有關人士須取得內地批准才可進入香港，因此於1997年7月1日之前進入香港的人士便不受第二十二條第四款及人大常委會就該條款而作出的解釋規限。就這論點，申請人從上訴法庭在張麗華案([1998] 1 HKC 617)中的多數決定取得支持。至於在1997年7月1日至10日期間進入香港的人士，申請人是依據本院在吳嘉玲案裁決《第3號條例》沒有追溯效力的判決。這判決不受該解釋影響。參看劉港榕案。 165.如何回應申請人的論據，其答案取決於參照該解釋後，《基本法》第二十二條第四款所具的法律效力。該條款規定：
第1期 166.這條款是《基本法》中的一部份，在1997年7月1日才開始生效。它規定內地居民須取得內地部門批准才可進入香港特別行政區而非進入香港。由於這規定只是由1997年7月1日才開始適用，因此，第二十二條第四款的效力是預期性從該日開始的。根據該解釋，所有想進入香港特區的中國其他地區的人士，無論其來港目的是為了甚麼，包括為了定居，都受該解釋影響。這規定是一般性適用的，並不單是與第二十四條第二款第（三）項有關連。因此，這規限並非只適用於想根據第二十四條第二款第（三）項進入香港特區行使居留權的人士。 167.在1997年7月1日之前已進入香港的人士，無論他們是非法或以其他方法來港，並繼續逗留至1997年7月1日之後，當他們在該日之前進入香港時，不能說他們是進入香港特區，當時並沒有香港特區，而《基本法》第二十二條第四款當時還未生效。 168.在劉港榕案判詞中，終審法院首席法官於第327F頁述稱，第二十四條第二款第（三）項一經受第二十二條第四款規限後，除非照第二十二條第四款的規定取得內地批准，否則任何人都不能享有居留權。常任法官沈澄亦認為“把第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項連在一起，意思是要那些想來港定居的內地人士不僅須要取得單程證，而且也須取得居留權證明書，這些都要在內地申請”。參看第341F頁。但上訴法庭法官祁彥輝述稱，本院在審理劉港榕案時並沒有特別處理第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項兩者的關係對在1997年7月1日之前已抵達香港的人士所造成的影響。祁彥輝法官的說法是正確的。 169.我等認為，第二十二條第四款的文字意思是清晰的，在回歸之前已來港的人士並不受此條款的規限。當1997年7月1日第二十四條第二款第（三）項生效時，第1期的申請人已在香港。若他們能在當時按該條款確立他們的永久性居民身份，在沒有《基本法》其他條款或任何有效的本地法例對他們的身份造成不利影響的情況下，他們有權得到身份核實並行使居港權而毋須先取得單程證。他們的身份並不受《基本法》的任何條款影響。由於《第3號條例》沒有追溯效力，因此沒有任何香港法例對他們有影響。 170.雖然此論據對甲類申請人士有幫助，但乙類申請人士由於受到出生時間限制，因此仍然受該解釋對第二十四條第二款第（三）項的詮釋影響。換句話說，因為他們在1997年7月1日之前已進入香港，第二十二條第四款對他們並不適用。但根據該解釋對第二十四條第二款第（三）項的詮釋，他們並不符合第二十四條第二款第（三）項所述的資格，因此，他們的聲稱仍然不能成立。 第2期 171.但在1997年7月1日至10日期間抵港的人士，他們的情況並不相同。他們在1997年7月1日之後進入香港特區。由於他們是中國其他地區的人士，當他們想進入香港特區時，便受第二十二條第四款的影響，因此，他們須要取得內地批准才可進入香港。無可否認，他們在進入香港時可依據第二十四條第二款第（三）項，但他們仍然受第二十二條第四款的規限，因該條款與第二十四條第二款第（三）項同時生效。正如上訴法庭副庭長馬天敏在張麗華案中述稱（第667頁）：
172.未獲內地批准而在1997年7月1日至10日期間進入香港特區的人士，不能因第二十四條第二款第（三）項受惠。換句話說，他們不能一方面因第二十四條第二款第（三）項受惠而同時又不接受第二十二條第四款的規限。 173.基於上述理由，在第2期期間抵港的甲類及乙類申請人士都不能以此理由獲判勝訴。 第1期及第2期爭議：裁定個別情況。 174.因應我等在上文所述，本院必須審理個別情況。 175.第3名代表申請人 - 羅寶麗女士 她是甲類申請人，在第1期來港。她代表另外32名有情況相同的申請人。他們據此理由獲判勝訴。 176.第4名代表申請人 - 朱春敏女士 她是乙類申請人，在第1期來港。她代表另外413名有情況相同的申請人。由於受出生時間限制影響，他們因此不能以此理由得直。 177.第5名代表申請人 - 譚小明先生 他是甲類申請人，在第2期來港。他代表另一位在第2期來港的申請人。他們不能以此理由得直。 178.終院民事上訴2001年第3號案中的第5名代表申請人 林智樂先生 他是乙類申請人。雖然他是在第1期的時間內首次來港，但他返回內地，然後於第5期再次來港。無論他被視為第1期或第5期來港人士（入境事務處處長對此點有爭議），他都受出生時間限制影響，因此，他還是不能以此理由得直。 “寬免政策”的爭議 寬免政策的事實基礎 179.要了解寬免政策的性質及範圍，必須研究有關的政策決定，該政策決定如何作出及其背後的理據。保安局局長在其誓章中陳述政策決定作出時的情況。申請人沒有就她的誓章內容對她提出盤問。 180.1999年6月26日，行政會議開會討論在政府的政策上該如何實施該解釋。行政會議所關注的問題是甚麼人不會受該解釋影響。在該解釋的最後一段中，所指的是“有關訴訟當事人”。從行政長官其後的宣布看來，行政會議已清楚明白第一百五十八條第三款所訂明的原則，這原則是在此以前作出的判決不受影響。 181.大家都清楚知道，吳嘉玲案及陳錦雅案的具名申請人不會受影響，因這是對他們有利的判決，他們是這些決定的直接受益人。除了他們之外，還有那些在訴訟期間得到入境事務處處長承諾的人士。處長承諾不會把他們遣送離港以待訴訟程序的結果。這些人士包括：
182.對(a)類別的人士來說並沒有甚麼問題，因他們已向入境事務處處長展開訴訟程序，他們的案件本可如張麗華案一樣進行至審結為止。(b)類及(c)類的人士被政府視為訴訟的“間接”當事人，意指倘若他們不是得到入境事務處處長的承諾，他們便會參與待決的訴訟程序或展開新的訴訟程序以爭取他們的居留權，結果也會與代表案件的具名當事人一樣處於相同的情況。 183.政府亦認為那些在1999年1月29日或之前向入境事務處處長聲稱擁有居留權的人士也應因終審法院的判決而受惠。據保安局局長所述，政府在考慮應否依據該兩案的判決給予其他人相同的看待時，認為最公平及最合理的方法去處理這個問題，是考慮(a)該人是否身處香港，以及(b)該人是否已向入境事務處處長聲稱擁有居留權以尋求確立他的身份，而入境事務處處長對該聲稱存有記錄。接納這類在1999年1月29日或之前向入境事務處處長聲稱擁有居留權的人士的背後理據是：因終審法院已裁定《第3號條例》沒有追溯效力，那些在1997年7月1日至7月10日期間來港的人士應包括在這類別之內。那些在1997年7月11日至1999年1月29日期間來港的人士也應包括在這個類別之內，因為倘若他們為自己提出訴訟程序，要不是按自己的權利進行訴訟，便是受承諾所涵蓋，他們便會成為終審法院審理案件的當事人。 184.為此，行政長官會同行政會議作出政策決定，內容如下：
185.1999年6月26日下午，行政長官舉行記者會，會中宣布人大常委會就有關條文的解釋及行政會議的決定如下：
186.同日差不多在同一時間，政府亦發表新聞公報，宣布行政會議的決定，該新聞公報詳述有關的政策決定，內容如下：
187.這新聞公報在某程度上反映了行政會議在政策決定背後的想法。然而，無論是政策決定本身、行政長官的宣布、或是新聞公報的內容，都沒有提及入境事務處處長應存有聲稱居留權的紀錄的規定。 188.有人提出一點，是關於行政長官作出的宣布和在同日發表的新聞公報這兩者的翻譯本的準確程度。稍後我等會談論要向哪個部門提出居留權聲稱才是適當，才可以成為該政策決定所指的人士，到那時候我等會處理這點。 該政策決定的性質 189.我等考慮該政策決定的含意之前必須注意幾點：第一，這個決定的目的是使一批數量有限制的人士能夠受惠於上述兩個判決。這些人曾經，或者本來會控告政府以爭取他們聲稱擁有的居留權。選擇1999年1月29日為截止日是因為這是發下上述訴訟的終審判決的日期。第二，有些人由於聽到各種陳述叫他們等候法庭的決定，而沒有展開訴訟程序或參與當時的訴訟程序。可以理解到該政策決定的作用是在某種程度上回應這些人明顯懷有的怨憤和由於合理期望落空而受到的挫折。第三，必須把行政長官的宣布和當時同時發表的新聞公報合起來一併視為關於行政長官會同行政會議制定的政策決定的公開聲明。該政策決定產生的不是一種權利而是一個期望，期望該政策決定會實施。不可以把行政長官的宣布從當時同時發表的新聞公報和作為兩者的基礎的政策決定脫離，而孤立地衡量。第四，新聞公報裡詳細列出可以因該政策決定而受惠的估計人數和人數的分類。這表示政府在制定該政策決定時，對於如何把該政策決定實施於相關的居留權聲稱人類別的看法。 該政策決定 190.要理解該政策決定，必須理解它本身特有的背景，包括訴訟的來龍去脈，引起該解釋的各事件，該決定背後的目的和理由，和希望聲稱擁有香港永久性居民身份的內地居民在法律上的處境。第一，《第3號條例》制定之後，法律規定內地居民只可以在內地申請居留權證明書，這點在吳嘉玲案中得到本院支持，內地居民在香港時不可申請。第二，在香港的內地居民如果是非法入境或逾期逗留可被遣送離境，除非入境事務處處長決定不把他遣送離境。如果他作出居留權聲稱而入境事務處處長不同意停止遣送離境，該內地居民便必須採取訴訟程序以堅持他的權利要求。在此情況下，入境事務處處長通常不會把他遣送離境，直至案件解決為止。第三，在吳嘉玲及陳錦雅兩案訴訟進行期間，入境事務處處長拒絕給予一個包括每個曾到法律援助署求助的人的概括性的承諾，而只願意承諾那些獲給予法律援助的人士和那些曾申請法律援助而法律援助署認為其個案有理據的人士不會被遣送離境。 191.行政長官的宣布和新聞公報在措辭上有些分別。行政長官僅僅描述該政策決定的大綱，新聞公報則提供多些細節，把籠統的政策變成較為具體的準則。根據這些準則可以對個別情況或各個類別的情況作出決定。該政策決定，宣布和新聞公報都是差不多同時作出或發表的，所以應該合起來一併考慮。 192.在此背景下衡量，我等認為該政策決定的含意是頗清晰的。如果某人
就可以受惠於上述終審法院的兩個判決。 適用的原則 193.各申請人關於寬免政策爭議的論據是：行政長官已作出一個公開宣布列出任何申請人要符合那些條件才可以被視為處於和吳嘉玲及陳錦雅兩案的真正當事人相同的情況。因為這個公開宣布，各申請人有一個合理期望，就是如果他們符合這些條件就會得到和上述兩案的真正當事人相同的對待，以及會受惠於上述終審法院的兩個判決，而他們的居留權聲稱亦會根據該兩個判決核實。按照他們的論據，使這個合理期望落空就是對各申請人不公，也是濫用權力。他們指稱入境事務處處長使這個期望落空，因為他誤解了在公開宣布中表明的政策陳述而且加入額外的條件。各申請人陳詞說：這種做法相當於犯了法律上的錯誤，或者是，入境事務處處長在執行該政策決定時不合理性地行事。據各申請人所說，在本案中的原訟庭及上訴庭的法官錯誤理解這個合理期望的內容是甚麼，也誤以為政府的宣布只相當於對該政策的一個概略的陳述而要由入境事務處加上必要的細節以執行該政策。 194.各申請人的論據主要是基於一個假設，就是該政策決定只包括行政長官的宣布。我等已解釋過，行政長官的宣布是不可以孤立地衡量的。寬免政策是行政會議的政策決定。這政策由公開宣布和新聞公報闡明。政府當然可以自由制定其政策，但該政策決定的含意是甚麼，則要由法庭確定（R v. Ministry of Defence, Ex parte Walker案 [2000] 1 WLR 806 第810頁 D）。但法庭不會理會政策是好是壞，除非可以證明這個政策是如此不合理性，是任何一個合理的政府都不會採用的，Walker案 (第 812 頁D)。因此，是要由法庭判斷政府執行該政策時有沒有誤解或錯誤執行該政策，Walker案 (第 810頁 D, 817頁E)。 195.如果一個政策的含意清晰，而政府對之有誤解，這個誤解便相當於一個法律上的錯誤。如果含意不清晰，或者這個政策的含意容許多過一個解釋，而政府採用了某一特定的解釋，那便要由法庭判斷究竟採用這個解釋是不是「異常至不能歸於合理性的一類」。請看R v. Monopolies and Mergers Commission & another, Ex parte South Yorkshire Transport Ltd.& another案 ([1993] 1 WLR 23, 32H)，大法官Lord Mustill所說；大法官Lord Slynn of Hadley在 Walker案 (第 813頁A) 引用。 196.同樣的理性測試準則對政策的執行一樣適用。解釋一個政策就是確定這個政策是甚麼或者這個政策的含意是甚麼。執行一個政策就是作出某個決定，把經確定後的政策實施到一切相關的情況裡。這裡有一個預設假定，就是受委託執行政策的人對政策的解釋是正確的。有些情況裡，制定政策的人同樣是執行政策的人。因為這個原因，當某個決定受質疑，有時候攻擊這個決定的理由是作出這個決定的人既誤解了也錯誤執行了政策。如果檢查對政策的解釋是否正確時是用理性為測試準則，但質疑這個政策的執行方法卻用不同的測試準則，這樣就會令人覺得不合情理。 197.應用這個測試準則的結果是：一個由於誤解政策而作出的決定，倘這誤解是法律上的錯誤或是不合理性的，這個決定會被撤銷；一個由於錯誤執行政策而作出的決定，倘這錯誤是不合理性的，這個決定也會被撤銷。跟着政府便要按照政策陳述的含意的正確解釋重新作出決定。 198.在本案中，各申請人唯一可以得到的合理期望是期望該政策決定 無論是甚麼也好，都會按照法庭的解釋 對他們施行(根據大法官Lord Hoffmann在Walker案所說，第816頁B)。在本案裡，除了該政策之外，政府並沒有對各申請人作出任何許諾。各申請人的期望是：如果他們在1997年7月1日至1999年1月29日期間在香港，並且在此期間向入境事務處提出居留權的聲稱，他們的居留權聲稱便會根據終審法院的兩個判決核實。 199.跟着產生的問題是：入境事務處處長有沒有誤解或錯誤執行該政策決定？ 入境事務處處長對該政策的解釋 200.為了執行該政策決定，入境事務處規定任何人如果聲稱為該政策的受惠人都必須符合某些準則。這些準則是：(1)此人在1997年7月1日至1999年1月29日期間必須曾身處香港；(2)在此期間，此人曾向入境事務處作出居留權的聲稱；(3)作出聲稱的時候，他本人身處香港；以及(4)入境事務處處長有這個聲稱的紀錄。 201.根據這些準則，入境事務處處長接受除了吳嘉玲及陳錦雅兩案的具名當事人之外，以下各類別的人士也是該政策決定所指的人士：
202.各申請人不滿入境事務處處長加入額外的準則，規定聲稱只可以是向入境事務處作出的，以及作出聲稱的時候申請人必須身處香港。他們認為這都是錯的。這些申訴是關於入境事務處處長對該政策決定的解釋。各申請人也指稱：入境事務處處長規定聲稱必須在入境事務處存有紀錄，這規定是錯的；他決定甚麼是構成，甚麼不是構成一個居留權的聲稱，這決定也是錯的。這個論據是針對入境事務處處長對個別申請人施行該政策時的做法。 可以向誰作出聲稱 203.行政長官主持的新聞界答問會的錄音謄本的中文版說：不受該解釋影響的人士是那些曾“向當局”聲稱擁有居留權的人士，但英文版沒有這幾個字。各申請人陳詞說：這可以理解為該政策決定容許他們向入境事務處之外的政府機構作出聲稱。可是，同時發表的新聞公報就明確得多。中文版和英文版都表明該決定的預定受益人是那些曾接觸入境事務處或曾向入境事務處提出聲稱的人。 204.各申請人也指稱：保安局局長在一個電台訪問中曾說接觸法律援助署也會被認為是足以構成居留權的聲稱。錄音謄本顯示她當時說：
205.保安局局長在其誓章裡解釋她在那訪問中提到法律援助署的時候，她的意思是指那些獲給予法律援助和由賈偉林、劉天均律師行代表的人士，以及那些曾申請法律援助而法律援助署認為其個案有理據的人士；這兩類人士都已經得到入境事務處處長承諾在等待訴訟的結果期間不會把他們遣送離港。本院沒有理由不接納保安局局長關於這兩點的解釋。沒有證據證明把一個關於該政策（但可能是錯誤）的陳述當作一個有約束力的許諾是合理的做法。請看Begbie案，初審時大法官Maurice Kay於1999年7月12日頒下的判決中所說，謄本第7頁。 206.當參照該政策決定的來龍去脈來考慮該政策決定時，很明顯行政會議的目的是只讓下列人士受惠於該政策，就是曾向入境事務處提出居留權聲稱的人士，或其聲稱已由其他政府機構在執行職務期間轉交予入境事務處的人士。 作出聲稱時身處香港 207.各申請人陳詞說：有關規定並非要求申請人在作出聲稱的時候必須本人身處香港，而只是要求他必須在1997年7月1日至1999年1月29日期間在香港及在此期間提出聲稱。換言之，這兩個規定是分開的。另一方面，入境事務處處長爭辯說：如果正確理解該政策，便可知該政策的含意是申請人必須於相關的期間內在身處香港的時候曾作出聲稱。 208.行政長官會同行政會議作出的政策決定裡和行政長官的宣布裡都沒有清清楚楚說明這規定。可是，新聞公報的第二段相當明確的把會受惠於該政策的人士限制為“在港，並曾於這段期間向處長聲稱擁有居留權”的人士。新聞公報的第九段也是如此。依我等之見：規定申請人必須本人身處香港時曾作出居留權的聲稱才符合該政策決定的資格，把該政策決定說明或闡述為包括這個規定是對該政策決定的合理性的解釋，也是合理性地執行該政策決定的做法。制定《第3號條例》之後，內地居民 包括全部申請人 只可以在內地申請居留權證明書。內地居民沒有其他方法可以用來聲稱擁有居留權。1997年7月1日至1999年1月29日期間，入境事務處面對一個難題。這個難題是由一批內地居民非法來港或持雙程證來港，但拒絕返回內地而引致的。他們都趁在香港的時候以各種方法作出居留權的聲稱。該政策決定明顯是以那些已採取訴訟程序或很可能會採取訴訟程序控告入境事務處處長的人士為對象，目的是把他們當作特殊情況處理。制定該政策決定的目的明顯不是要惠及以下人士，就是那些在1997年7月1日至1999年1月29日期間恰好在香港，卻選擇在不是身處香港的時候向入境事務處作出聲稱的人士，無論他們在這段期間內在港有多少時間及來港的目的是甚麼，他們都不是受惠對象。 要有紀錄之規定 209.不論是該政策決定，或行政長官的宣布，或新聞公報都沒有提到入境事務處處長必須有聲稱的紀錄這個規定。各申請人陳詞說：入境事務處處長加入這個額外的條件是錯的，特別是有證據顯示入境事務處的紀錄遠遠未臻完備。 210.如果沒有某種形式的紀錄以核實某人是否該政策所指的人士，要執行該政策決定或任何政策也好，就算可行，也會是極端困難。正如入境事務處助理處長麥先生在其誓章所說，“如果該寬免政策決定的範圍不是限定為那些入境事務處處長有其居留權聲稱紀錄的人士，那麼入境事務處處長就沒有清晰、客觀、或不會引起爭論的基礎可以用來決定究竟某聲稱人在1997年7月1日至1999年1月29日期間是否身處香港並曾聲稱擁有居留權。” 211.有幾個申請人寫的信入境事務處沒有紀錄，法庭接納這點。但這是個別情況裡的證據上的問題。沒有任何證據顯示入境事務處的紀錄系統是如此不可靠以致在執行該政策決定時會引起任何嚴重問題。規定要有紀錄，這是執行該政策決定的合理和合理性的做法。 甚麼構成一個聲稱 212.根據該政策決定，要符合資格是要作出居留權的聲稱；作出居留權的聲稱則沒有特定方法或形式。據助理處長所說，入境事務處採取的準則是“爭取居留權的聲稱必須具有某種形式以使入境事務處處長能夠識別那些曾提出居留權聲稱的人士，並以入境事務處處長存有這些聲稱的紀錄為準”。入境事務處處長規定：要構成一個聲稱，必須以書面或是一些可使入境事務處會有紀錄的方式作出。換言之，聲稱不是一定要用書面形式，但入境事務處一定要有這個聲稱的紀錄。我等認為這個規定不是對該政策決定的誤解，也不是錯誤執行該政策決定的做法。 213.各申請人反對把這個規定實施於某些個別情況的做法。在經修訂的司法覆核申請書裡，各申請人指稱某幾種行為都足以構成一個聲稱。各申請人不滿入境事務處處長實施該政策時以下幾點做法：(1)入境事務處處長拒絕接納某幾種行為，認為就該政策決定而言這幾種行為不構成一個聲稱，該做法是錯的；(2)有證據顯示有些聲稱人曾接觸入境事務處及想提出居留權的聲稱，但他們被入境事務處職員拒之於門外，而入境事務處沒有這些聲稱的紀錄；(3)入境事務處處長曾接納用某些形式作出的聲稱，但拒絕其他用類似形式作出的聲稱，這構成對某些申請人不公平對待；以及(4)入境事務處處長對呈交給他的聲稱信採用的解釋過於狹隘。 214.甚麼構成一個聲稱？這問題關係到很多由這些代表申請人所代表的申請人，所以有必要考慮每一種他們指稱曾經作出的聲稱，以及考慮入境事務處處長拒絕任何一種的決定是否不合理性。 (1) 在香港逗留/在香港逾期逗留 215.各申請人爭論說：單憑身處香港或在香港逾期逗留（入境事務處處長對此必定有紀錄），申請人就可以被認為是宣稱擁有在這裡的居留權。這不可能是對的。除了宣稱擁有居留權外，還可以有很多其他理由在香港逗留或在香港逾期逗留。就算某人是第二十四條第二款第（三）項所指的人士，他也必須根據《第3號條例》確立其永久性居民身份才可以行使其居留權。如果他是非法入境者或逾期逗留人士，他身處香港或繼續在香港逗留便屬違反入境法例，可被警方拘捕及被遣送離境。如果他擁有任何權利，卻不站出來向入境事務處宣稱他擁有這權利，便不能期望會被承認為居留權聲稱人。入境事務處處長拒絕這種聲稱，認為這不是該政策決定所指的聲稱，他是對的。 (2) 申請單程證/居留權證明書 216.申請人指稱：在寬免政策期間向內地公安局申請單程證或居留權證明書也應被視為作出聲稱，因為申請是向入境事務處的代理作出的。這論據是不可接受的。這種申請是根據《第3號條例》作出的。該政策決定及其背後的理由都不是針對這種聲稱。在多數情況下，這種向公安局作出的申請都是申請人在內地時作出的，而不是當他們本人身處香港時作出。 (3) 接觸法律援助署 217.我等知悉，從1997年7月初開始便有大批人士接觸法律援助署求助。他們有些獲給予法律援助以展開訴訟程序或參與當時的訴訟程序。入境事務處處長承諾在等待吳嘉玲及陳錦雅兩案的結果期間不把他們遣送離境。有其他人也曾申請法律援助，他們的個案被認為有理據，但為了節省公帑而沒有獲給予法律援助。法律援助署告知入境事務處處長這些人申請法律援助。根據這兩個部門在1997年10月達成的一個協議，這些人得到承諾不會被遣送離境。入境事務處處長接受這兩個類別的人士為該政策決定所指的人士。 218.上述人士之外，我等尚要考慮三類人士，他們也曾接觸法律援助署：(1)一些指稱法律援助署把他們拒之門外，沒有給他們登記，也不准他們作出申請的人；(2)一些曾申請法律援助，後來被轉介到入境事務處的人。轉介時附帶一個要求，就是如果入境事務處處長決定把他們之中任何人遣送離境，應通知法律援助署；以及(3)一些在1998年12月8日至1999年1月29日期間到法律援助處登記了他們的申請，和收到法律援助處覆函的人。覆函中說他們在等待上訴至終審法院的案件的結果期間無需採取任何行動。 219.證據顯示，法律援助署的慣常做法是接受申請及考慮各宗申請的理據以決定是否給予法律援助。那些被“拒之門外”的人很可能只是查詢一般性的事情，而職員已告知他們當時法庭的判決。如果他們不單是作出查詢，而是認真地提出聲稱，就必會堅持申請法律援助以繼續爭取他們聲稱擁有的權利。法律援助署通常會接受及考慮他們的申請，即使考慮之後決定拒絕所請。還有一些人曾獲給予法律援助，但後來法律援助署聽取法律意見後取消他們的法律援助證書。可是，陳錦雅案的初審判決公布之後，如果他們重新申請，他們的申請是會被重新考慮的。無論如何，這些人和法律援助署的這種接觸不可以被視為聲稱，因為這不是向入境事務處作出的聲稱，入境事務處亦沒有紀錄。 220.至於那些曾經申請法律援助但被轉交予入境事務處的人士，轉交的時候附帶一封信要求入境事務處如要發出遣送離境令便通知法律援助署，我等不清楚法律援助署是否認為這些個案是沒有理據的個案。可是，無論這類人士的個案是否有理據，這些申請人都是有意透過法庭爭取香港居留權，而希望得到法律援助署幫助。如果他們不是有意控告政府便不會申請法律援助。他們採取的步驟和法律援助署代他們採取的步驟是提出聲稱的步驟。既然入境事務處已獲知他們的姓名，入境事務處處長應該有他們的聲稱紀錄。這個類別的人士理應被視為已向入境事務處提出聲稱。可是，這個類別的人士可能沒有代表申請人。 221.至於那些在1998年12月8日至1999年1月29日期間已在法律援助署登記的人士，他們要提出居留權聲稱的意願也是足夠清楚的。可是，法律援助署沒有處理他們的法律援助申請，卻以法律援助署覆函回覆他們，告訴他們無需採取任何行動，因為終審法院不久便會聆訊和裁定相同的爭議。不幸的是法律援助署沒有在寬免政策期滿之前把他們的姓名，約一千個，轉交予入境事務處。考慮到在那不足兩個月的時間內有這麼多的申請人，這點是可以理解的。這份名單在約一年後，即1999年12月，才轉交到入境事務處。換言之，這些人有意透過法律援助署提出居留權的聲稱，但他們的聲稱沒有得到處理，入境事務處在相關時間也沒有他們的聲稱的任何紀錄。因此，這些聲稱不是該政策決定所指的聲稱。但是，正如我等較早時在合理期望的爭議部份所說，他們收到的法律援助署覆函可以被視為構成一個具體陳述，由此產生一個合理期望，就是他們會得到如吳嘉玲及陳錦雅兩案當事人同樣的對待。 (4) 申請延期逗留 222.各申請人爭論說：申請延期逗留應被視為向入境事務處作出居留權的聲稱。關於這點，他們還指稱：入境事務處處事不公平，因為該處把某些延期逗留申請視為構成一個聲稱，但拒絕其他用類似形式作出的聲稱。1999年6月26日之後處理的申請便遭受如此對待。 223.一個持雙程證來港的內地居民，無論是來旅遊、探親，或為了其他目的，通常都會獲准逗留至某一日期。如果他申請延期逗留，他需要提供理由。某些延期逗留申請被入境事務處視為構成該政策決定所指的居留權聲稱。在這些申請裡提供的理由不是宣稱擁有香港居留權或永久性居民身份就是請求留港等待終審法院在吳嘉玲及陳錦雅兩案裡的判決。他們等待兩案的判決，理由明顯是想得到和兩案當事人相同的對待。也有一些非法入境者或逾期逗留人士在被會見時說出同樣的理由以拒絕遣送離境。在所有這些個案中，入境事務處都已接受這種宣稱和請求為構成該政策決定所指的聲稱。 224.如果某人在他的延期逗留申請裡或被入境事務處職員會見時沒有表示他聲稱擁有居留權，又沒有表示他想等待該兩案的判決，而倚賴其他理由，入境事務處處長有權認為他的申請或他在會見報告裡的陳述並不構成該政策決定所指的聲稱。這裡沒有不公平對待或不同對待這回事。如果某人想繼續留在香港，他要說出留港的真正理由及要表示他是宣稱擁有居留權。他是沒有理由不應該或不可以在他的申請或會見裡表達這個意思。 225.大律師表示有些情況裡，想延期逗留或拒絕遣送離境的申請人“被施以壓力”，以致在他們的申請書或會見報告裡寫下入境事務處職員促使他們寫出標準化的答案，答案裡沒有宣稱或聲稱擁有居留權。這是在個別情況裡要處理的證據上的問題。 (5) 接觸入境事務處 226.有人指稱：有些申請人親自前往或者由其雙親或親戚代表前往入境事務處作出居留權的聲稱。有些甚至帶同支持其聲稱的文件前往。但他們被阻止或勸止作出聲稱。入境事務處職員都給他們千篇一律的答覆，就是他們應該返回內地，向當地的有關當局申請單程證或居留權證明書。大律師陳詞說：把他們當作只是查詢事情，入境事務處處長又以沒有他們的聲稱紀錄為理由拒絕他們，這樣做是錯的。 227.要了解上述申訴必須了解當時的情況。據入境事務處職員所說，到入境事務處的辦事櫃枱或透過電話作出的查詢每年遠超過一百萬宗。要將這些查詢全部記錄在案是強人所難。入境事務處職員千篇一律的答覆實際是說明法律規定甚麼，或者據他們理解，法律規定甚麼。如果某人真的想作出居留權的聲稱而不是作出一般性的查詢，他應該不會被這樣的答覆嚇阻。證據顯示如果有人到入境事務處希望作出聲稱並帶備有關文件，他會被請去見一個高級職員。那個職員會和他會面，會面情況會有紀錄。入境事務處處長拒絕那些僅僅作出查詢的人士，因為根據該政策決定，他們並不符合資格，他這樣做不應受批評。 (6) 寫信給入境事務處或其他政府部門 228.有些申請人寫給入境事務處或其他政府機構的信件被認為不足以構成該政策決定所指的聲稱而遭拒絕。大律師陳詞說：入境事務處處長對其中有些信件的解釋過於狹隘。 229.這些信件分為兩類：第一、寫給入境事務處的；第二、寫給其他政府官員或機構的，如行政長官、律政司司長及保安局局長。第二類的信件必然會轉交予入境事務處以作出較詳細的答覆而不是標準化的答覆。把這些信件視為打算寫給入境事務處的信件是合理的。這些信件之中有些為了各種原因被認為不足以構成聲稱而遭拒絕。我等考慮的只限於一個問題，就是寫這些信件是否應被視為作出居留權的聲稱。 230.要決定這個問題，必須考慮1997年7月至1999年1月尾這段期間發生的事。當時在香港很多內地居民正在聲稱擁有香港居留權，這消息已經廣為報導。這些人有很多申請法律援助以透過法庭爭取他們聲稱擁有的權利。政府官員曾經就這些情況作出公開聲明。不同級別的法庭對某些代表案件作出多個判決。入境事務處擠滿內地申請人，有些宣稱擁有居留權，有些申請延期逗留，有些拒絕遣送離境。他們很多都沒有受過良好教育。差不多所有人都用中文書寫。他們有些因等待來港等了很久而感到沮喪。他們對法庭的多個判決的理解不會是全面的，也不會是準確的。信件的措辭客氣，甚至帶道歉語氣。 231.在這種情況下，我等認為合理性的做法應該是判斷某位申請人是否實質上已作出聲稱。只要信息清楚及可以合理地被理解為構成一個給予香港居留權的請求，這就足夠構成一個聲稱。在這種情況下，把非法律專業人士所寫的信件當作正式的法律文件般嚴格分析是錯的。 232.我等認為：任何信件如能明確(1)指出某人為香港永久性居民及另一人為其子女；(2)提供某些資料，如該子女的出生日期或地點；以及(3)要求該子女來港定居或享有其居留權，則理應被理解為實質上作出了居留權的聲稱。不必一定要用如“聲稱”，“要求”，“宣稱”或“權利”這些詞語，也不必一定要提及《基本法》或其具體條文，雖然提及《基本法》或其具體條文是表示聲稱擁有某種權利。如果信件附有支持文件則聲稱會顯得更有力。 對各代表申請人執行該政策 233.有一點雙方沒有爭議，就是第4期和第5期內抵港的申請人都不是在該政策決定的範圍內。把該政策的準則及把我等在以上談論的用以衡量入境事務處處長執行該政策時作出的決定的合理性程度的原則應用於各代表申請人，我等的意見如下。 234.第1名代表申請人 - 吳小彤女士 - 入境事務處處長接受她為該政策決定所指的人士。她不尋求任何濟助。 235.第2名代表申請人 - 吳金枝女士 - 正如我等較早時所說，因為她的個案裡有一些關於事實的爭議，她不是合適的代表。 236.第3名代表申請人 - 羅寶麗女士 - 她為甲類申請人，於第1期抵港。有些申請人的父母曾到入境事務處作出居留權的聲稱，而入境事務處沒有這些聲稱的紀錄。羅女士被選為這些申請人的代表。羅女士倚賴兩件事情，就是在1997年7月4日和1999年1月7日她父親曾到入境事務處。這種形式不構成該政策決定所指的作出聲稱。 237.羅女士以她的個人身份也倚賴一件事情（在1998年5月），當時她父親曾接觸法律援助署求助。這不構成一個入境事務處處長有紀錄的聲稱。 238.根據該政策決定，羅女士並不符合資格。但她以第1期甲類申請人身份在第1期及第2期的爭議上獲判勝訴。 239.第4名代表申請人 - 朱春敏女士 - 她為乙類申請人，於第1期抵港。她被選為那些指稱單以逾期逗留人士的身份身處香港就構成居留權聲稱的申請人的代表。有人說入境事務處處長從他的紀錄會得知此事。僅是逾期逗留不構成該政策決定所指的聲稱。 240.朱女士以她的個人身份也倚賴以下事情 她曾接觸入境事務處和法律援助署提出聲稱。她接觸這兩個部門不是在寬免政策期內發生的。 241.根據該政策決定，朱女士並不符合資格。 242.第5名代表申請人 - 譚小明先生 - 他為甲類申請人，於第2期抵港。上訴法庭作出判決後他取得單程證，但在四個爭議上他被選為代表。
243.雖然他送往入境事務處的兩封信構成一個入境事務處處長有紀錄的聲稱，但呈交該兩封信的時候他不是本人身處香港。他沒有符合該政策決定所有的條件。他已經獲發給單程證，所以他不是以個人身份根據該政策決定作出聲稱。 244.第6名代表申請人 - 李宏龍先生 - 他為乙類申請人，於第3期抵港。（但其後他離境又回來）。在兩個爭議上他被選為代表。
245.根據該政策決定，他並不符合資格。 246.第7名代表申請人 - 劉港榕先生 - 他為甲類申請人，於第3期抵港。訴訟程序展開之後，他已獲發給單程證，但他為了其他申請人的利益，在四件事情上仍保留代表申請人的身份。
247.第8名代表申請人 - 劉邦先生 - 他為乙類申請人，於第3期抵港。他在三個爭議方面被選為代表。
248.根據該政策決定，劉先生並不符合資格。 249.第9名代表申請人 - 林麗品女士 - 她為乙類申請人，於第3期抵港。林女士的個案所涉及的事實有爭議之處，以致她被視為不適合作為代表人，但她卻被選為代表在寬免政策期曾經到過法律援助署的那些申請人。法律援助署告知林女士她不能申請加入當時已在法庭開展了的訴訟為當事人，並且無需申請法律援助及只需等候那些待法庭作出判決的案件的結果。入境事務處並無林女士曾經到過法律援助署的紀錄，在此情況下，她的個案並不構成在該政策決定下的一項聲稱。 250.第10名代表申請人 - 劉桂芳女士 - 她為乙類申請人，於第3期抵港。她代表在寬免政策期曾嘗試在內地向公安局申請居留權證明書或申請單程證的那些申請人。看來她是在1996年5月向內地的有關當局提出申請的，但她收到當局的通知指她並不符合資格。劉女士這類的申請並不構成一項聲稱。 251.根據該政策決定，劉女士並不符合資格。 252.第11名代表申請人 - 陳其悅先生 - 他為乙類申請人，於第3期抵港。他所代表的申請人超過1,000名。這些申請人曾於1998年12月至1999年1月期間到過法律援助署，並獲發給法律援助署覆函，告知他們鑑於已有案件等待法庭的判決，他們無需提出任何訴訟。這些申請並不構成一項入境事務處處長存有紀錄的聲稱，因為入境事務處並沒有於該寬免政策期間收到該等申請的通知。 253.雖然根據該政策決定陳先生並不符合資格，但因為他收到了法律援助署覆函，所以他屬於聲稱有合理期望的具體陳述的受陳述者的類別。 254.第12名代表申請人 - 黃玉香女士 - 她為乙類申請人，於第4期抵港。雖然她並沒有根據該政策決定提出聲稱，但她被選為代表曾經以書面方式向入境事務處處長聲稱有居留權的那些申請人。雖然入境事務處存有這些書面聲稱的紀錄，但這些聲稱卻不被接納為符合規定的聲稱。黃女士的父親曾多次致函行政長官及入境事務處（1998年4月3日、9月23日、10月15日及11月16日）。倘若她的信件中載有我等已論及的主要元素，那麼這些信件應被視為符合該政策決定所規定的聲稱。 255.第13名代表申請人 - 袁智威先生 - 他為乙類申請人，於第4期抵港。雖然他不屬於該政策決定的類別，但他被選為代表曾經以書面方式向入境事務處處長作出聲稱的那些申請人。雖然入境事務處存有這些書面聲稱的紀錄，但這些聲稱卻不被接納為符合規定的聲稱。袁先生的父親曾多次致函行政長官、律政司司長、保安局局長及入境事務處（1997年5月25日、6月1日、7月14日及21日、9月21日及28日、10月19日、11月17日，以及1998年4月6日及7日）。倘若這些信件載有我等已論及的主要元素，那麼它們應足以構成符合該政策決定所規定的聲稱。 256.因為他是第4期的申請人，所以他並沒有根據該政策決定而作出任何聲稱。但他有收到保安局局長所發出日期為1998年4月24日的公函，換言之，他屬於以合理期望為依據申索濟助的具體陳述的受陳述者的類別。 257.第14名代表申請人 - 施永霖先生 - 他為甲類申請人，於第4期抵港。雖然他不屬於該政策決定的類別，但是他被選為關乎以下兩項事宜的代表人：
258.他以個人身份，以一封由他的律師於1998年6月30日寫給入境事務處的信件作為他的聲稱。入境事務處於1998年10月12日回覆他的律師，指他於1983年1月1日之前出生，因而並不符合擁有永久性居民身份的資格。入境處處長認為他律師這封信只不過是要求取得入境證，當中並沒有任何聲言聲稱享有居留權。倘若他的信件載有有關的主要元素，它應被視為一項聲稱。然而，看來他當時並不是身處香港。 259.第15名代表申請人 - 葉蔭華女士 - 她為乙類申請人，於第4期抵港。她不屬於該政策決定的類別，並沒有根據該政策而提出任何聲稱。 260.第16名代表申請人 - 鄺健婷女士 - 她為乙類申請人，於第4期抵港。她不屬於該政策的類別。她所依據唯一與聲稱有關聯的事宜是，當她在內地時，她於1998年7月4日向公安局申請單程證，但根據該政策決定，這項申請並不構成一項聲稱。 261.第17名代表申請人 - 黃漢倫女士 - 她為乙類申請人，於第5期抵港。她不屬於該政策決定的類別。她以她於1996年11月22日向內地公安局申請單程證作為她的聲稱，但這項申請並不構成一項聲稱。她亦以她父親曾經多次致函行政長官及其他駐港的中國機構，如新華社（1997年7月18日、1997年12月18日及1999年1月28日）作為她的聲稱。但入境事務處認為這些信件只不過是請求援助或只是請願信而已，並不構成一項聲稱。就算這些信件載有我等已論及的主要元素，這些信件都不是她身處香港時所寫的。 262.第18名代表申請人 - 鄧錦青先生 - 他為甲類申請人，於第5期抵港。他不屬於該政策決定的類別。他所依據唯一與聲稱有關聯的事宜是，他於1998年11月向內地的公安局申請居留權證明書，但根據該政策決定這項申請並不構成一項聲稱。 263.第19名代表申請人 - 洪金轉先生 - 他為乙類申請人，於第5期抵港。他不屬於該政策決定的類別。他所依據唯一與聲稱有關聯的事宜是，他“於1997年”曾就單程證作出過查詢，而所得到答覆是：不可能辦得到。這並不是該政策決定中的一項聲稱。 264.李淑芬女士（高院憲法及行政訴訟2000年第2號） 她為乙類申請人，於第3期抵港。因為她的病況，司徒敬法官認為她的個案中有特殊情況，必須盡快審理，所以法庭容許她的個案與其他的案件一同聆訊裁決。 265.她於1998年2月19日以雙程證抵港。1998年3月5日，她申請延期留港，但只獲批准多留數天，之後她便逾期逗留。1998年9月18日，在父親陪同下，她到入境事務處提出申請，要求入境事務處核實她可獲發永久性身份證的資格。入境事務處拒絕她的申請，並要求她於一個星期內返回內地。但其後她因精神病況入院接受治療。1998年12月4日，她父親寫了一封信給入境事務處，但他這封信卻不被接納為構成向入境事務處申請居留權的聲稱，因為信中只是請求當局以人道理由容許李女士在香港定居。有意見認為該信只是父親為女兒請願而寫的，因為當時上訴法庭已作出對她不利的決定，他知道當中並沒有有效理由可以提出來申請居留權。我等認為，這封信能否構成一項聲稱，並非視乎他是否已知道上訴法庭所作出的決定，尤其是當時該決定適值在上訴期間正受到質疑。同樣，該信是否一項聲稱，亦非取決於他對有關法律情況的理解。我等認為，入境事務處不將該信視為包含了我等已論及的所有主要元素，以及不將該信視為構成一項聲稱，是不合理性的做法。無論如何，她於1998年9月提出核實她可獲發身份證的資格的申請亦足以構成一項聲稱，而這項聲稱入境事務處是存有紀錄的。根據該政策決定她符合享有居留權的資格。 266.終院民事上訴2001年第3號案中的第1名代表申請人冼海珠女士 她為乙類申請人，於第3期抵港（但她後來離港並於第5期再次來港）。就關乎訴訟中的兩項事宜，她被選為代表人。
267.根據該政策決定，她並不符合資格。 268.終院民事上訴2001年第3號案中的第2名代表申請人 陳仲秀先生 他為乙類申請人，於第3期抵港（他後來離港並於第5期再次來港）。他以以下的口頭聲稱作為他的聲稱：他和母親於1997年9月到入境事務處。不過入境事務處並無存有該次到訪的紀錄。根據該政策決定，這並不是一項聲稱。他亦以他於1997年10月向內地公安局所提出的申請作為他的聲稱。但是當局通知他，他並不符合資格。根據該政策決定，這項申請亦不是一項聲稱。 269.根據該政策決定，他並不符合資格。 270.終院民事上訴2001年第3號案中的第3名代表申請人 - 周燕平女士 - 她為乙類申請人，於第5期抵港。根據該政策決定，她並不符合資格。不過她的個案卻被選為一個例子，來說明有些申請人在接受會見時所遭遇的看待。她指稱當她接受會見時（在該寬免政策期之外），她被迫將入境事務處職員所提供的標準答案寫在會見報告上。倘若這點是有關聯的，我等認為這是個別個案中需要處理的證據事宜。 271.終院民事上訴2001年第3號案中的第4名代表申請人 鍾志光先生 他為乙類申請人，於第3期抵港（他後來離港並於第5期再次來港）。他以曾經向入境事務處作出口頭聲稱作為他的聲稱。他曾經和母親及姊妹到入境事務處向該處職員說他想申請居留權。該處職員對他說該處並沒有這樣的程序，他需在內地申請。但是入境事務處並無存有他所說的聲稱的紀錄。他的口頭聲稱並不構成一項聲稱。 272.根據該政策決定，他並不符合資格。 273.終院民事上訴2001年第3號案中的第5名代表申請人 - 林智樂先生 - 他為乙類申請人，於第1期抵港（他後來離港並於第5期再次來港）。他亦以曾經於1997年7月底及1997年10月向入境事務處提出口頭聲稱作為他的聲稱。但是入境事務處處長並無存有這些口頭聲稱的紀錄。他亦指稱（但為入境事務處所否認）當他接受會見時，該處職員給他一套答案着他從中作出選擇。倘若這是一項有關聯的事宜，我等認為這是個別個案中需要處理的證據事宜。 274.根據該政策決定，他並不符合資格。 275.終院民事上訴2001年第3號案中的第6名代表申請人 - 冼小燕女士 - 她為乙類申請人，曾經多次來港，其中兩次是在實施寬免政策的期間。她亦以曾經和母親到過入境事務處要求取得表格申請遷居香港作為她的聲稱，但是入境事務處並無這項聲稱的紀錄。 276.根據該政策決定，她並不符合資格。 277.終院民事上訴2001年第3號案中的第7名代表申請人 邱寶珍女士 她為乙類申請人，於第4期抵港。她並沒有作出任何有權根據該政策決定而受惠的聲稱。 結論 278.基於上文所闡述的理由，我等就本上訴案中所涉及的五項爭議得出以下的結論。 (1) “在此以前作出的判決”的爭議 279.按《基本法》第一百五十八條第三款“在此以前作出的判決不受影響”的真確解釋，吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決只對該兩案的真正當事人具約束力。由於本上訴案的申請人並非該兩案的當事人，故除非他們於本上訴案中就其他爭議點獲判勝訴，否則他們是受到該解釋影響的，此外也不能因該兩項判決而受惠。 (2) “合理期望”的爭議 280.入境事務處處長於1997年7月13日發表的聲明和行政長官於1997年7月23，31日和10月22日發表的聲明，大意為政府會服從法院的決定，並且會執行該等決定。以當時的事態發展和吳嘉玲及陳錦雅兩案的例案性質來考慮，以上聲明相當於對公眾表示，政府會把與該兩案當事人處於同一狀況的人士當作該案當事人一樣看待。 281.法律援助署於1998年12月7日至1999年1月29日期間回覆法律援助申請人的公函中（下稱“法律援助署覆函”），述明他們不必參與當時的訴訟程序或展開新的訴訟程序。這項陳述相當於向那些申請人表示，政府會執行法院在吳嘉玲及陳錦雅兩案所作的決定，同時也對那些申請人起了引導作用，使他們不採取上述行動，但若他們採取上述行動，便會與那些待決案件的當事人處於同一狀況，並置於“在此以前作出的判決”之保護範圍內，那些申請人亦因此都會因該兩項判決而受惠。 282.保安局局長寄給第13名代表申請人，日期為1998年4月24日的信，內容大意為入境事務處會依循法院的判決處理居留權證明書的申請。這項陳述相當於向該名代表表示，他的個案將會以處理吳嘉玲案和陳錦雅案中當事人的同一方式處理。 283.由於人大常委會作出了該解釋，而事情亦隨之出現變化，對那些因應此等陳述而產生合理期望的人士，入境事務處處長受法律規限，不能充分體現他們原本的合理期望。 284.雖然該解釋帶來了變化，但入境事務處處長根據香港法例第115章《入境條例》第11條、第13條和第19(1)條，仍有酌情決定權，可准許不符合《入境條例》第1B部規定的人士進入香港和在香港居住。但是，處長不能對一批屬於不明類別的人士合法行使酌情決定權，因為這樣做會損害整個法定計劃。即使他可以這樣行使酌情權，入境政策既是該解釋所認可之入境條例的基礎，其效力自不可推翻，所以處長也有權裁定，無論這些人士有甚麼期望，政策的效力也會凌駕於他們的期望之上。因此聽了入境事務處處長及行政長官作出以上一般陳述的受陳述者不能以這理由獲判勝訴。 285.至於那些收到“法律援助署覆函”的受陳述者和收到保安局局長日期為1998年4月24日來信的第13名代表申請人，入境事務處處長可根據《入境條例》第11條、第13條和第19(1)條行使酌情決定權，把他們視作特殊個案處理。此舉不會損害該解釋所認可的法定計劃。鑑於入境事務處處長對這些申請人發出遣送離境令時，沒有考慮到他們的合理期望，或根據這些條文在何種程度上可以合法地回應他們的期望，故遣送離境令須予以撤銷。這些申請人有權要求入境事務處處長根據《入境條例》第11條、第13條和第19(1)條，重新行使酌情決定權，使他們因處長未能體現他們的合理期望而蒙受的重大不公能得到恰當的考慮。 (3) "濫用程序”的爭議 286.發出和執行遣送離境令並不是法院程序的一部份。這只是入境事務處處長行使其法定權力。對本上訴案的申請人發出遣送離境令及執行這些命令並不構成濫用法庭程序。 (4) "第1期及第2期"的爭議 287.那些屬於甲類（即在其父母之中最少一人已成為香港永久性居民後出生）而又在1997年7月1日前（即在《基本法》條文，特別是第二十二條第四款生效前）抵港的申請人，有權要求他們根據第二十四條第二款第(三)項所取得的永久性居民身份，在香港予以核實而無須領取單程證。他們的身份一經確立，他們就有權在香港行使居留權。 288.那些屬於乙類（即在其父或母成為香港永久性居民前出生）而又在1997年7月1日前抵港的申請人，受該解釋對第二十四條第二款第(三)項中“出生時間限制”的詮釋的影響。他們不屬第二十四條第二款第(三)項所指人士的類別，除非他們在本上訴案中就其他爭議點獲判勝訴，否則不能因陳錦雅一案的判決而受惠。 289.在第2期（即在1997年7月1日至7月10日期間）抵港的申請人，無論屬甲類或乙類，均受該解釋對第二十二條第四款作出的詮釋所規限。該解釋規定他們在來港定居前，必須先取得單程證。除非他們在本上訴案中就其他爭議點獲判勝訴，否則不能因吳嘉玲一案的判決而受惠。 (5) "寬免政策"的爭議 290.行政長官在1999年6月26日宣布的政策決定是行政長官會同行政會議對哪些人不受該解釋影響作出的決定。在考慮該政策決定時，必須同時參照吳嘉玲和陳錦雅兩案訴訟的來龍去脈；引起該解釋的事件；該政策決定背後的目的和理由，以及來港人士作出居留權聲稱的背景。 291.根據該政策決定，申請人如要受惠於吳嘉玲和陳錦雅兩案的判決，則必須在1997年7月1日至1999年1月29日期間身處香港，並必須在此期間向入境事務處提出居留權的聲稱。該聲稱必須(1)向入境事務處作出；(2)在此寬免期間作出；以及(3)於申請人身處香港時作出。當參照該政策決定的來龍去脈來考慮該政策決定時，很明顯行政會議的目的只讓下列人士因該政策而受惠。就是已向入境事務處提出居留權聲稱的人士，或其聲稱已由其他政府官員在執行職務期間轉交予入境事務處的人士。入境事務處處長對此政策決定並無誤解。 292.入境事務處處長規定居留權的聲稱必須是在入境事務處存有紀錄的，此舉並沒有錯誤執行該政策決定。 293.然而，考慮到來港人士作出聲稱的背景和情況，對於某些個案，入境事務處處長對政策決定中所指的聲稱作出的解釋過於狹隘，偏離了合理的做法。任何文件如能明確(1)指出某人為香港永久性居民，並且另一人為其子女；(2)提供某些資料，例如該子女的出生日期或地點；以及(3)要求該子女來港以便定居或享有其居留權，則理應被理解為是作出了居留權的聲稱。若拒絕接納符合以上準則的文件，則等同錯誤執行該政策決定。 濟助 294.基於以上的結論，我等現作出命令如下： 295.高院憲法及行政訴訟1999年第81號案中的第3名代表申請人 - 羅寶麗女士 （以第1期甲類申請人身份在“第1期及第2期”的爭議上獲判勝訴）
296.高院憲法及行政訴訟1999年第81號案中的第11名代表申請人 - 陳其悅先生（在“合理期望”的爭議上獲判勝訴）
297.高院憲法及行政訴訟1999年第81號案中的第13名代表申請人 - 袁智威先生（在“合理期望”的爭議上獲判勝訴）
298.高院憲法及行政訴訟2000年第2號案中的李淑芬女士（在“寬免政策”的爭議上獲判勝訴）
299.至於其他代表申請人的上訴，則予以駁回。 300.我等並指示訴訟各方須按照本判決，就本院對每位代表申請人及其代表的每位人士之上訴應作出的正式命令，一起進行商議並擬備該等命令的草稿，呈予本院批准。訴訟各方如未能達成協議，則應向本院作出書面陳詞，如有需要時，可就上述書面陳詞向本院申請指示如何擬備。 301.關於本上訴案的訟費，我等不作任何命令，各申請人本身的訟費則須按《法律援助規例》評定。 終審法院常任法官包致金： I. 目錄 302.按以下的分題，本席的判詞分為十一個部份：
II. 引言 303.本案有超過5,000名上訴人向本院提出上訴。他們全部都是從內地來港的。他們援引香港的憲法《基本法》為上訴的依據，聲稱擁有香港永久性居民的身份，因而在港有居留權。不過他們的情況有很多不同之處，而這些差異對大律師代表他們所提出的其中一些論據有重要的影響。 III. 在此以前的判決不受影響 304.然而，就他們所提出的第一項論據而言，毫無疑問，他們的處境都是一樣的。基於稍後會提到的明顯理由，本席稱此為“在此以前的判決不受影響”的論據。代表大部份上訴人的御用大律師Geoffrey Robertson先生能言善辯地呈述此項論據，其論據為代表其餘上訴人的資深大律師李志喜女士所認同。不過代表答辯人入境事務處處長的資深大律師馬道立先生則極力反對此論據。在未列述及闡釋此論據前，本席必須引述《基本法》中的某些條文，並說明本港憲法的一些發展過程。 305.Yash Ghai教授於他的著作《Hong Kong's New Constitutional Order》，第2版（1999），第195頁，形容《基本法》第一百五十八條為一條“很複雜的條文，條文本身為解釋有關法律帶來了一些棘手的問題”。本席現將第一百五十八條的全文列出，內容如下：
306.為了正確地應用第一百五十八條第三款倒數第二句句子的法律効力，必須在某程度上將該款的最後一句句子的解釋縮窄。問題是：在甚麼程度？ 307.1999年1月29日，本院頒下Ng Ka Ling（吳嘉玲）v. Director of Immigration ((1999) 2 HKCFAR 4) 及Chan Kam Nga(陳錦雅) v Director of Immigration ((1999) 2 HKCFAR 82)兩案的判決。這兩案的判決與由人大常委會於1999年6月26日所作出的解釋（“該解釋”）有關。所涉及的《基本法》條款為第二十二條第四款及第二十四條第二款第（三）項。第二十二條第四款內容如下：
第二十四條（在第二款中）列出了六類人士為香港永久性居民，並（根據第三款）賦予他們享有在港的居留權。就本上訴案而言，只需引述首三類人士的資格，內容如下：
308.就與本上訴案有關的判決而言，本院於吳嘉玲案裁定憑藉第二十四條第二款第（三）項為香港永久性居民的人士，無須根據第二十二條第四款取得批准才可以由內地來港行使他們在港的居留權。然而，該解釋則闡明就算只是為了以上的情況，他們也必須取得批准才可出境。本院亦於陳錦雅案裁定當一名子女以第二十四條第二款第（三）項為依據，欲藉着其父母中至少一人的身份去爭取香港永久性居民身份時，其父或母是在其出生前或後取得永久性居民身份這點並無影響。然而，該解釋則闡明該名父親或母親必須在該名子女出生前取得永久性居民的身份。 309.該解釋並非是人大常委會因應本院提交釋法的請求而作出的，而是因應香港政府通過國務院向人大常委會請求釋法而作出的。不過，代表入境事務處處長的馬先生同意（本席認為他的做法恰當），第一百五十八條規定“在此以前作出的判決不受影響”的條文，同樣適用於人大常委會並非在本院提交釋法請求的情況下所作出的解釋，猶如人大常委會在本院提交釋法請求的情況下所作出的解釋一樣。 310.正如本席較早時所指出的，就“在此以前的判決不受影響”的論據而言，所有上訴人都屬同一處境。理由如下：當本院頒下吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決時，所有上訴人均為於內地出生的中國公民，他們的父母至少有一人為第二十四條第二款第（一）項或第（二）項類別的香港永久性居民。因此，根據本院在該兩案中的判決對《基本法》所作出的解釋，他們全部已擁有香港永久性居民的身份。簡言之，根據“在此以前的判決不受影響”這個論據，他們全部已可按照該兩項判決取得香港永久性居民的身份，而這個身份憑藉第一百五十八條第三款最後一句句子的效力，是不受該解釋影響的。 311.倘若該“在此以前的判決不受影響”的論據是正確的話，那麼就會產生兩個後果。首先，所有的上訴人都有權要求法院宣告他們勝訴，即他們為香港永久性居民，在港享有居留權。其次，任何針對他們任何一人而作出的遣送離境令都必須撤銷。 312.該等遣送離境令必須撤銷的理由如下。本院於吳嘉玲案中有以下的闡述（第36頁F-H）：
313.但在本案中，當本院頒下吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決時，所有的上訴人都是於內地出生的中國公民，他們的父母至少有一個為第二十四條第二款第（一）項或第（二）項類別的人士。因此，倘若該“在此以前的判決不受影響”的論據是正確的話，那麼，他們便全部都是擁有香港永久性居民身份的人士，而並非單純是聲稱擁有這個身份的人士。換言之，他們的身份便得以確立，無需核實。 314.說明了有關的背景後，本席現就該“在此以前的判決不受影響”的論據是否正確表達我的看法。 315.討論的起點為：倘若人大常委會沒有作出相反的解釋（或修訂《基本法》），吳嘉玲和陳錦雅兩案中的判決便成為先例，任何人士其情況符合該等判決中所闡述的有關法律的都可受惠，不論他們的情況是在甚麼時候符合有關的法律。（當本席提述在該等判決中所闡述的有關法律，所指的當然是判決就“出境批准”及“出生時間”這兩個問題所闡述的有關法律）。然而，當人大常委會作出該解釋後，該等判決便不再是關乎該等問題的先例。很明顯，這是必然的後果，因為根據第一百五十八條，香港法院有責任在引用人大常委會所解釋的《基本法》條文時，應以人大常委會的解釋為準。與此同時，毫無疑問，那些在該兩案中為具名當事人的居留權申請人，即使人大常委會作出了該解釋，他們仍然是有權獲按照在該等判決中所闡述的有關法律處理他們的個案。這個後果也是無法避免的。因為根據第一百五十八條的規定，“在此以前作出的判決不受”人大常委會在該等判決之後所作出的解釋“影響”。 316.然而，很多時候，在兩個明顯的極端的中間，存在着一個沒有那麼明顯的情況，傾向於兩個極端的其中一方。在本案的情況中，那些位於這個中間處境的，包括那些在該解釋前符合吳嘉玲及陳錦雅兩案中的判決所闡述的有關法律所指的情況的人士。本案的上訴人正是該等人士，他們本來可以加入該等案件中為當事人。 317.第一百五十八條第三款最後一句中的“判決”一詞的涵義為何？ 318.本席知悉在R v. Ireland ((1970) 44 ALJR 263)一案中，澳洲首席大法官Garfield Barwick爵士於一項為所有其他澳洲高等法院大法官認同的判決中指出（第266頁A），“當正確使用有關字詞時，唯一稱得上是法院所頒下的判決是法院所作出的命令，[並且]判決的理由本身並不是判決；雖然這些理由可為法院提供作出決定的理由，並因而成為一個先例”。不過，他這番說話是在論及一條法定條文時所表達的看法，該法定條文規定，除非分別作出判決被視為合宜，否則法院只能頒下單一的判決。他說這番話，也是為了要解釋有關的見解（第266頁B），即“在[該條文]中所提述的‘分別作出判決’，嚴格來說，並沒有準確地使用有關字詞，[而]只能是指以不同理由作出判決”。 319.一如以往，必須切記首席大法官Earl of Halsbury於Quinn v. Leathem ([1901] AC 495第506頁 )案中所闡述的著名忠告：“[在司法宣告中]使用的語句所表達的一般性涵義，法院並無意視其為有關的全部法律的註解，有關的涵義須由出現這些語句的個案中的特定事實來加以管限和約制”。 320.誠然，首席大法官Garfield Barwick爵士本人亦於Moller v. Roy ((1975) 49 ALJR 311第312頁D-F )案中指出有關語句上下文的相關性。在該案中，他所審理的是一條憲法條文，該條文賦予澳洲高等法院司法管轄權聆訊“針對任何一個州的最高法院的所有判決、判令、命令及判刑”而提出的上訴。他並且闡釋“判決等”這些字詞，指的是任何一個州的最高法院可作出的正式命令，亦即是“與本案一樣的情況中，該詞‘判決’可被接受的涵義”。（文字斜體以示強調。） 321.本席要提述一件稍為特別的案例，就是Australian Consolidated Press Ltd v. Uren ([1969] 1AC 590)，就本上訴案而言，此案具有啟發的作用。該案是由澳洲高等法院提交樞密院審理的上訴案。澳洲高等法院就該案頒下重審令，不過當事人並沒有針對這項命令提出上訴。在樞密院席前上訴人所質疑的只是澳洲高等法院的判決中的一部份，即裁定澳洲法院理應不依循英國上議院於Rookes v. Barnard ([1964] AC 1129)案中，就懲罰性損害賠償可在甚麼情況下追討所作出的決定。然而，根據《1833年司法委員會法令》(Judicial Committee Act 1833) 第3條，樞密院裁定樞密院有司法管轄權聆訊該上訴案。該條條文規定，“任何針對或關乎任何法院、法官或司法人員所作出的裁定、判刑、規令或命令，向英皇陛下或英皇陛下會同樞密院”提出的上訴，須提交樞密院的司法委員會審理。在由大法官Lord Morris of Borth-y-Gest向英女皇所呈述的意見中，樞密院認為無需在該案的情況下界定該詞“裁定”的範圍，但儘管如此，樞密院認為（第633頁A）該詞“涵義廣泛”。“判決”一詞也應有同樣意思。其涵義亦取決於其上下文的語境。 322.在文意方面，當然必須切記當人大常委會就《基本法》中任何一條條文作出解釋時，人大常委會所闡釋的是該條文從立法生效後一直以來的涵義。所以，該情況與法院將一條法定條文判定為不符合憲法時所帶來的情況有些相似之處。當法院這樣做時，法院是闡明該條文從開始便是無效的。就此情況而言，美國最高法院於Chicot County Drainage District v. Baxter State Bank (308 US 371 (1939))案中的決定具有啟發的作用。首席大法官Hughes在頒下該院的判決時有以下的闡釋（第374頁）：
323.不論法例也好（正如大法官Deane於University of Wollongong v. Metwally ((1984) 158 CLR 447第478頁)案中所表達的看法），或是司法決定也好（正如大法官LordBrowne-Wilkinson於Kleinwort Benson Ltd v. Lincoln City Council ([1999] 2 AC 349第359頁E）案中所表達的看法)，都不能“抹殺過去或更改歷史事實”。 324.為何《基本法》第一百五十八條規定“在此以前作出的判決不受”人大常委會以後所作出的解釋“影響”，當中必然有一個很好的理由，顯然是為了保障已具體確立的權利。這個情況屬於憲法性的，當中實在沒有任何根據要將該保障的範圍縮窄或視該保障的效力取決於法律條款的技術性細節。於R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Shefki Gashi and Artan Gjoka ([2000] EWHC Admin 356)案中，法院要審理一項技術性的論據，該論據大意為法院不能因應答辯人提出要求而作出宣告。大法官Collins有以下的闡釋（第6段）：“但這是個空洞的論據，因為當法院的判決已明確表達了主審法官對有關法律的見解時，法院便無需作出正式的宣告”。在該案的情況下，法院並沒有對“判決”一詞作出狹義或技術性的解釋。同樣，就本上訴案而言，亦不應有這類的情況出現。 325.吳嘉玲及陳錦雅兩案是憲法性的訴訟，關乎一項受捍衞的權利。本席認為，就關乎受捍衞權利的憲法訴訟的性質而言，任何人士倘若他們現時所處的境況可代入該訴訟的有關情況中，根據法院對該訴訟當事人所作出的勝訴判決，他們都有權取得已具體確立的權利。本席在任職大律師及法官多年來所處理的案件中，從未遇過本上訴案中關乎這部份的正反論據是如此的各有千秋，不相上下。本席尊重相反的見解。然而，就本人而言，本席無法認同第一百五十八條對已具體確立的權利所給予的保障，只局限於具名的當事人。 326.有一點需要強調的是，倘若該“在此以前的判決不受影響”的論據，導致該解釋效力不大，或倘若該論據無論以甚麼方式去質疑一項明顯是無需質疑的事實，即人大常委會所具有不容置疑的權力，那麼，該論據就不可能被接納。但該論據是否有造成這些問題？本席信納該論據並沒有造成這些問題。該論據只適用於已具體確立的權利，並不涉及援引吳嘉玲及陳錦雅兩案的判決為先例。該解釋已將該等判決的先例效力除去，而該“在此以前的判決不受影響”的論據並無質疑此點。 327.基於上述所有的理由，本席接納上訴人所提出的“在此以前的判決不受影響”的論據，並作出以下的裁定。任何人士於該解釋前的情況符合吳嘉玲及陳錦雅兩案中所闡述的有關法律所指的情況，都有權根據該兩案中的判決取得已具體確立的香港永久性居民身份。憑藉《基本法》第一百五十八條的“在此以前的判決不受影響”的條文的效力，這個身份不受該解釋影響。每名上訴人都為這類人士。 328.據此，本席判決全部上訴人上訴得直，並(i)宣告所有上訴人均為香港永久性居民並有本地居留權；以及(ii)撤銷任何針對他們任何一人所作出的遣送離境令。 329.倘若本席的判決為本院最少過半數的主審法官所接納的話，那麼本上訴案便就此審結。但既然事實並非如此，本席現處理上訴人就合理期望這點所提出的論據。 IV. 針對濫用權力/合理期望而給予的濟助:引言 330.一般稱為“合理期望的法則”這個法則的主要功用，是針對行政機關濫用行政權力而給予司法濟助。倘若要名副其實地為這個法則的功用取名，大可以稱之為“針對濫用權力的法則”。然而，這個法則已按着某事項的名稱取名，因為忽視該事項可構成濫用權力，本席亦按該名稱提述此法則。 331.簡言之，上訴人的“合理期望”論據為：
入境事務處處長就此論據所提出的反對理由涉及的廣度和深度，都必須就有關的法律作出相稱而全面的審視。為了解決本上訴案及為了之後處理所涉及的合理期望的聲稱所採用的做法，有幾點問題需在此先行澄清。 332.合理期望的法則是普通法制中被確立的法則，源於法院在審理真實個案時，按着原則作出可切實執行的判決，並在此情況下發展。御用大律師Lord Alexander of Weedon在其著作《The Voice of the People》（1997, 第46頁）按其一貫的風格，一針見血地指出“普通法其中一個強項是以真實的個案處境為基礎，確立權利和責任”。合理期望的法則中涉及一個責任，即管治者對受管治者有當負的責任。這個責任經由法院所確立，確保當局只會使用而不會濫用其行政權力，藉此進一步鞏固法治。細看之下，一般可見法院所付出的努力，標誌着Thomas More爵士所倡議的取向；他於其著作《Utopia》中(第一冊(1516))（本席摘錄Paul Turner的譯文（1965, 第63頁）），提議“一個更文明的人生哲學，認識所謂人生如舞台的處境，不但設法與其接軌，並在現場演出時扮演一個合適的角色。”一般來說，法院已盡其當盡的本份，建立合理期望的法則，致使三權分立的原則得以保存，並避免與憲法的運作脫節，從而讓行政當局在憲法的安排上仍然專責處理行政政策。 333.Dawn Oliver教授（在她的一本評論著作《A negative aspect to legitimate expectations》([1998] PL Winter 558第562頁)）中有以下的詮釋：
因此，大法官Simon Brown於R v. Devon County Council, ex parte Baker ([1995] 1 All ER 73第89頁e)案中論及“在該等案件中，法院裁定就某特定程序而言（法例本來沒有要求在保障某項權益時必須依循該程序行事），倘若有一方作出了某些具體的承諾或做法，那麼就必須依循該程序行事”。但當然要切記一點，正如法律權威典籍《Wade & Forsyth on Administrative Law》，第8版 (2000)，第496頁中所闡述：基本上人們有權得到公平的看待，就算當中沒有人對他們作出過具體的承諾，並且沒有已被確立的做法；在此情況下，該“合理期望的法則……只是加重而並非取代要公平行事的責任”。 334.Yvonne Cripps博士在她一篇名為“Some Effects of European Law on English Administrative Law” ((1994) 2 Indiana Journal of Global Legal Studies 213 第222頁) 的文章中指出“一些歐盟會員國家的本國法律，尤以德國的為然，都有承認‘合理期望’”。至於“合理期望”這個法則的起源，本人不曾深入研究。要探討這個源頭肯定費煞思量。Norbert Rouland在其著述"Legal Anthropology"（1988年版）（英譯本完成於1994年）的第1頁這樣說：已知的不同法律制度為數有一萬個，[雖然]當中能夠找到較為確切資料的則只有幾百個。就英國普通法而論，“合理期望”這個法則第一次出現是在1969年。當時是在案例Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs ([1969] 2 Ch. 149)中出現。英國上訴法院Lord Denning MR (第171頁A-B)說：外籍人士在獲得批准可以逗留英國一段指定的時期後，如果當局出乎爾反乎爾，考慮要在這段時期未屆滿之前取消有關的批准。那麼，該有關外籍人士應該“獲得給予機會表達意見，因為他會有合理期望，期望自己在該段批准逗留時間內，可以逗留在英國。”就是這樣，法院對合理期望在程序上予以執行。自此以後，這個法則一直演變到現時包括對合理期望在實體上予以執行。 335.這兩種不同執行形式都會在以下的情況中產生，有關的行政部門都令致個別人士抱有合理期望，期望行政部門會允許他保有某些東西或會給與他某些東西。這兩種執行形式都是基於法治精神。正如大法官Lord Steyn在案例R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Pierson ([1998] AC 539第591頁E)中所說，“法治是執行公平的最起碼準則，在實體上和程序上都是。”合理期望的程序執行，是法庭要有關的行政部門在作出可能影響某人的決定前，必須給與該有關人士表達意見的機會。可能因為某行政部門某些做法，令致他抱有合理期望，期望有關的行政部門在作出決定之前會給他表達意見的機會。又可能因為某行政部門某些做法，令致他抱有合理期望，期望有關行政部門會讓他保有或給與他本來想要取走或減少或撤回的某些實質東西。合理期望的實體執行，則是法庭要求有關的行政部門不得取走、減少或撤回某些實質東西以實現該合理期望。 336.在案例R v. Secretary of State for Home Affaris, ex parte Hargreaves ([1997] 1 WLR 906)中，英國上訴法院(i)不同意任何決定的本質，可以因為決定本身不公平地令致合理期望落空，而受到質疑；(ii)設法把這等質疑局限於根據Wednesbury理由而提出的質疑。但法官Sedley（大法官Sedley當時的官階）在案例R v. Ministry of Agriculture Fisheries and Food, ex parte Hamble (Offshore) Fisheries Ltd ([1995] 2 A11 ER 714)中則採用了相反的處理方法。對於這個相反的處理方法，上訴庭在案例Hargreaveas中予以批評時，一點也不客氣。但自此以後，Sedley法官的處理方法一直都得到贊同。 337.本席認為，合理期望的實體執行，不應以懷疑眼光來看待，或在執行時畏首畏尾，因為實體執行是從程序執行自然發展而來。說到底，合理期望本身都必會是實質的，除非陳述本身只不過是給機會該有關人士表達意見。而即使是表達意見，最終目的也是實質的。表達意見的機會是達致這個目的的唯一方法。正如上訴法院Lord Denning MR在案例Schmidt判詞中(第171頁A-B)的一段（亦即本席所引述者）的見解所言：外籍人士所合理期望的，是可以在獲准逗留期間內逗留下來。表達意見的機會，只不過是防止當局撤消這個逗留批准的一個方法。新西蘭上訴庭庭長（英國上議院大法官Lord Cooke of Thorndon當時任此職）在案例Thames Valley Electric Power Board v. NZFP Pulp & Paper Ltd ([1994] 2 NZLR 641第653頁 ) 中有這樣的見解：“實質不公平這個理據的優點是它提供了一個彈性的措施，對當局不適當運用行政權力時可以予以糾正，不然的話當局的行政權力便變成沒有制衡。”本席認為，合理期望的實體執行是一個補救方法，而這種補救方法，在整個公法法制裡（一如香港的法制裡），佔有一席很重要的地位。 338.合理期望實體執行的一個主要例子（如果不是最主要的）可以在1999年英國上訴庭在R v. North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan ([2001] 1 QB 213) 案中頒下的裁決中看到。但英國上議院早於1985年在R v. Inland Revenue Commissioners, ex parte Preston ([1985] AC 835)一案中已承認這樣的濟助是可以得到的。 339.在Preston一案中，稅務局局長決定，根據《1970年個人入息稅及公司利得稅法令》第17部份對有關納稅人提出訴訟，以便局長重新評估納稅人在1974-75年度和1975-76年度的稅務責任。有關納稅人申請司法覆核，聲稱稅務局人員曾向他陳述，謂納稅人如果撤回申索該兩個年度的利息濟助和資本損失，稅務局便不會重新評估他在該兩個年度的稅務責任。有關納稅人其後確實撤回申索，這一點雙方都沒有爭議。雙方的爭論點是該番陳述是否真的有作出。從大法官Lord Templeman的一番說話（其他上議院大法官亦表支持）看來，納稅人結果之所以敗訴，是因為諸位大法官認為這樣的陳述事實上未有作出過。大法官Lord Scarman的判詞（第853頁A）則這樣說：如果納稅人能證明有這樣的陳述作出過，“那麼，基於稅務局對他不公平，濫用權力根據1970年法令第17部份提起訴訟，他便有權申請司法覆核要求濟助。” 340.在法律權威典籍“Wade & Forsyth on Administrative Law”(第7版 (1994))一書中，作者引述案例“Preston's case”時，強調（第419頁）合理期望這個法則，“證明是程序權利的源流，也是實質權利的源流”。而這本法律權威典籍的最新版(第8版(2000))，在書本中（第494至495頁）指出，合理期望這個法則“在合理理據的領域……以及在自然公義這個領域，都有長足的發展”。 341.在Coughlan案中申請司法覆核的申請人是一個嚴重傷殘人士，獲得收留住在馬登健康院內 一間專門收容長期傷殘人士的國家醫療服務中心。醫務當局的前任局長曾向Coughlan小姐和馬登健康院內的其他病人承諾過，答應他們可以在該健康院內渡過餘生。這個承諾作出後，政府定下政策決議，對於可以獲得國家健康服務中心長期收容護理的資格標準，有所規定。受這個決策影響所及，國家醫療服務中心只是提供專科護理服務，至於普通科護理服務則應由地方的有關當局撥款資助。接着，醫務當局作出決定，指Coughlan小姐和馬登健康院內的其他病人並不符合這個資格。最後，經過公眾諮詢後，醫務當局決定關閉馬登健康院，並將Coughlan小姐和馬登健康院的其他病人所需要的長期普通科護理服務，轉交地方有關當局負責，但同時沒有說明會有其他的安置辦法。 342.Hidden法官推翻醫務當局把馬登健康院關閉的決定。經上訴後，Hidden法官的判決得到上訴庭的確認。上訴庭的判詞(第260頁E-G)指出關閉馬登健康院的決定是非法的，而其中一個理由是：
343.也許可以這樣說：Coughlan案是由一個對公法有特別強烈感覺的審判團（當中有上訴法院Lord Woolf MR（即現任首席大法官），大法官Mummery和大法官Sedley）裁決。關於這個案例，大法官Lord Hoffmann在R v. Ministry of Defence, ex parte Walker ([2000] 1 WLR 806第816頁B)案中提述時，並沒有異議。特別要注意的是，在R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Hindley ([2001] 1 AC 410) 案中各位法官對Coughlan案的看法。在判詞中大法官Lord Steyn（其他大法官Lord Browne-Wilkinson, Lord Nicholls of Birkenhead 和 Lord Hutton亦表示贊同）這樣說(第419頁A-B)：
可以看到，甚至連要求推翻Coughlan一案的判決（跟要求區別案例Findlay或不依循Findlay案例判決的意思相反）這個問題也沒有提出。而在Hindley案中，第五位上議院大法官，Lord Hobhouse of Woodborough把Coughlan案中的判詞描述為“有重大價值”的判詞。 344.提供司法覆核以制衡行政權力的濫用，但另一方面又不會對這個權力的正常行使構成制肘，是法庭審理“合理期望”案件時所應關注的要點。但這個關注要點並不是新事物，亦非只局限於合理期望的案件。在案例HTV Ltd v. Price Commission ([1976] ICR 170) 中（案件涉財政部徵收稅項），上訴法院Lord Denning MR這樣說(第185頁G)：
上訴法院民事分院院長跟着引述（第185頁H-186頁B）四宗案例，而當中每件案例都顯示，法庭不容許有關行政部門，在沒有合理理由的情況下，說話或行事出乎爾反乎爾。這四宗案例是：Robertson v. Minister of Pensions ([1949] 1 KB 227)（案件涉及退休金）；Wells v. Minister of Housing and Local Government ([1967] 1 WLR 1000)（案件涉及規劃圖則的批核）；Lever Finance Ltd v. Westminster (City) London Borough Council ([1971] 1 QB 222)（案件也是涉及規劃圖則的批核）；以及Congreve v. Home Office ([1976] 1 QB 629)（案件涉及電視牌照）。在退休金和規劃批核的案件中，當事人因倚賴當局的聲明或作為而蒙受損害（有關這個課題，本席在適當時候會再深入論述）。在有關電視牌照的案件中，所涉及的問題純粹是：電視牌照取消時，是否不用給予理由，又或是否理由不需要合理。 345.上議院在Findlay案中的裁定，說明行政部門有需要能夠行使權力，就本身所認定的公眾利益，更改本身部門的政策。但這樣說並不表示因為有這個需要，所以就不能限制，甚至是有限度地限制，這個更改政策的權力；而之所以有需要這樣限制，目的是防止濫用權力。畢竟，只有在衡量過如何公平對待抱有合理期望的人，以及所依據的公眾利益能否凌駕乎個人的合理期望兩者後，如果認為前者重要，這個限制才會實施。而這方面的衡量則由獨立和公正無私的司法機關來負責。正如M. J. Detmold教授在其著述“The Nature of Judicial Power”((2001) 12 PLR 135第135頁)中所言：“法官審判案件所按照的只是法律原則，並無其他。” 346.同樣必須緊記的是：不能純粹因為案件所牽涉的是行政政策事宜，就說有關的政策要受到徹底質疑。闡明這一點的好例子是案例R v Ministry of Defence, ex parte Smith ([1996] QB 517)。在該案中，申請司法覆核的申請人被革除軍職，而革除他們的唯一理由是他們有同性戀的癖好。兩位申請人質疑把他們革除的決定，以及質疑該革除決定所根據的行政政策。他們所持的論據是：行政部門的決定和政策不合理，亦與《1995年歐洲保護人權和基本自由公約》有抵觸，同時也違反了歐盟會議規定人人平等的指引。至於行政政策為顧全公眾利益，必須確保有運作效率高效益高的戰鬥部隊，這一點則沒有質疑。真正的問題是，大法官Simon Brown說：內政部長認為讓軍中存在同性戀有損公眾利益，這種說法是否合理呢？簡單地說，這個意見是不是有邏輯的意見呢？是正確的，還是錯誤的呢？（事情發展的結果是，申請人在本國法院的訴訟敗訴，但最後在歐洲人權法院卻勝訴，歐洲人權法院裁定，禁制軍隊中有同性戀，是違反該兩名軍人根據《1950年歐盟保護人權和基本權利公約》所享有的權利。有關的案例是Smith and Grady v. United Kingdom ((2000) 29 EHRR 493)和 Lustig-Prean and Beckett v. United Kingdom ((2000) 29 EHRR 548)。 347.不論執行“合理期望”是以程序方式抑或是以實體方式，法院都是公正持平裁決案件。由於要公正持平裁決，因此要求在達至裁決的過程中必須認真考慮“合理期望”，也因此“合理期望”有時可能支配了這個裁決過程的結果。而最重大的分別就是這點。在實體（並非只是程序上）執行“合理期望”之時，法庭必須份外謹慎，避免侵犯行政部門政策領域。本席認為謹慎的程度，必須從法庭在司法覆核某一令致合理期望落空“”的有關行政決定時所引用的覆核準則反映出來。但本席不認為這番謹慎，是要求大家傾向裁定並無“合理期望”存在。本席亦不認為這番謹慎，是要求大家若發現合理期望沒有被納入考慮之列時，不要要求重新考慮。 V. 合理期望的十八個考慮點 348.綜觀整個法律體系之時，本席竭力瞭解法律的過往發展，同時亦探索其未來發展趨勢。甚至在這樣努力鑽研之時，本席當然亦有確認法律本身的現況。正如大法官Holmes在其法律權威著述“The Common Law”(1881年)的第一頁中所解釋者：要認識[法律]，我們必須認識它的過去，以及它的將來演變。弄清楚每個要素的來龍去脈後，可以看到“合理期望”這個法則包括有以下十八點，而當中有些是法律觀點，有些是原理的闡述，有些則是發展的範疇： 349.第一點 三權分立意味着行政政策的制定、廢除、重訂或執行都是行政部門負責的。同時，法律原則規定法庭有責任確保個人由於行政部門令其抱有的合理期望，就可以得到有關的行政部門正式尊重，因為這樣地尊重合理期望，是法律規定的一部份，是政府和個人之間存在的憲法關係的一個重要特色。正如大法官Lord Mustill在R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Fire Brigades Union ([1995] 2 AC 513第567頁E-G)一案中就三權分立表達見解時說：法庭並不管治人民，但保護人民不會受行政權力濫用的侵犯。而保護人民不受行政權力誤用或濫用的侵犯，就是貫徹執行“合理期望”這個法則的充分理由。但這個法則絕不能視為傾向於不利行政部門。另外，還有一個支持“合理期望”這個理念的原因。由於行政部門本身可能是第一個承認“合理期望”的存在，因此這個法則肯定有利政府的管治，因為人民覺得政府所說的和所做的都可以信賴。 350.第二點 假若行政部門令致任何人抱有合理期望，期望在任何影響他本人的決定作出之前，會獲得有關行政部門給與機會表達意見，但結果期望卻落空了。如果是這樣的話，法庭一貫做法都會讓這個期望可以在程序上執行。如果有關行政部門仍未作出決定的話，法庭會考慮宣告，有關行政部門必須先給與該人機會表達意見，然後才可作出決定。又如果有關部門已作出了不利該有關人士的決定，但之前卻未有給與他機會表達意見，那麼，法庭會推翻有關決定，並下令有關行政部門的決策人，必須先給與該有關人士機會表達意見，然後重新作出決定。樞密院在Attorney-General v. Ng Yuen Shiu ([1983] 2 AC 629)案例中就是採用這個處理方式，在宣告樞密院眾位大法官的集體意見時，大法官Lord Fraser of Tullybelton (第638頁F-G)提述一個原則，就是公眾機構就本身所依循的程序作出承諾時，得受所作出的承諾約束。但有關承諾不得與公眾機關本身的職責有抵觸。 351.第三點 假若行政部門令致任何人抱有合理期望，期望有關的行政部門會給他一些實質的東西或讓他保有一些實質東西，那麼，有關的行政部門在未給與這個實質期望正式考慮之前，不應撤回，拿走或減少該有關實質東西。這是合理期望實體執行的基礎。如果行政決策人對實質的合理期望不予考慮，而令致這個實質的合理期望落空，那麼，法庭一貫做法都會推翻他的決定，下令要他正式考慮有關的合理期望，然後再重新作出決定（正如英國上訴法院在R v. London Borough of Newham, ex parte Bibi ([2001] EWCA Civ 607)案例中所判決的一樣）。倘若行政決策人在給與實質合理期望考慮後，才作出令實質合理期望落空的決定（不論是初次考慮後或是重新考慮後），那麼，法庭就得依循適當的覆核準則，決定可否給予有關的合理期望實體執行。在Coughlan案中，法庭有給與合理期望實體執行。 352.第四點 “一貫做法”這個詞在第二點和第三點都有使用，因為第二點和第三點所說的事情都會有例外情況。這是難以避免的。而“難以避免”有兩方面。首先，如果可以看得出 在極端的個案中 即使有把合理期望列入正式考慮之列，亦難免出現不利抱有合理期望人士的最後結果，那麼，為免徒勞無功，法庭是不會只因為決策人漏掉合理期望沒有考慮，而推翻有關行政決定。除非法庭確實認為(i)有關的行政決策人把合理期望正式考慮後，所得的也是該項結果；以及認為(ii)針對決策而提出的行政上訴或質疑決策而進行的司法覆核都是註定失敗的，否則，不會設定對抱有合理期望人士會有不利的終局決定。這個有關“難以避免”的測試，是樞密院在Nguyen Tuan Cuong v. Director of Immigration ([1997] 1 WLR 68第77頁B)案中所定下的。 353.第五點 另一個以不同和相反形式產生的難以避免情況如下：假若行政決策人沒有把合理期望加以考慮就對抱有實質合理期望人士作出不利的決定，又假若法庭確實認為合理期望一旦被正式列入考慮時，有關行政決策人就會對抱有合理期望人士作出有利的最後決定，又或如果沒有正式考慮合理期望，審理行政上訴的審裁處或法庭就會對抱有合理期望人士作出有利的終局決定，那麼，法院必然會推翻有關的行政決定。本席認為，法院在推翻有關的行政決定後，不一定要依循迂迴的做法，把問題交回有關行政決策人，讓他重新作出決定，因為法院知道，如果行政決策人或行政上訴審裁處重新作出的決定，並非有利於該抱有合理期望的人士時，毫無疑問法院會再次干預。這樣便會引起不必要的延誤。此外，這樣做亦會強調有關的行政決策人擔當着一個“橡皮圖章”的不光彩角色。本席認為，法院應該有權在假定的極端情況下，直接進行合理期望的實體執行：例如，以適當的宣告形式作出。 354.第六點 正如大法官Lord Diplock在Hughes v. Department of Health and Social Security ([1985] AC 776 at p.788 A-C)案中所指出者，事情的發生可以是，合理期望在有關的行政決定作出之前已經再不存在。如果是這樣的話，就沒有提供來質疑該有關決定的基礎。但是，不用說，合理期望所造成的結果，並不會單單因為行政決定，令合理期望落空這個事實而給抹掉。在法律權威典籍“de Smith, Woolf & Jowell on Judicial Review of Administrative Action”(第5版 (1995)第575頁，第13-035段)一書中有這樣一段說話：雖然當局可以自由改變政策，但不可以漠視“合理期望的存在”。 355.第七點 關於知情方面，這一點在法律權威著述“de Smith, Woolf & Jowell on Judicial Review of Administrative Action”5th ed ((1995)第426頁，第8-058段)一書中有所論述。文章指出：任何人如屬某些陳述對象中的類別，那麼，即使事實上他對於這一點並不知情，直至令致他的合理期望落空的決定作出後他才知道，也不能剝奪他憑藉有關陳述可得到的利益。本席贊同這番論述。在Minister for Immigration and Ethnic Affairs v. Teoh ((1995) 183 CLR 273)一案中，澳洲高等法院裁定：由於條約簽訂後得予追認，因此所產生的合理期望是行政部門行事會符合有關的條約。首席法官Mason和法官Deane說(第291頁)：“毋需規定要尋求以“合理期望”為依據的人士必須[對條約]知情，或他本人應該抱有這個期望。只要能證明有關的期望是合理的，即是有足夠資料支持這個期望，便已足夠。”同樣，法官Toohey指出(第301頁)：“合理期望在這種情況下並非取決於個人本身是否知情或他本人內心怎樣想。有關事情要從客觀角度評估…。”本席知道法律權威典籍"Wade & Forsyth on Administrative Law", (第8版 (2000)第496頁) 一書有這樣的論述：“如果個人沒有任何期望，那麼，‘合理期望’這個法則就變成沒有甚麼可以保障了。因此，任何人若對公共機構所作的承諾不知情，就不能期望有關公共機構行事要符合該有關承諾。”但據我所理解，這番論述並不是一個向群體作出的陳述，就像Teoh案和本案中向群體作出的陳述一樣。任何人都不能純粹因為他本人，是在行政部門作出令合理期望落空的決定後，才知道有這個陳述，就被拒絕執行他所屬群體的合理期望。 356.第八點 至於與這個問題對立的一面，這方面的意見在權威法律著述“de Smith, Woolf & Jowell on Judicial Review of Administrative Action”第5版 (1995)一書中，在前文提述的第426頁第8-058段所提及的“向群體作出的陳述”的注釋中，有這樣的論述：“相應地，合理期望可以透過通傳的方式正式傳達來撤回，表明陳述已經改變，而毋需申請人知情”。經考慮後，本席贊同應該是這樣。但仍然留下的問題是，怎樣才算是正式傳達呢？ 357.第九點 誘使合理期望產生可以經由：明示的陳述（正如在Attorney-General of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu案中）；和隱含的陳述（正如在R v. Gaming Board, ex parte Kingsley ([1996] COD 241第242頁)案中的正確論述）；或經確立的常規（正如在R v. Birmingham City Council, ex parte Dredger ([1993] COD 340)一案中）。 358.第十點 任何人如果因為倚賴有關的合理期望而改變本身的先前狀況，結果因為合理期望落空而蒙受損害，那麼，支持執行合理期望的理據就份外強力了。但倚賴合理期望而蒙受損害這個理由，一般來說並非是絕對必要的，“特別是如果他曾經依賴該合理期望”。這是大法官Bingham（Lord Binghamof Cornhill當時的官銜）在R v. Inland Revenue Commissioners ex parte MFK Underwriting Agencies Ltd ([1990] 1 WLR 1545 at p.1569 H)案中所說的。法律權威著述“de Smith, Woodlf & Jowell's Principles of Judicial Review”(1999)一書中，在第306頁的注釋(41)提到，要留意案例R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Astif Mahmood Khan ([1984] 1 WLR 1337)，案例 Attorney-General v. Ng Yuen Shiu和案例R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Ruddock ([1987] 1 WLR 1482)，並指出這些案例“很重要”，因為案中是以倚賴合理期望獲判勝訴，而沒有證明曾因為倚賴合理期望而蒙受損害。” 359.第十一點 雖然倚賴合理期望而蒙受損害這個理由，一般來說不是絕對必要的理由，但也會有例外的情況，在某些案件中，以合理期望作為依據，如欲獲判勝訴就必須證明倚賴合理期望有蒙受損害。這種情況發生在案例R v. Secretary of State for Education and Employment, ex parte Begbie ([2000] 1 WLR 1115)中。在該案中，政府的決策由於官員不稱職而被錯誤陳述，約五星期後才更正該錯誤。大法官Laws認為問題是“把錯誤更正是不是濫用權力的行為”。大法官的判決如下(第1131頁F-G)：
因此在Begbie案中，行政部門在傳達部門本身的決策時犯錯誤，並繼而迅速更正有關錯誤。而法庭裁定：在該案的情況下，更正有關錯誤並不構成濫用權力。正如上訴法院副院長麥慕年在Chu Piu Wing v. Attorney General ([1984] HKLR 411第417頁J-418頁A)案的判詞中所說：“必須促使政府官員履行他們在完全明白交易會帶來甚麼後果的情況下所作出的承諾，這樣做是明顯要顧全公眾利益”。（文字斜體以示強調）。這段判詞得到大法官Lord Griffiths在R v. Horseferry Road Magistrates' Court, ex parte Bennett案中 ([1994] 1 AC 42第61頁E-F)所贊同及援引。上訴法院副院長的說話（本席以斜體文字表示）正好說明了像Begbie案這類“行政部門犯錯後迅速更正”的案件的獨特性質。 360.第十二點 期望要稱得上合理就必須有道理。這是本席從樞密院在Attorney-General of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu(第636頁E)案的判詞中所理解的意思。怎樣才稱得上有道理，這個問題得視乎有關案件的情況而定。大法官Bingham在MFK Underwriting Agents案 (第1570頁A-B)中這樣說：“本席認為，根據像本案一樣的案情事實，如果裁定稅務局要受一個並不完全清晰、模棱兩可、並無約制的陳述約束的話，這個裁定是不公平的。”英國民事上訴分院在R v. Jockey Club, ex parte RAM Racecourses Ltd ([1993] 2 All ER 225)案中亦說了意思大致相同的說話。本席認為，根本上大可以確立一個能夠普遍地應用的法律主張，規定陳述如果要產生合理期望，就必須非模稜兩可和無約制。但如果陳述的對象是一個廣大群眾，當中包括一些沒有多大學識的人，法庭便不應刻意尋找陳述中有沒有含糊或約制的成份。在以公平為標準的前提下，法庭應該視乎陳述本身所造成的真正衝擊。 361.第十三點 尋求以“合理期望”為倚賴的人士必須坦誠。在MFK Underwriting Agents案中，大法官Bingham (第1569頁D-E)說道：“開心見誠把事情全部交代”是其中一個納稅人通常必須遵照的條件，納稅人才可以成功爭辯說，稅務局在雙方接觸後已同意放棄徵收，或曾經陳述會放棄徵收，那些雙方根據條例的正式釋義爭持應否繳付的稅項。在R v. Inland Revenue Commissioners, ex parte Martrix-Securities Ltd ([1994] 1 WLR 334)案中，大法官Lord Jauncey of Tullichettle (第352頁F)說：他認為大法官Bingham的論述，無可置疑，是絕對正確的。同樣本席亦肯定該論述是正確的。即使是沒有多大學識的人，亦必須要坦誠。但在衡量他們是否坦誠之時，為公道起見，應該着重於他們是一群沒有多大學識的人這一點。 362.第十四點 通常來說，每當法庭被請求就合理期望給予實體執行時，都會產生覆核的適當標準和有關因素的問題。 363.第十五點 但這個問題，即使在法庭被請求就合理期望給予程序上執行時，也會產生。這方面的例子有上訴庭的Coughlan案。在該案中，上訴庭說(第247頁 A)：即使援用“合理期望”這個法則反映了程序上的合理期望，例如，關於諮詢方面，合理期望也會受公眾利益優先考慮所影響。在Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service ([1985] AC 374)案中就是這樣的情況。在該案中，上議院裁定有關的公務員有合理期望，期望有關當局在決定是否要剝奪他們參加工會的權力之前會先向他們諮詢；但亦裁定基於國家安全的原因，有關當局並沒有責任要諮詢他們。 364.第十六點 合理期望會導致抱有這個期望的人士，要求有關行政部門履行責任，因此在這個範圍之內，合理期望就像權利一樣。而像權利一樣這點，跟合理期望在維護法治時所擔任的角色，完全相稱。合理期望和權利兩者之間的實際分別是，合理期望跟權利不同，有關行政部門可以以公眾利益優先考慮為理由，而把合理期望置於有關的公眾利益之後。這個實際分別與所涉及的概念上的分別相吻合。正如法律權威典籍“Lloyd's Introduction to Jurisprudence” (第6版) ( (1994)第392頁)一書所指出者，雖然“每個權利嚴格來說都隱含着一個相互關聯的責任，但不是每個責任都隱含一個相互關聯的權利”。任何人士根據合理期望而取得的權利，跟有關的行政部門為符合合理期望而履行的責任，並沒有相互關聯。因為，正如三權分立所要求，不履行原本屬合理期望所要求的責任時，決策人可以指出當中所涉及的公眾利益要優先考慮，作為不履行合理期望的理由。這一點對於在覆核該令致合理期望落空的行政決策時，法庭所應援用的準則有莫大關係。正因為覆核的準則力求不使行政部門決策變成僵化而不利有效管治，所以覆核的準則不應放任有關政府行政部門作出陳述後違背前言，亦不應容許該有關部門濫用權力。 365.第十七點 不論所援用的是甚麼覆核準則，法庭都應該堅持公共機構在處理公眾人士的事情上，行事必須有明確的原則，以及公正持平一絲不苟。而公眾人士中個人與個人之間的交往，當然可以容忍這方面不用有十足的程度，但公共機構即使在上述這種情況中，對公眾行事仍須有明確的原則，以及公正持平一絲不苟。有關這個做法，英國上議院在R v. Tower Hamlets London Borough Council, ex parte Chetnik Developments Ltd ([1988] 1 AC 858)以及Woolwich Equitable Building Society v. Inland Revenue Commissioners ([1993] AC 70)這兩宗有關復還的案件的裁決中，都有舉例說明，而上訴法院在R v. Inland Revenue Commissioners, ex parte Unilever Plc ([1996] COD 421 第423頁)這件有關合理期望的案件中亦有說及。 366.第十八點 對於法庭在覆核令合理期望落空的行政決策時所援用的準則，（即使有關決策是初次考慮或一再考慮合理期望之後才作出者），有關這方面的法律仍未完全確立。已判決的案件和學者的著述中所主張的取向，各有不同；有些屬概括性的，有些則視乎案件的性質。這些取向（在Craig與Schonberg的法律權威論著“Substantive Legitimate Expectations after Coughlan”（ [2000] PL Winter 684第698-700頁）一書中，這方面的論述很有見地）有下列者：
另者，尤其應該注意的是，法律學者Elliot在其法律權威著述“Human Rights and Substantive Review”([2001] CLJ 301第322頁)一文中所提出的主張。他說：合理和成正比例這兩個原則是可以共存的，而兩者之間又互為補足，通過互相提供的法則來把實體覆核的準則修正，以便順應具體的現實狀況在憲法上和建制上的要求。 VI. 對令致合理期望落空的做法的覆核準則 367.本訴訟案在現階段來說，仍未需要對覆核準則作出最後決定，因為入境事務處處長仍未就合理期望作出考慮。直至處長考慮過合理期望並作出決定，而有關決定又受到質疑之時，才要決定採用甚麼覆核準則。但是，即使在現階段，不單應該起碼考慮採用哪些準則是適當的，亦是有需要這樣做。採用哪些適當準則這一點，與入境事務處處長的另一個論據有關係；而處長的論據，是指即使有合理期望，但無可避免的結果是，在處長考慮過合理期望後，上訴人以合理期望作依據而提出的申請，最終亦要失敗。 368.不管怎樣，在某程度上是完全可以把所主張過的各個覆核準則，調和同化，共冶一爐。本席認為有一點恆久不變的是，這個覆核的憲法基礎，永遠都是由法治、公平原則、以及法庭針對行政權力濫用而提供司法濟助時所履行的職責所構成。至於行政部門政策所涉及的政治層面，法庭永遠都不感興趣。但如果有投訴政策不合法，那麼法庭就會審理，而經審理後，如果事情證明屬實，法庭就會作出補救辦法。雖然法庭不是執掌行政權力，但法庭必會針對行政部門的作為或不作為所構成濫用權力因而被認定屬非法時給與濟助，甚至在某程度上做到實體執行某些合理期望。所有這些事都必須在覆核準則的範圍內予以調和。 369.如果Wednesbury案的 “不合理” 測試準則，用作進行覆核的準則，本席認為大法官Lord Cooke of Thorndon所重新制定的一個，較諸大法官Lord Greene MR原先制定的一個更為可取。從這個基礎出發，如果決策者行使權力因而令致合理期望落空，那麼，要決定他是否有濫用權力，就得視乎他所作的決定是不是一個合理決策者所會作出的。這點可能取決於法庭是否認為，受質疑的決定不成正比例。而這點反過來又得視乎法庭是否認為，抱有實質合理期望人士必須得到的公平對待，以及行政部門基於大多數市民的利益要優先考慮因而令致這個期望落空的做法，兩者之間所取得的平衡是否可以接受。 370.再者，如果有涉及人權時，那麼（正如大法官Simon Brown在Reg v. Ministry of Defence, ex parte Smith (第540頁E)案中所說）“慣常採用的Wednesbury案準則，便得適應人權法的情況。”本席並不完全信賴Wednesbury案測試準則，尤其是本席在留意到大法官Lord Cooke of Thorndon在R (Daly) v. Secretary of State for the Home Department ([2001] 2 AC 532 第549頁C)中所給與的告誡之後。大法官Lord Cooke說：“大有可能是……在行政的領域裡，單靠裁斷所覆核的決定既非變幻莫測亦非荒謬這個做法，實難使法律達至令人滿意的程度。”本席論述Wednesbury案的測試準則，目的是因應援用Wednesbury案測試準則的情況，作出準備或起碼繼續考慮，把Wednesbury案測試準則適當地重新制定或修正。 371.對於這個法律領域可以怎樣發展，御用大律師Jeffrey Jowell教授在他那篇題為“Beyond the Rule of Law: Towards Constitutional Judicial Review”([2000] P L Winter 671第682頁)的文章中的談話，有很寶貴的貢獻。他說：
372.本席認為，一方面要完全避免有不確實的情況，但另一方面行事又要保存所必需的彈性以迎合不同個案中所可能遇到的各種情況，確實一點也不容易。但無論有甚麼困難，法官在真實的個案中仍得努力找出恰當的覆核準則 而很大程度上，本席膽敢說，需要求助於那些一直密切注意法律這方面的重大發展，而又在這方面做學問功夫的律師的有關著述。也許 本席聲明，本席提出這點只是試探性 解決辦法是採用一些並非嶄新的方法來定下一些慣常準則，並容許在特別情況下，這些慣常準則可以不予依循。至於怎樣才算特別情況，這一點仍然是不能確實。但希望有多些不同個案判決後，這種不確實情況可以減少。 373.鑑於“合理期望”這個法則在維護法治方面擔當了一個非常重要的角色，在有關“合理期望”的案件中所運用的覆核準則應該嚴謹。像本案這一類案件中，所涉及的合理期望是居留權，一個受捍衛的憲法權利，這個覆核準則應該更加嚴謹。關於這點，容許我這麼說，在T.R.S. Allan所著的“Constitutional Justice”（(2001)第131頁）一書中，作者論述實質合理期望時這樣說：“如果問題涉及重大的憲法權利，那麼，合理性的範圍界定當然要更加嚴謹，而法庭對行政上的專門知識和合宜性所着意的程度亦得相應減少”。Daly案在這方面有指引性的作用。該案涉及被囚禁人士的權利（根據《1950年歐洲保護人權和基本自由公約》第8(1)條，亦即《1998年人權法令》第1附表中所列出者），有關他的通信權利，當局應予尊重。以下各點在大法官Lord Steyn的說話中出現（第546-548頁中敍述）。正如有關英國軍方禁制軍中同性戀一案（初時在倫敦，繼而在斯特拉斯堡）所顯示，以傳統基礎進行的司法覆核跟以正比例作基礎而進行的方式有所不同，兩者有時會產生不同的結果。因此，涉及傳統上的權利必須以正確途徑分析，這點非常重要。要做到這點而又不會令“覆核”轉為根據“案情的是非曲直”，亦不會侵蝕法官角色和行政官角色兩者之間的基本分別，是可以的。” 374.本席意見認為，適用於傳統上權利的論述，同樣亦適用於《基本法》的權利。 VII. 例案和合理期望 375.代表上訴人的Robertson先生陳詞謂上訴人等基於合理期望而提出的理據，如果需要加強的話，那麼，吳嘉玲案和陳錦雅案這兩個例案性質可以用來加強上訴人理據的說服力。 376.終審法院首席法官在吳嘉玲案中頒下判詞時說(第23頁J)：“這些案件是例案”。而在陳錦雅案中，本席說出生時間所涉問題的答案不但會影響案中已具名的居留權申請人，亦影響現在和未來很多其他人。對“現在”（相對於未來）這個詞的提述，關乎那些情況與法院在裁判該兩宗例案時適合該案所闡釋的法律的人士。 377.對於在公法的範疇內，有關例案中判詞的作用和效力，英國上訴法院在R v. Hertfordshire county Council, ex parte Cheung ("The Times" 4 April 1986)案和最近的R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Zequiri ([2001] EWCA Civ 342)案中，都有論述到。 378.在第10頁（是原謄寫本，不是“時報”中的簡略報導）上訴法院John Donaldson MR爵士（其後冊封勳爵）在Cheung案中這樣說：
379.在Zequiri案判詞中的第43段，上訴法院大法官Lord Phillips of Worth Matravers MR亦表示贊同Cheung案中的論述。在緊接表示贊同的話語之前的文句中，在同一個段落，現任上訴法院民事分院院長提述到“合理期望”這個用詞時，提供了他本人的表述。大法官這樣說：
380.Zequiri案一直上訴至上議院，案中大法官把判決押後宣告。直至此一刻判決仍未頒下。本席不想在上議院就Zequiri案和Cheung案宣告判決之前表達對該兩案的意見。本席只想就本案中這個問題表達以下意見。 381.首先，吳嘉玲案和陳錦雅案的訴訟不僅是有關公法上的訴訟例案。正如本席在處理“在此以前作出的判決不受影響”這個理據時所說，吳嘉玲案和陳錦雅案的訴訟是針對受憲法捍衛的權利而進行的憲法訴訟。本案上訴人，有需要時，是可以用這些作為依據來加強他們的“合理期望”依據。 382.其次是，在另一方面“合理期望”這個論據並非只局限於以吳嘉玲案和陳錦雅案訴訟的性質為依據。本案中的“合理期望”是基於明示的陳述，而吳嘉玲案和陳錦雅案訴訟的性質提供了這些明示陳述的有關背景。 VIII. 合理期望必須予以考慮 383.本席現在論述代表答辯方的馬先生所依據的Lau Kong Yung v. Director of Immigration ((1999) 2 HKCFAR 300)案的法庭判決。馬先生以上述案例為依據，提出主張指入境事務處處長根據《入境條例》行使權力時，不須考慮“合理期望”。在該案中，法庭裁定（法庭以4比1大比數作出裁定，而本席是唯一一個持相反意見的法官）入境事務處處長根據《入境條例》中該條款行使權力時，雖然可以考慮人道理由，但無須一定要這樣做。如果本上訴案中大多數法官贊成這樣做，本席不擬再談劉港榕案這方面的問題。在現階段來說，本席只須說明，本席同意所有其他大法官意見認為，劉港榕案無論怎樣看，都不能成為案例，來支持入境事務處處長可以漠視合理期望這一個觀點。 IX. 本案中的有關陳述和合理期望 384.在本案中所涉及的陳述有4個類別。入境事務處處長對於這等陳述完全沒有考慮。這等陳述是：
所有這等陳述，雖然形式上是通知個別人士，但實質上屬於以群體為對象而作出的通知。群體是指可以援用吳嘉玲案和陳錦雅案中判居留權申請人勝訴的判決書，並可因而受惠的人士所組成的群體。本案中所有上訴人都屬這個群體。 385.正如本席所指出者，入境事務處處長對這幾個類別的陳述完全沒有考慮。因此，本席認為，要決定他在考慮過這等陳述後，會否設法把這等陳述詮釋為，並非“異常至可歸入不合理的類別”（並設法為這樣的詮釋辯護），實在言之過早。“異常至可歸入不合理的類別”這句話語乃引述自大法官Lord Mustill在R v. Monopolies and Mergers Commission, ex parte South Yorkshire Transport Ltd ([1993] 1 WLR 23第32頁H)案中的論述。這番話語同樣亦有被大法官Lord Slynn of Hadley在Walker案(第813頁A)中援引。此外，要注意的是，不管怎樣，上述這兩件案例並不涉及對任何陳述的詮釋。 386.Monopolies and Mergers Commission案所涉及的，是法例制定給委員會援用的準則的詮釋。大法官Lord Mustill的論述是，對於這個準則因為不明確而令致不同決策人，即使行事合理，在援用準則於實際個案時，會得出不同結論這種情況 (第32頁G)。大法官Lord Mustill接着引述案例Edwards v. Bairstow ([1956] AC 14)。同樣，這件案例並不涉及“合理期望”。 387.Walker案所涉及的，是英國國防部所實施的特惠金賠償計劃內，有關酌情決定權條款中一句短語的詮釋。這個賠償計劃是向在海外服役的英國軍人，因暴力罪行而受傷時，提供特惠金賠償。有關的一句短語，據大法官Lord Slynn of Hadley所言(第813頁A)，“意思並不明確因而可以有多個解釋”。值得注意的是，根據大法官Lord Hoffmann的見解(第816頁B)，Walker案並不像Coughlan案那樣，當局在作出一個具體承諾後，有出乎爾反乎爾的情況。 388.最後，在這方面而言，給政府說句公道話，本席必須指出政府也許不是要爭辯說，他們為安撫公眾人士而要作出的聲明事實上不明確，以致不能達到安撫目的。但行政部門把說話斷章取義，只是從當中抽取一些意思不甚明確的話，從而打擊公眾人士在聽到政府這些說話後，有理由因此亦合理地產生的期望。有關行政部門這種行為，可以說是濫用權力。這樣的事，如果法官給予支持和鼓勵，是會嚴重影響公眾對政府言論的信心！ 389.撇開“在此以前作出的判決不受影響”這個論據不談，本席現在只是論述“合理期望”這個論據，以下是本席的見解：根據本席看過的有關法律原則以及本案的實質情況，有關的四個不同陳述，均曾令致各上訴人產生合理期望。他們的合理期望是，像他們那樣情況的人應該獲得跟吳嘉玲案和陳錦雅案中的居留權申請人一樣的看待。即使在該解釋後，他們這個期望仍然是合理期望。而合理性亦已達到一定的程度，可以讓上訴人獲得這樣的看待。政府是可以給與他們這樣的看待，只需要 亦只要 入境事務處處長行使他的酌情決定權，不把他們遣送回內地，讓他們留在香港建立他們的家園，並在一般及連續居滿七年後，根據《基本法》第第二十四條第二款第（二）項，取得香港永久性居民身份；亦即是居留權。漠視他們仍然抱有的合理期望，就是濫用行政權力，這正是合理期望這個法則所要保障不受侵犯的。 390.第(iii)和第(iv)類別的陳述，較諸第(i)和(ii)類別的更為直接。而第(iv)類別的陳述更超逾其他三個類別的陳述。根據本席對本案現時事情的觀察，本席毫不感困難地認為，入境事務處處長一旦正式考慮他們的合理期望，屬於第(iii)類別的受陳述者的申請，大有可能可以成功，而第(iv)類別的受陳述者的申請幾乎肯定地可以成功。至於屬第(i)和第(ii)類別的受陳述者的申請，他們的條件沒有第(iii)和第(iv)類別的那樣強，他們尋求入境事務處處長，就他們所提出來遲了的合理期望的聲請，給與開明的考慮。他們這個做法不能說是瑣屑和無意義的。正如本席曾努力證明和強調的，合理期望這個法則在維護法治方面扮演着一個非常重要角色。既然是這樣，本席認為，因此之故，如果法庭裁斷行政決定針對某人作出時，決策人並沒有正式考慮他的合理期望，那麼，法庭不應輕易拒絕給與他濟助。 391.尤其在本案中，情況更是這樣。在一份表示異議但說服力強的判決書中（本席拜讀過後認為如果他現時仍未完全得到支持擁護，漸漸亦會完全得到支持擁護），大法官Lord Nicholls of Birkenhead在Briggs v. Baptiste ([2000] 2 AC 40第58頁B)案中這樣說：“如果拒絕Anthony Briggs不讓他可以這樣做，就是拒絕他所享有的憲法權利。”美洲人權法院很有可能會頒下命令，把Mr Briggs死刑轉為終生監禁，讓Mr Briggs起碼可以用這個法庭命令，跟千里達、多巴哥島政府鬥爭。（至於Mr Briggs是否可以訴諸千里達、多巴哥法院來執行這個法庭命令，大法官Lord Nicholls of Birkenhead指出，這是一個必須另外決定的問題。）在本案中，有可能發生的事情是，（現時來說只局限於屬第(i)和第(ii)類別的受陳述者），入境事務處處長應就他們基於合理期望而提出的聲稱，作出讓他們受惠的決定。不然的話，就由法庭給與他們的聲請實體執行。 392.現時來說，每一位上訴人要求他們的合理期望應該盡可能按照測試憲法權利就爭論問題的判決來看待，根據這判決他們的情況跟勝訴的人士相同。如果勝訴的話，他們日後便可以在住滿一段日子符合《基本法》的要求後，取得居留權。本席援用大法官Lord Nicholls of Birkenhead對分析這種情況所涉及問題時用的分析方法，本席的裁決如下： 舉例來說，如果有人尋求機會證明自己具有憲法權；或具有接近相等於憲法權的身份，而一般而言這身份最終會得到這個憲法權利，那麼，問題是有沒有可能 當然是真正的可能而不是純粹空想 如果他有這個機會的話，他就會勝訴；倘若有這個可能，不給與他這個機會便等於拒絕給他憲法上的權力。 393.根據手頭上的資料，本席認為入境事務處處長一旦考慮他們的合理期望，第(iii)類別的受陳述者大有可能獲得成功，而第(iv)類別的受陳述者則幾乎肯定可以成功。即使這樣，本席認為不能說他們的個案是極端的個案，因而說在現階段不用交予入境事務處處長處理，而可以直接進行合理期望的實體執行。 394.本席認為不可以說 應該是更不可以說 在現階段第(i)和第(ii)類別的受陳述者無法躲避的命運是，他們最終會失敗。他們每人都抱有合理的期望。如果堅持說入境事務處處長別無他途，只可以令他們的合理期望落空，那是基於甚麼道理呢？又如果堅持說法院亦別無他途，亦是只可以令他們的合理期望落空，那又是基於甚麼道理呢？本席看不到有甚麼道理。 395.至於任何上訴人或入境事務處處長可能作出對其不利決定的上訴人，所提起的司法覆核程序會否勝訴，須於另一訴訟程序中作出決定。本席不知道入境事務處處長會否於重新考慮後，仍然作出對任何上訴人不利的決定；本席亦不知道，倘若入境事務處處長真的這樣做，在以優先考慮公眾利益為理由的情況下，並為了支持他對抱有合理期望人士作出不利的決定是合理的做法時，入境事務處處長會怎樣回應有關的質詢。本席並無意暗示任何其他上訴人的個案中的論據有任何弱點，不過本席認為，特別是對第(iv)類的受陳述者來說，公平的看法是，不論其他的情況怎樣也好，與任何其他類別的人士比較，從固有的可能性看來，這類人士更有可能在接收了有關的陳述後作出了反應，而這些反應致使他們可以援引因倚賴有關陳述而蒙受損失為論據，從而回應或進一步回應當局可能以任何所謂的公眾利益應被優先考慮為理由的解釋，但當局以這些公眾利益為理由，只不過是要設法證明對抱有合理期望人士作出令他們失望的決定是合理的做法。 396.關乎“合理期望”這個理由，正如關乎“在此以前的判決不受影響”的理由一樣，所有遣送離境令都必須撤銷。然而，法院卻不能單就“合理期望”這個理由作出宣告（但卻可以就“在此以前的判決不受影響”這個理由作出宣告），即所有上訴人均為香港永久性居民並有居留權在港定居。倘若單就“合理期望”這個理由來作出宣告，法院所作出的宣告應為：入境事務處處長可行使酌情決定權，包括根據《入境條例》（第115章）第13條及第19(1)(b) 條所賦予他的權力。 397.第13條規定：
第19(1)(b) 條規定處長“可”針對某人發出遣送離境令，規定該人必須離開香港，如處長覺得該人：
398.就算不考慮上訴人“在此以前的判決不受影響”的論據，而只考慮他們“合理期望”的上訴理由，本席亦裁定他們有權獲得法院：(i)撤銷所有遣送離境令；以及(ii)宣告處長在行使酌情決定權，包括根據《入境條例》第13條及第19條所賦予他的權力時，必須考慮上訴人的合理期望，即他們大體上可得到在吳嘉玲及陳錦雅兩案中具名當事人的那些居留權申請人所得到的看待。 399.可以說上述的情況涉及廣泛地行使一項通常只會在特殊情況下才行使的酌情決定權。但是該酌情決定權並不會因為上述理由而無法行使的。某項酌情決定權只可在特殊情況下行使，並不表示必須狹隘地行使該酌情決定權。倘若濫用權力的情況嚴重，以致要受保障的範圍廣泛時，那麼實在沒有任何理由，不可相應廣泛地行使一項可用來對付這些濫用權力情況的酌情決定權。首席大法官Lord Mansfield在頒下英皇皇座法院(Court of King's Bench)於Taylor v. Horde ((1757) 1 Burrow 60第119頁; 97 ER 190第223頁 )案中的判決時，闡述了一個著名的原則：“並沒有任何損害或錯失是法律無法補救的。”本席並不認為濫用行政權力涉及的範圍廣泛這個事實，可構成一個理由，讓這些濫權的情況得過且過，並且不設法補救有關的損害或錯失。本席亦不認為有關條文的立法目的有任何一部份是要禁止引用該等條文，即使引用該等條文可以避免發生濫用行政權力的情況。 400.倘若入境事務處處長在考慮過上訴人的合理期望後，所作出的決定仍然使上訴人失望時，會有甚麼事情發生，端視乎那些失望人士可能會提起的新訴訟程序是甚麼的程序。 X. 上訴人的其他論據 401.本席除了裁定上訴人“在此以前作出的判決不受影響”和“合理期望”這兩個論據勝訴外，並在不偏離以上判決以免對任何一位上訴人不利的情況下，贊同本院其他法官就各上訴人，或他們任何一位就任何上訴人，在其他獲判勝訴的論據上所作出的每個決定，除此之外，本席不打算有任何補充。 XI. 結論 402.本席感謝代表雙方的大律師及律師，他們擬備好呈交本院的材料和所呈述的論據；本席亦藉此機會向下級法院的法官致謝，本席從他們的判決中得到了所需的幫助。 403.本席判決全部上訴人上訴得直。正如本席於上文所表達的，本席接納上訴人“在此以前的判決不受影響”的論據，並據此判決所有上訴人全面勝訴並上訴得直：(i)撤銷所有遣送離境令及(ii)宣告所有上訴人均為香港永久性居民並有本地居留權。 404.即使本席只考慮“合理期望”這個理由，本席仍然判決所有上訴人上訴得直，亦即(i)撤銷所有遣送離境令及(ii)作出有利於所有類別的受陳述者，換言之，有利於所有上訴人的宣告。該宣告為入境事務處處長在行使酌情決定權時，包括行使《入境條例》第13條及第19條所賦予的權力時，必須考慮到所有上訴人均合理地期望，他們會得到如吳嘉玲及陳錦雅兩案中居留權申請人在大體上相同的看待。本席在該宣告命令中列明有關人士可得到下述的看待。入境事務處處長可行使其酌情決定權：(i)授權所有上訴人留在香港；以及(ii)不對他們任何一人作出遣送離境令。處長如此行使其酌情決定權，就能使他們全部留港，以香港為家，並藉此積累在香港通常居住連續七年的時間。根據《基本法》第二十四條第二款第（二）項，在香港通常居住連續七年可令他們全部得到香港永久性居民的身份，從而取得香港居留權。 405.本席除了裁定上訴人“在此以前作出的判決不受影響”和“合理期望”這兩個論據勝訴外，並在不偏離以上判決以免對任何一位上訴人不利的情況下，贊同本院其他法官就各上訴人，或他們任何一位就任何上訴人在其他獲判勝訴的論據上所作出的每個決定。 406.本上訴案為獲法律援助人士與政府之間的憲法訴訟，本席尊重並同意本院其他法官所作出的訟費令，即除了命令所有上訴人本身的訟費按有關法律評定外，不對訟費作出任何命令。 407.從上文可見，本席所作出的判決，比較本院其他法官認為合適的判決，對所有上訴人來說是更為有利。並且無可否認，本席判決上訴人勝訴所涉及的情況頗為全面。然而，要說明一點，本席尊重不同的意見，並且是經過深思熟慮後，才會站在與同事法官不同的立場。 終審法院首席法官李國能： 408.本院作出根據本席、常任法官陳兆愷、常任法官李義及非常任法官梅師賢爵士的判決中標題為“濟助”的結論（第294-301段）內所列出的命令及指示。本院判決有關上訴得直的決定是一致的，但判決有關上訴駁回則是多數的決定（常任法官包致金持不同意見）。
御用大律師Geoffrey Robertson先生及大律師郭瑞熙先生由貝嘉蓮律師行延聘，並由法律援助署委派代表終院民事上訴2001年第1號案中的上訴人 資深大律師李志喜女士及大律師郭瑞熙先生由賈偉林江令名律師行延聘，並由法律援助署委派代表終院民事上訴2001年第2號案中的上訴人 資深大律師李志喜女士及大律師郭瑞熙先生由彭思帝理律師行延聘，並由法律援助署委派代表終院民事上訴2001年第3號案中的上訴人 資深大律師馬道立先生、資深大律師霍兆剛先生及大律師溫考庭先生由律政司延聘代表終院民事上訴2001年第1、2及3號案中的答辯人 |
Cases cited in this judgment
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Further hearings and rulings under FACV 1/2001, FACV 2/2001, FACV 3/2001