楊天偉 對 香港房屋委員會及另一人

CACV 392/2020

[2022] HKCA 535

香港特別行政區

高等法院上訴法庭

民事上訴案件2020年第392號

(原本案件編號：高等法院憲法及行政訴訟2018年第1910號)

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判 案 書

上訴法庭法官朱芬齡頒發上訴法庭判案書：

A.  引言

1.申請人針對原訟法庭法官周家明（「原審法官」）2020年8月12日拒絕批予許可提出司法覆核的申請，提出上訴。

2.本上訴原本編定於2021年12月10日進行聆訊，基於下文提述的原因（見第21及22段），本庭在2021年11月25日指示根據已呈交的文件及書面陳詞，不經口頭聆訊來處理和裁定本上訴。

B.   案件事實

3.與本上訴有關的事實可簡述如下。

4.申請人經公屋輪候冊獲編配位於屯門友愛邨愛禮樓222室（「該單位」）的公共房屋。2004年4月16日，申請人與香港房屋委員會（「房委會」）簽署租住該單位的公共租住房屋租約（「申請人的租約」），租約生效日期為2004年4月30日。除了申請人之外，其兒子楊闊先生（「兒子」）亦是該單位的登記家屬成員，獲准在該單位居住。

5.申請人的租約第II(20)條訂明，申請人在租賃期開始後一個月內，必須搬入該樓宇並須經常持續居住於該樓宇內。第IV(2)條並訂明，倘若申請人不履行或不遵守租約的任何條款時，業主有權隨時收回該樓宇，屆時租約即告終止。

6.房委會在2017年8月26日至2018年1月31日，透過突擊查訪該單位及巡查該單位的耗水量和耗電量，發現申請人及兒子沒有經常持續居住在該單位，違反申請人的租約第II(20)條的規定。

7.房委會因此在 2018年 2月 28日，以申請人違反租約第II(20)條的規定為由，根據香港法例第283章《房屋條例》第19(1)(b)條，向申請人發出遷出通知書，並在 2018年 3月 31日終止申請人的租約（「房委會的決定」）。

8.申請人就房委會的決定向上訴委員會 （房屋） （「上訴委員會」）提出上訴。他解釋在有關時段，他的工作地點在新界沙頭角的建築地盤，如每天往返該單位及沙頭角會有交通問題。此外，他的妻子居住深圳，並患有糖尿病，需要他照顧和護理，他因此甚少居於該單位。他稱妻子情況已好轉，他亦已返回該單位居住。他在上訴聆訊時亦指稱不知悉有關必須經常持續居於公屋單位的政策。

9.上訴委員會經聆訊後, 於2018年6月12日發出上訴決定通知書（「上訴委員會的決定」），駁回申請人的上訴，並確認房委會發出的遷出通知書。

10.上訴委員會的決定主要基於：(1)  有足夠客觀資料顯示申請人沒有經常持續居住在該單位；(2)  申請人稱不知道須經常持續居住於公屋單位的政策，這並非合理的上訴理由；及 (3)  本個案考慮重點之一是申請人日後是否仍有確實居於該單位的需要。根據申請人的陳述，他的兒子居住深圳，不會回港居住。另一方面，申請人未能提供實質客觀理據顯示他必定會返回該單位居住。其中，申請人現任妻子非香港居民，在深圳有工作，日後會否獲批准來港定居及來港開始居留的時間等重要因素都不能確定。而申請人亦非固定為同一公司工作，他一直只是按個人考慮和對工作地點的意願去選擇工程項目，因此不能確定他日後工作地點是否在香港。

C.  申請人的司法覆核申請

11.2018年9月11日，申請人在原訟法庭存檔表格86，申請准許就房委會和上訴委員會的決定提出司法覆核。

12.申請人的申請理據主要如下:

(1)  申請人的租約第II(20)條沒有寫明必須「保持經常持續居住3月的期限」。申請人不知道3個月未能保持經常持續居住是違約行為。而且「定期和連續居住」的定義亦不清晰（第(1)項理據）。

(2)  上訴委員會在聆訊時過程缺乏正當程序。上訴委員會的聆訊通知不完整及不清晰，以致申請人準備不足。上訴委員會的提問不恰當及有歧視成份。上訴委員會亦不理會申請人提交補充證明文件的建議（第(2)項理據）。

(3)  房委會及上訴委員會的決定均沒有考慮申請人的個人情況（第(3)項理據）。

(4)  房委會作出決定的過程不正當，在沒有警告、家訪或面談的情況下終止申請人的租約。而上訴委員會的決定則與過往類近個案的決定不同，缺乏一致性。再者，上訴房委會決定的成功率非常低。申請人的案件涉及公共利益，值得進行司法覆核（第(4)項理據）。

D.  原審法官的裁決

13.原審法官經聆訊後，在2020年8月12日頒發判決書（「判決書」），駁回申請人的司法覆核許可申請，並不就訟費作出命令。

14.就第(1)項理據，原審法官指出[1]，申請人誤以為房委會終止他的租約是基於一項1994年生效並在2008年修訂的政策（「該政策」），但事實並非如此。按該政策，租客若「逾三個月非經常持續居於單位」, 房委會可不經警告便發出遷出通知書。然而, 該政策只適用於房委會2002年前批出的租約，該等租約第II(20)條訂明租客須「固定居留於該樓宇內」；而自2002年開始，房委會採用的租約的第II(20)條已更改為租客須「經常持續居住於該樓宇內」。申請人的租約是在2004年批出, 第II(20)條規定他必須經常持續居住於他租用的單位內， 因此該政策並不適用。房委會決定終止申請人的租約，是基於他違反租約第II(20)條的明文規定，而非引用該政策。

15.就第(2)項理據，原審法官認為[2]，上訴委員會的聆訊通知沒有不清晰或不完整之處。原審法官考慮了上訴聆訊錄音謄本，認為上訴委員會的提問沒有不恰當之處或歧視成份。上訴委員會於聆訊紀要列出的決定理由，亦顯示委員會已接納了申請人曾在新界沙頭角蓮塘口岸工作的陳述，因而不需要申請人補充有關證明文件。原審法官也指出，聆訊錄音謄本顯示申請人透過翻譯員與各委員能有效地溝通。

16.就第(3)項理據，原審法官指出[3]，房委會提交的誓詞[4]的第22段顯示，房委會決定發出遷出通知書之前，已考慮了申請人的個人情況及遷出通知書可能對他造成的影響。原審法官亦接納房委會的立場，認為遷出通知書不會對申請人構成異常或過度的困苦，申請人亦不會因為遷出通知書而無家可歸。原審法官認為從聆訊錄音謄本也可以看到，上訴委員會在聆訊時曾詳細詢問及考慮申請人的個人情況。

17.就第(4)項理據，原審法官認為[5]，申請人有關房委會作出決定的過程不正當的指稱與事實不符，也罔顧了申請人已承認在有關時段內沒有經常持續居住在該單位。至於上訴委員會的決定，是按個別案件的情況作出，由於每宗個案事實不同，最終的結論自然不可能一樣。

18.原審法官亦不認同申請人的司法覆核申請涉及任何特別的公共利益。原審法官列舉案例，說明法庭在司法覆核申請中只是施行管轄司法權，確保審裁機構及行使公權的機構的決定合法、符合法定程序及並非極不合理；法庭一般不會干預行政機構的事實裁斷，只有在裁斷涉及法律錯誤，例如考慮了不應考慮的事情、沒有考慮一些法律上需要考慮的事情、有關的裁斷完全沒有證據支持，或裁斷極不合理，是任何合理行政機構都不會作出的：見黎同志及香港郵政署長（未經彙編）CACV 134/2011，2012年1月6日判案書第16至17段; 及胡小莉及香港房屋委員會（未經彙編）CACV 104/2012，2013年10月15日判案書第20段。

19.原審法官認為，房委會及上訴委員會的決定既非不合法，亦沒有越權，也不是極不合理，而作出決定的過程亦沒有不符合適用法定程序或涉及程序不公的情況[6]。原審法官鑑於申請人擬提的司法覆核申請並非可作合理爭辯，也沒有實際的勝算機會，因此拒絕批予申請司法覆核的許可。

E.  本上訴

20.申請人於 2020年8月18日提出本上訴，要求推翻原審法官的判決。上訴委員會在本上訴持中立立場，沒有作出陳述。

21.本上訴編定於2021年12月10日進行聆訊。民事上訴司法常務官於2021年3月17日指示，申請人須於不少於上訴聆訊28天前向法庭呈交及向第一及第二建議答辯人送達書面陳詞綱要。申請人沒有按指示在限期前呈交及送達書面陳詞。房委會則按指示在2021年11月24日提交了書面陳詞及案例典據。

22.之後申請人於2021年11月19日致函法庭，申請更改上訴聆訊日期，原因是當天他要陪伴行動不便的太太應診。本庭經考慮後，決定取消原定的聆訊日期，並指示申請人如擬回應房委會的書面陳詞，必須於2021年12月10日或之前向法庭提交及送達其回應陳詞。本庭亦指示會根據已呈交的文件及書面陳詞，不經口頭聆訊來處理和裁定本上訴。

23.申請人於2021年12月8日向法庭呈交了一份日期為2021年12月6日的陳述書，回應房委會的書面陳詞（「回應陳述書」）。

F.  申請人的上訴理由

24.按民事上訴司法常務官2020年10月5日的指示，本庭會採納申請人 (i)  2020年8月18日提交的文件第2至5頁，以及 (ii)  2020年9月21日提交的經修訂上訴理由作為本上訴的上訴理由[7]；但2020年9月21日提交的文件的附件一及附件二由於沒有在原審時提交，本庭因此不會予以考慮。

25.申請人的上訴理由可歸納如下:

(1)  申請人的租約沒有明確列出必須保持持續居住3個月的政策，因此申請人不知道超過3個月沒有在該單位居住是違反租約。申請人指稱房委會是採用這個「3個月」的新定義，向他發出遷出通知書。原審法官在這方面有所誤解（上訴理由(1)）。

(2)  上訴委員會的事實裁決有錯誤。它錯誤推斷(i)  申請人不確定是否在香港工作。申請人能提供香港稅務局的文件證明他一直在香港工作；及(ii)  申請人的妻子不確定能否移民香港。事實上申請人的妻子其後於2020年8月18日持單程証移民香港，在9月14日領取香港身份證（上訴理由(2)）。

(3)  申請人在2017年10月26日至2018年1月31日，因在香港工作後需要返回深圳照顧患病的妻子的個人理由未能居住香港，「此乃人之常情」。申請人的案情與上訴委員會2018年出版的上訴個案(5)相似，但上訴委員會在本案卻沒有行使酌情權（上訴理由(3)）。

G.   本庭的判決理由

G1.  法律原則

26.本庭先歸納和重申本上訴適用的法律原則如下：

(1)  司法覆核不是一個上訴途徑。在司法覆核的申請中，法庭的角色是監察決策者，審視它的決定有否犯上公法認可的錯誤，即該決定是否出現法律錯誤、存在程序不公或是屬於極度不合理（Wednesbury unreasonable）：Nupur Mst v Director of Immigration [2018] HKCA 524第14段。

(2)  正如原審法官指出[8]，法庭審理司法覆核申請時，並非替代決策者履行職務或行使權力，亦非要考慮其決定屬優屬劣。法庭只能在它的決定出現公法認可的錯誤時才作出干預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些流於學術性或沒有實際效果的裁決及濟助：黎同志及香港郵政署長,第16至17段; 以及胡小莉及香港房屋委員會,第20段。

(3)  申請人須令法庭信納，擬提出的司法覆核申請有合理的爭辯性，即他的司法覆核有實際的勝算，法庭才會給予許可進行司法覆核：Po Fun Chan v Winnie Cheung (2007)  10 HKCFAR 676 第15段。

(4)  法庭不會允許申請人在司法覆核申請中依賴決策者作出有關決定時無法獲得的證據，來試圖證明該決定是不合理的：Khan Kamran v Director of Immigration（未經彙編）HCAL 48/2005, 2006年7月31日判案書第20至22段。

(5)  上訴不是重審。上訴人不應該重複在原審法官席前已提出但被拒絕的論點，而是應該指出原審法官的判決在法律方面有甚麼錯誤及／或在事實方面有甚麼明顯錯誤。因此，如果上訴人的上訴理由僅是重複已被法官拒絕的論點，這不構成有效的上訴理由。而上訴法庭只會在上訴人提供的有效上訴理由範圍内，審視原審法官的裁決：秦錦釗及香港特別行政區 [2018] HKCA 167第8段。

G2.  上訴理由(1)

27.本庭現逐一處理申請人的上訴理由。

28.上訴理由(1)的重點論據，指稱房委會不應該基於租客必須保持持續居住租用單位三個月的政策（即上文第14段述及的該政策，申請人稱為「三個月期限」的政策）及相關的「新定義」來終止申請人的租約。申請人實際上只是重複他在司法覆核許可申請中提出的理據。然而，正如原審法官在判決書的第27段的分析，申請人的論據是出於錯誤理解房委會終止他的租約的基礎。

29.原審法官正確指出，房委會決定終止申請人的租約，是基於他違反租約第II（20）條的規定, 即租客必須經常持續居住於租用單位。房委會不是基於該政策（或「三個月期限」的政策）或申請人指稱的「新定義」，而終止他的租約。這是因為該政策只適用於房委會2002年前批出的租約，而申請人的租約是在2004年批出, 故此該政策對他並不適用。申請人的租約也沒有如申請人回應陳述書所指的，被房委會按「新定義」「修訂」過[9]。是故，亦不存在申請人是否知悉該政策或「新定義」的問題[10]。

30.本庭注意到，上訴委員會聆訊的錄音謄本顯示，房委會在回應主席成員提問時，提及有關「三個月期限」的政策及相關的宣傳工作。申請人有可能因此產生誤解。然而，房委會在上訴聆訊中雖然沒有明確指出該政策不適用於申請人的租約，但有清楚指出「持續居住」的定義是「按常理去理解」。再者，房委會在反對司法覆核許可申請的支持誓詞也指出[11]，該政策只適用於2002年前批出的租約。原審法官亦接納這個陳述。而且，上訴委員會是基於個案中有客觀資料證明申請人沒有經常持續居住於該單位，違反租約規定，而不是因為申請人違反該政策駁回申請人的上訴。

31.申請人在他的上訴理由亦引用《房屋條例》第20(2A)(b)(i)及(ii)條，並在回應陳述書指上訴委員會沒有考慮該條文[12]。第20(2A)(b)(i)及(ii)條是關於租戶就終止租契提出上訴時，審裁小組應何時考慮房委會的政策。但此條文需要與第20(2A)(a)條一併閱讀。第20(2A)(a)及(b)條的全文如下：

「(2A)  (a)  凡委員會秘書為施行本款而發出書面證明，陳述和指明任何政策為委員會的政策，而該證明書亦證明該項政策為委員會在決定終止該項上訴所關乎的租契或(如適用的話)在決定發出該項上訴所關乎的遷出通知時已予考慮和應用者，則(b)段就該項政策而適用。

(b)  在考慮根據第(1)款提出的上訴時 –

(i)  如有關的審裁小組信納在作出(a)段所述的證明書所關乎的決定時，上訴人是知悉該項政策的，或可合理期望上訴人是已知悉該項政策的，則審裁小組須顧及該項政策；及

(ii)   如審裁小組並不如此信納，則審裁小組如認為適當，可顧及該項政策。」

32.誠然，根據《房屋條例》第20(2A)(a)條，如果房委會是基於租客違反房委會的某項政策發出遷出通知書，房委會必須就此發出政策證明書，向租客清楚解釋相關的房委會政策及說明是基於他違反該政策而發出遷出通知書。而在此情況下，按第20(2A)(b)條，上訴委員會必須確定有關的租客知悉或應該知悉該項政策。

33.然而，正如代表房委會的張大律師所述，申請人是否知悉房委會的有關政策根本與本案無關。因為如上文所述，該政策並不適用於申請人的租約，房委會也不是因為申請人違反該政策或其他政策而終止他的租約，所以第20(2A)(a)及(b)條不適用。本席同意原審法官的裁定, 認為房委會可以在租約條款被違反時發出遷出通知書，不需要參照任何政策：Wan Yung Sang v Hong Kong Housing Authority（未經彙編）HCAL 135/2009, 2011年7月6日判案書第42段。

34.因此，在本案中，房委會是可以基於通常的意義及合理的基準去理解該租約「經常持續居住」一詞。鑑於本案的客觀資料顯示申請人沒有經常持續居住於該單位，申請人亦從來沒有否認在有關時段沒有經常持續居住於該單位，房委會及上訴委員會的決定既非不合法亦不是極不合理。

35.基於上述原因，上訴理由(1)  並不成立。

G3.  上訴理由(2)

36.上訴理由(2)指上訴委員會的事實裁決有錯。這是針對上訴委員會的聆訊紀要第20段的事實裁斷（見判決書第25段），而並非挑戰原審法官的裁定。如上文引述的相關法律原則，除非上訴委員會的結論犯了法律上的錯誤或在公法上屬極不合理，否則法庭不可干預上訴委員會對事實作出的裁斷。

37.就上訴理由(2)(i), 申請人稱上訴委員會的推斷（即不確定他是否在香港工作）與事實不符。申請人依賴2014至2020年的稅務文件證明他一直在香港穩定工作。有關申請人在香港工作這一點，上訴委員會已經接納申請人曾在新界沙頭角蓮塘口岸工作。原審法官在判決書第30段並指出上訴委員會因此不需要申請人提供補充文件證明。申請人在回應陳述書指稱原審法官這點並不完全正確[13]，但卻未能指出判決書中錯誤或不穩妥之處。申請人只是作出一系列的事實陳述[14]，而且是重複他在申請司法覆核誓詞的補充文件的內容，但原審法官已裁定申請人不可以依賴沒有在申請書提及的新理由和事情[15]。故此，本庭不會考慮這些事實陳述。

38.無論如何，上訴委員會有關申請人工作地點的裁斷不能說是與事實不符。從上訴委員會聆訊錄音謄本可見，上訴委員會有仔細了解申請人過往的工作情況和地點。上訴委員會根據申請人的陳述，裁斷他一直都是根據個人考慮和按工作地點方面的意願來選擇工程項目，從而認為不能確定申請人日後的工作地點是否在香港。上訴委員會的事實裁斷並非沒有證據基礎，亦沒有任何明顯錯誤或不當之處，以致法庭可作出干預。

39.就上訴理由(2)(ii), 申請人稱上訴委員會錯誤推斷申請人的妻子不確定能否移民香港。

40.但申請人在表格86或支持申請的誓詞都沒有提出這點作為申請司法覆核的理據。明確的法律原則是，上訴法庭一般不會受理沒有在原審法官席前提出的新論點，尤其當新論點涉及事實方面的爭議。

41.事實上，申請人的妻子是在上訴委員會聆訊之後才持單程証來港及取得香港身份證。如上文述及的法律原則，申請人在司法覆核申請不可以依賴行政機關作出有關決定時無法獲得的證據，藉以證明該決定是錯誤或不合理。

42.無論如何，上訴委員會聆訊時，申請人的妻子仍未取得來港定居的准許，亦未曾取得香港身份證，她在深圳亦有其工作[16]。因此，上訴委員會有關申請人妻子「日後會否獲批准在港定居及來港開始居留的時間等重要因素均不能確定」的裁定，與上訴委員會作出決定時的事實相符。

43.基於上述原因，法庭沒有基礎或理由干預上訴委員會的事實裁斷。上訴理由(2)不成立。

G4.  上訴理由(3)

44.上訴理由(3)主要指上訴委員會應該考慮申請人的處境（即他在香港工作但要返回深圳照顧患病的妻子），從而行使酌情權批准他的上訴。與其他上訴理由一樣，這亦是重複申請人司法覆核許可申請的理據。

45.從判決書第32至34段可見，原審法官已參考本案的證據和文件，包括張耿銘的非宗教式誓詞第22段、聆訊錄音謄本及上訴委員會的聆訊紀要，並在詳細分析申請人的理據後，裁定上訴委員會作出決定前已經考慮了申請人的個人情況。

46.本庭同意原審法官的分析及結論。公屋是社會寶貴的資源；房委會有責任維持公屋資源的公平善用，及採取措施打擊濫用公屋的情況，把有限的公屋資源分配給真正有需要的人士。在本案，申請人確是沒有經常持續居住該單位。房委會終止申請人的租約是執行租約的規定亦是履行其責任。房委會的決定或會對申請人造成困擾，但並非一項全不合理的決定，更不是一項任何合理行政機構都不會作出的決定。同樣，上訴委員會維持房委會的決定亦不構成公法下極不合理的決定。

47.最後，申請人在回應陳述書第14(a)至(r)段引述多宗司法覆核案例，當中指出行政機構的決定須要符合公法及適當的法定程序。申請人指稱房委會及上訴委員會的決定都不符合這些標準。首先，這些陳述不是上訴理由的一部份，申請人不可以在書面陳詞作出上訴理由以外的陳述。其次，申請人在司法覆核許可申請中已提出相同的理據[17]，但不為原審法官接納[18]。申請人現在只是重複這些被拒絕的理據，卻未能指出原審法官的判決及原因有甚麼錯誤，這不構成有效的上訴的理據。

G5.  總結

48.基於上述分析及理由，申請人的上訴理由無一成立。申請人擬提的司法覆核申請沒有合理的爭辯性，亦沒有實際的勝算機會，原審法官拒絕批予提出司法覆核申請的許可乃正確無誤。

H.  命令

49.本庭駁回申請人的上訴。

50.按一貫訴訟常規，申請人上訴失敗。本庭作出暫准命令，申請人需支付房委會上訴的訟費，金額以簡易程序評定。在本判案書頒發14天內，倘若沒有申請更改暫准訟費命令，該命令即成為永久命令。本庭指示房委會在本判案書頒發之日起計的14天內提交及送達訟費清單，申請人可在隨後的14天內就訟費清單的項目和數額提交及送達反對理由書，篇幅不得超過2頁。本庭之後會以書面作出評估。

申請人：無律師代表, 親自行事。

第一建議答辯人：由范紀羅江律師行轉聘張信靈大律師代表。

第二建議答辯人：無律師代表。